自2015年中國(guó)電力體制改革“9號(hào)文”發(fā)布以來，改革電價(jià)形成機(jī)制與推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程成為新一輪改革的核心。優(yōu)化電力價(jià)格形成機(jī)制并最終形成反映電力商品屬性的合理電價(jià)，確定合理的輸配電價(jià)水平是其中的關(guān)鍵問題之一。5年以來，國(guó)家發(fā)布了一系列推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施辦法，包括輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法、各級(jí)（區(qū)域、跨省跨區(qū)、地方電網(wǎng)增量配網(wǎng)等）輸配電價(jià)的定價(jià)辦法、開展電網(wǎng)輸配電定價(jià)成本監(jiān)審等。并于2020年1月發(fā)布最新的區(qū)域與省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法。
確定合理的輸配電價(jià)需要諸多信息，如歷史成本的監(jiān)審、企業(yè)運(yùn)行的內(nèi)部成本梳理、未來電網(wǎng)投資的預(yù)測(cè)等。基于電力體制改革的總體思路，當(dāng)前的輸配電價(jià)改革取得了積極的成效，在頂層設(shè)計(jì)、激勵(lì)約束機(jī)制、輸配電價(jià)核定等方面取得了顯著的進(jìn)展。但同時(shí)，尤其是在2019年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確表示“要降低企業(yè)用電成本”、2020年2月國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于階段性降低企業(yè)用電成本支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》等政策背景下，輸配電價(jià)改革中仍然存在需要完善深化制度設(shè)計(jì)、強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制、進(jìn)一步進(jìn)行輸配電價(jià)改革與設(shè)計(jì)的空間。
在中國(guó)的電力發(fā)展歷程及制度背景下，進(jìn)行輸配電價(jià)改革中，需要特別關(guān)注的一個(gè)重要方面即是對(duì)于交叉補(bǔ)貼的識(shí)別測(cè)量。交叉補(bǔ)貼的有效識(shí)別對(duì)于確定合理的輸配電價(jià)意義重大，交叉補(bǔ)貼不但可以厘清已發(fā)生成本中的有效歸屬，還可以對(duì)于企業(yè)投資收益的合理判斷提供有效參考。因此，在電力體制改革“管住中間、放開兩頭”的大框架下，結(jié)合“準(zhǔn)許成本加合理收益”的核定原則，從我國(guó)交叉補(bǔ)貼的現(xiàn)狀分析、改革思路及對(duì)輸配電價(jià)的影響等角度進(jìn)行分析。
交叉補(bǔ)貼現(xiàn)狀與合理輸配電價(jià)確定的困境
當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系尚未完全建立，諸多能源產(chǎn)品價(jià)格采用政府定價(jià)的方式。在這種傳統(tǒng)的能源管理體制下，由政府設(shè)定的能源產(chǎn)品價(jià)格往往難以反映生產(chǎn)成本和消費(fèi)者偏好，成本關(guān)系與價(jià)格關(guān)系的倒掛使得價(jià)格結(jié)構(gòu)扭曲，形成某類用戶支付的能源價(jià)格高于（或低于）能源供應(yīng)成本，而由其它用戶分擔(dān)成本的現(xiàn)象，即為交叉補(bǔ)貼。由于管理體制演進(jìn)等多方面的原因，中國(guó)在諸多能源產(chǎn)品領(lǐng)域存在較為嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼問題。
根據(jù)國(guó)際能源署與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織經(jīng)合組織（2005）的報(bào)告，OECD國(guó)家平均居民電價(jià)與工業(yè)電價(jià)之比為1.7：1，全世界主要國(guó)家中，只有印度、俄羅斯與中國(guó)的居民電價(jià)低于工業(yè)電價(jià)。當(dāng)前，印度政府正在采取措施減少交叉補(bǔ)貼的程度，從2007到2015年間，農(nóng)業(yè)與居民用電的價(jià)格增加了138%，而同期工業(yè)用電價(jià)格僅增加47%，并在實(shí)施過程中引入了累進(jìn)電價(jià)。另外，印度政府還于2014年通過了對(duì)2003年《電力法》的電費(fèi)修正案，其目的在于在印度全境取消電力部門間的交叉補(bǔ)貼，并要求每個(gè)邦的電力監(jiān)管部門明確給出減少交叉補(bǔ)貼的時(shí)間表，以期在印度全境消除電力部門間的交叉補(bǔ)貼。俄羅斯也于2011年制定了電力價(jià)格改革路線圖，進(jìn)行了較為激進(jìn)的電力價(jià)格改革，但在實(shí)際操作過程中遇到了較大障礙。
