中國的第14個五年計劃將提出了2021-2025年的國家目標，可以說是全球應對氣候變化的最重要文件之一。
全球最大排放國的經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃將于2021年初敲定并獲得批準，隨后將在明年制定更詳細的行業(yè)目標。電力部門的計劃預計將在2021- 2022年冬季出臺。
在“五年計劃”公布之前，電網(wǎng)運營商-國家電網(wǎng)和行業(yè)組織-中國電力企業(yè)聯(lián)合會等實力雄厚的利益相關方，正在游說政府制定目標，允許新建數(shù)百座燃煤電廠。而最近對新煤電建設“紅綠燈系統(tǒng)”的更新顯示出進一步放寬許可的信號。這一切都是在該行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩的情況下發(fā)生的，超過一半的煤電企業(yè)已經(jīng)處于虧損狀態(tài)。
推動更多煤炭發(fā)電的努力似乎也與中國的氣候目標背道而馳，其中包括不遲于2030年使二氧化碳排放量達到峰值的目標。要實現(xiàn)這一目標，低碳能源需要滿足能源需求的任何增長，這意味著對煤炭發(fā)電的需求將減少。
然而，在中國應對冠狀病毒(coronavirus)大流行之際，對產(chǎn)能過剩的控制可能容易受到支持經(jīng)濟增長這一政治優(yōu)先任務的影響。因此，對另一波煤電熱潮的限制可能是金融和經(jīng)濟方面的，而不是監(jiān)管方面的。
煤電
中國的“經(jīng)濟奇跡”使該國成為世界第二大經(jīng)濟體，并使近10億人脫貧。但這一進步是建立在煤炭能源繁榮之上的，這同時意味著中國也已經(jīng)成為世界上最大的碳污染國之一。
根據(jù)最近發(fā)布的官方經(jīng)濟數(shù)據(jù)，2019年，中國的二氧化碳排放量又增加了2%左右，能源消耗的年增長率有65%來自化石燃料。
數(shù)據(jù)顯示，煤炭是碳強度最大的化石燃料，在2019年中國能源消耗中仍占57.7%。燃煤電廠消耗了全國54%的煤炭，提供了52%的發(fā)電能力和66%的發(fā)電量，比2007年81%的峰值有所下降。
2019年，燃煤發(fā)電能力增長了約40千兆瓦，增幅為4%，比過去兩年有所上升(下圖中的紅線)。結(jié)果，煤電廠的平均產(chǎn)能利用率進一步下降，平均低于50%(藍線)。
在這種背景下，關于中國第14個五年計劃已經(jīng)有了激烈的爭論，如下所述，這將為未來五年設定國家目標和優(yōu)先事項。該計劃設定的能源目標意味著，它將成為全球應對氣候變化努力的重要文件。
根據(jù)現(xiàn)有的“十三五”規(guī)劃，煤炭發(fā)電能力上限為1100千兆瓦。另一個目標是到2020年將中國非化石能源的比重提高到15%。更詳細的發(fā)展計劃為可再生能源等部門設定了指示性目標。(太陽能已經(jīng)大大超過了五年前設定的相對較低的指示性目標。)
類似性質(zhì)的目標很可能會在第14個五年計劃中設定，該計劃將于明年年初商定。進一步的細節(jié)將在下一年的部門計劃中列出。根據(jù)之前的周期，電力行業(yè)計劃可能會在2021-2022年冬季出臺，該計劃可能會包括大多數(shù)發(fā)電選擇的增長目標，特別是可再生能源。
利益相關者對電力行業(yè)計劃的咨詢、范圍界定和起草工作已經(jīng)在政府系統(tǒng)內(nèi)啟動，不同的學術組織和智庫負責開展研究以支持這一進程。
產(chǎn)能過剩的根源
中國的煤電產(chǎn)能過?？梢宰匪莸降?2個五年計劃。這是2010年代初為應對全球金融危機而推出的有史以來最大的經(jīng)濟刺激計劃的一部分。它的目標是大幅擴張煤礦開采和燃煤發(fā)電。然后，從2014年開始，批準新燃煤電廠的權力從中央政府轉(zhuǎn)移到省級政府，以減少繁文縟節(jié)。
許多地方政府抓住機遇，通過新的電力項目提振國內(nèi)生產(chǎn)總值并創(chuàng)造對當?shù)亻_采的煤炭的需求，在不到一年的時間里，就有大約210個總裝機容量為169千兆瓦的項目獲得批準。
新項目激增之際，2013-2015年對燃煤發(fā)電的需求出現(xiàn)下降，這顯然讓中央政府感到意外。隨后，它開始削減審批，并暫停已經(jīng)獲準的項目。
中國經(jīng)濟體系的基礎是，國有部門可以獲得充足而廉價的資本，只要投資與五年計劃大體一致，就很少考慮經(jīng)濟可行性。
這一體系可以調(diào)動大量資源，但容易出現(xiàn)過度投資，因為企業(yè)和地方政府會利用產(chǎn)能擴張來提振GDP并獲得市場份額。規(guī)劃機制通過控制政策來限制產(chǎn)能過剩，并取得了不同程度的成功。
刺激的跡象
許多專家和行業(yè)團體主張從自上而下的目標和控制轉(zhuǎn)向由市場力量驅(qū)動的投資。然而，推動新刺激計劃所需的支出只有在投資是按照國家而不是市場的要求進行的情況下才能被調(diào)動起來——通常，中國不是通過預算內(nèi)支出為刺激計劃提供資金，而是通過指導國有企業(yè)和商業(yè)銀行增加支出。在這種情況下，缺乏對產(chǎn)能增加的控制會帶來過度投資的高風險。
例如，控制產(chǎn)能過剩的努力可能容易受到提高投資支出以實現(xiàn)經(jīng)濟目標這一政治優(yōu)先事項的影響。這方面的一個跡象是，國家能源局2月份發(fā)布的新燃煤電廠審批“紅綠燈”政策有所松動。
“紅綠燈”政策于2017年1月首次出臺，旨在防止產(chǎn)能過剩的省份批準新項目。然而，一年前，該政策涵蓋的中國31個省級電網(wǎng)中的21個被授予了“綠燈”。如下圖所示，上個月這個數(shù)字增加到了25。
注：新燃煤發(fā)電容量的位置和大小(兆瓦，以每個圓圈的大小表示)。這些地圖是根據(jù)相關省級電網(wǎng)的“交通燈”狀態(tài)進行顏色編碼的，紅色表示新產(chǎn)能無法獲得開工許可。
這一變化意義重大，因為新增的四個綠色電網(wǎng)區(qū)域的管道燃煤總?cè)萘繛?4GW。根據(jù)全球能源監(jiān)測組織的數(shù)據(jù)，2019年新項目活動中交通燈的松動已經(jīng)很明顯，另有18千兆瓦容量的項目開工或重新開工，而此前閑置的37千兆瓦項目已經(jīng)恢復。
此外，過去幾周，中國宣布