我國(guó)電力市場(chǎng)廣泛存在的交叉補(bǔ)貼不但阻礙了資源優(yōu)化配置，還帶來了效率與社會(huì)福利損失。如果對(duì)電力市場(chǎng)中工業(yè)和居民用戶進(jìn)行分析，從工業(yè)用電來說（如圖1左圖所示），當(dāng)交叉補(bǔ)貼使得工業(yè)電價(jià)高過其成本時(shí)，工業(yè)企業(yè)通過降低用電量來獲取生產(chǎn)者剩余，但此時(shí)全社會(huì)消費(fèi)者剩余的下降大于生產(chǎn)者剩余的增長(zhǎng)，從而帶來社會(huì)福利損失M；從居民用電來說（如圖1右圖所示），當(dāng)交叉補(bǔ)貼使得居民電價(jià)過低時(shí)，居民用戶會(huì)增加電力消費(fèi)從而浪費(fèi)電力，進(jìn)而造成社會(huì)福利損失N。因此，降低交叉補(bǔ)貼既是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的必然選擇，也是增進(jìn)人民福祉的必然要求。
Heald（1997）給出了一個(gè)關(guān)于交叉補(bǔ)貼的類型學(xué)分析，他定義了8種類型的交叉補(bǔ)貼。根據(jù)Heald對(duì)交叉補(bǔ)貼的定義與分類，我國(guó)電價(jià)中的交叉補(bǔ)貼主要包括：一是不同地區(qū)之間的用戶的交叉補(bǔ)貼，主要是發(fā)達(dá)地區(qū)用戶對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)用戶的補(bǔ)貼，城市用戶對(duì)農(nóng)村用戶的補(bǔ)貼；二是不同電壓等級(jí)用戶之間的交叉補(bǔ)貼，主要為高電壓等級(jí)用戶對(duì)低電壓等級(jí)用戶的補(bǔ)貼；三是不同類型用戶之間的交叉補(bǔ)貼，主要是大工業(yè)和一般工商業(yè)用戶對(duì)居民和農(nóng)業(yè)用戶的補(bǔ)貼；四是不同負(fù)荷特性用戶之間的交叉補(bǔ)貼，主要為高負(fù)荷率用戶補(bǔ)貼低負(fù)荷率用戶。
更復(fù)雜的是，各類交叉補(bǔ)貼之間還存在交織與重疊，這進(jìn)一步造成交叉補(bǔ)貼無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)算及不同交叉補(bǔ)貼總規(guī)模的核算存在巨大差異，最終給政府監(jiān)管者制定合理輸配電價(jià)核算標(biāo)準(zhǔn)帶來巨大挑戰(zhàn)，也使得某一具體的核算標(biāo)準(zhǔn)難以具有一般化的普適性。
自2015年實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，中央一系列政策凸顯了解決與妥善處理中國(guó)電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題的決心。2015年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定了降低工業(yè)企業(yè)用能成本以及推進(jìn)市場(chǎng)化改革的目標(biāo)，以便切實(shí)落實(shí)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的方針，因此減少交叉補(bǔ)貼、降低工業(yè)企業(yè)電力價(jià)格成為降低工業(yè)用能的切實(shí)有效手段。2017年政府工作報(bào)告提出的“三去一降一補(bǔ)”，其中的核心內(nèi)容之一仍然是降低工商業(yè)電價(jià)。2017年7月國(guó)家發(fā)改委指出，我國(guó)價(jià)格市場(chǎng)化改革的下一步工作之一即為“妥善處理交叉補(bǔ)貼問題”。2017年11月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見》明確指出要“研究逐步縮小電力交叉補(bǔ)貼，完善居民電價(jià)政策”。2018政府工作報(bào)告中提出“降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格，一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%”、2019年工商業(yè)電價(jià)“再降10%”。這一系列的措施適當(dāng)降低了工商業(yè)度電交叉補(bǔ)貼水平。
圖2是我們根據(jù)全國(guó)層面上歷年的工業(yè)與居民電價(jià)與用電量初步匡算得出2006-2019年全國(guó)工業(yè)與居民用戶間交叉補(bǔ)貼總額的下限值與交叉補(bǔ)貼率（即單位工業(yè)電價(jià)中交叉補(bǔ)貼所占的比例）。
如圖2所示，自2006年以來，我國(guó)的電力交叉補(bǔ)貼總額均較高，2006-2017年一直在穩(wěn)定提升。但是在2018年開始出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折。我國(guó)電力交叉補(bǔ)貼額總體呈現(xiàn)出倒“U”型趨勢(shì)，但數(shù)值仍然偏高。其中很重要的原因在于：居民用電價(jià)格近年來基本保持不變，而居民用電占比在不斷提升。因此，盡管自2015年實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來的一系列舉措，適當(dāng)降低了工商業(yè)電力交叉補(bǔ)貼水平，但隨著居民用電占比逐年提高，交叉補(bǔ)貼總規(guī)模依舊較高。
我國(guó)交叉補(bǔ)貼的現(xiàn)狀對(duì)輸配電價(jià)核算提出了挑戰(zhàn)，但同時(shí)也對(duì)新一輪的輸配電價(jià)改革以及進(jìn)一步降低工業(yè)用電成本提供了空間。對(duì)于輸配電價(jià)核算而言，由于不同類型交叉補(bǔ)貼交織帶來的成本核算與分?jǐn)傠y題在于分清不同用戶間、不同電壓等級(jí)間、不同地區(qū)間等等各項(xiàng)交叉補(bǔ)貼。并且，我國(guó)的交叉補(bǔ)貼改革與輸配電價(jià)核算，是與其他電力體制改革措施同步推進(jìn)，由此有利于提出交叉補(bǔ)貼改革與合理輸配電價(jià)核算的可能路徑。
交叉補(bǔ)貼改革與合理輸配電價(jià)的確定
短期內(nèi)：降低交叉補(bǔ)貼，容許“有效交叉補(bǔ)貼”
我國(guó)的交叉補(bǔ)貼是從1987年中國(guó)開始全國(guó)性集資辦電以后逐步形成的，時(shí)間長(zhǎng)、規(guī)模大，影響涉及的用戶規(guī)模也較大。因此，在電價(jià)機(jī)制改革中，直接取消交叉補(bǔ)貼，對(duì)不同類型的電價(jià)進(jìn)行調(diào)整，將可能引致較大的公眾阻力，不具備實(shí)際操作性。
林伯強(qiáng)（2014）在分析中國(guó)能源補(bǔ)貼改革時(shí)提出“有效能源補(bǔ)貼”的概念，并將總補(bǔ)貼分為有效能源補(bǔ)貼與無(wú)效能源補(bǔ)貼。有效能源補(bǔ)貼即“經(jīng)濟(jì)價(jià)格”與“最優(yōu)價(jià)格”之間的差。有效能源補(bǔ)貼確立了能源補(bǔ)貼的合理性，并確立了能源補(bǔ)貼改革的方向。最優(yōu)價(jià)格是指實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各種目標(biāo)和約束（如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源普遍服務(wù)、環(huán)境可持續(xù)等）的綜合福利最大化或成本最小化時(shí)的價(jià)格。國(guó)外的理論與政策研究也支持了存在“有效能源補(bǔ)貼”這一觀點(diǎn)，B■s（1986）指出，如果最優(yōu)定價(jià)中包含了交叉補(bǔ)貼，那么該交叉補(bǔ)貼就應(yīng)該被接受。Matthew（1998）指出，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，一定形式的電力消費(fèi)補(bǔ)貼仍然是必要的。尤其是在轉(zhuǎn)軌與發(fā)展中國(guó)家。Lampietti（2006）指出，在發(fā)展中國(guó)家需要設(shè)計(jì)有效的補(bǔ)貼政策并漸進(jìn)式地推進(jìn)電價(jià)改革。
因此在輸配電價(jià)的核定中，核定時(shí)需要考慮的背景并不是尋求完全取消交叉補(bǔ)貼，而是尋求實(shí)現(xiàn)只保留“有效交叉補(bǔ)貼”，政府電力補(bǔ)貼面臨的主要挑戰(zhàn)是如何尋找到具有成本效率的補(bǔ)貼方法，以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)（如普遍服務(wù)、產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控等）。因此，有效交叉補(bǔ)貼的目的是使得交叉補(bǔ)貼的利用效率最高。因此當(dāng)交叉補(bǔ)貼無(wú)謂損失率最小或達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，此時(shí)仍然存在的交叉補(bǔ)貼即為有效交叉補(bǔ)貼。
具體地，政府可以通過改革而退出的交叉補(bǔ)貼基本上屬于無(wú)效交叉補(bǔ)貼，而有效交叉補(bǔ)貼則確立了現(xiàn)實(shí)中部分交叉補(bǔ)貼存在的合理性。同時(shí)，有效交叉補(bǔ)貼也具有動(dòng)態(tài)性，補(bǔ)貼的邊際效益是遞減的，因此隨著技術(shù)進(jìn)步與市場(chǎng)機(jī)制的進(jìn)一步完善，即使是對(duì)于有效交叉補(bǔ)貼部分，也是一個(gè)逐步降低和最終退出的過程。在短期內(nèi)以“有效交叉補(bǔ)貼”為背景進(jìn)行輸配電價(jià)核算具有較強(qiáng)的可操作性。
中長(zhǎng)期內(nèi)：逐步取消交叉補(bǔ)貼，建立獨(dú)立輸配電價(jià)體系
從2018、2019年國(guó)家發(fā)改委的多次降價(jià)措施來看，降低工業(yè)用電成本主要是通過行政手段來擠壓電力企業(yè)的壟斷利潤(rùn)。降低工業(yè)用電成本政策并不是市場(chǎng)化改革政策，并沒有完全解決工商業(yè)電價(jià)和居民電價(jià)之間的不合理比價(jià)問題。截至2019年底，仍有約68%的電量由政府部門安排的年度發(fā)電計(jì)劃執(zhí)行政府管制電價(jià)。但是，隨著電力市場(chǎng)化改革的進(jìn)一步深化，電量中雙邊直接交易采購(gòu)或進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)價(jià)平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)交易量占比的不斷提升，在當(dāng)前我國(guó)輸配電價(jià)合理核算的基礎(chǔ)上，通過對(duì)不同類型用戶、不同電壓等級(jí)、不同載荷類別、不同區(qū)域類型等用戶的細(xì)化，更多的市場(chǎng)交易手段將引導(dǎo)市場(chǎng)差異化與合理化定價(jià)，起到緩解價(jià)格扭曲、減少交叉補(bǔ)貼的作用。
實(shí)現(xiàn)有效能源交叉補(bǔ)貼政策目標(biāo)難以一步到位。因此，在中長(zhǎng)期降低與取消交叉補(bǔ)貼可采用“分步走”的策略，如逐步降低工業(yè)電價(jià)與逐步提高居民電價(jià)。事實(shí)上，我國(guó)2018年與2019年提出工業(yè)電價(jià)下降10%的策略時(shí)，也是采取的分批次降低電價(jià)的方式，如2018年分四批次進(jìn)行降價(jià)，2019年分兩批次進(jìn)行降價(jià)。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)繼續(xù)采用分步走的方式，逐步調(diào)整工業(yè)與居民的價(jià)格水平。在居民側(cè)，由于涉及到普通居民尤其是低收入階層居民的生活問題，價(jià)格調(diào)整更為敏感，因此可對(duì)不同收入階層采取不同的價(jià)格調(diào)整策略。包括在居民階梯定價(jià)中適度提升第三檔階梯價(jià)格，探索在用能最高峰期實(shí)施尖峰定價(jià)的可能等。類似地，我國(guó)在工業(yè)企業(yè)領(lǐng)域逐步實(shí)施的差異定價(jià)，包括對(duì)高耗能行業(yè)實(shí)施差別定價(jià)、懲罰性定價(jià)和階梯定價(jià)等措施，通過對(duì)不同類型的企業(yè)實(shí)施不同的定價(jià)策略，也能實(shí)現(xiàn)取消交叉補(bǔ)貼分步走的策略。
中長(zhǎng)期內(nèi)，隨著“有效交叉補(bǔ)貼”空間的逐步縮小，我國(guó)電力市場(chǎng)最終會(huì)徹底消除各類不合理的交叉補(bǔ)貼。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)進(jìn)一步圍繞如何建立工業(yè)用電成本的長(zhǎng)效機(jī)制與還原并實(shí)現(xiàn)電力的商品屬性，在完善成本監(jiān)審、準(zhǔn)確把握未來電網(wǎng)投資規(guī)模的基礎(chǔ)上更為深入的進(jìn)行輸配電價(jià)改革，以增強(qiáng)中國(guó)電力體制改革實(shí)施的可行性。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步積極推動(dòng)輸配電價(jià)改革頂層設(shè)計(jì)，釋放輸配電價(jià)改革紅利，建立“規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明”的獨(dú)立輸配電價(jià)體系，并最終實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)化改革的目標(biāo)。
本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2020年3期，作者供職于西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院
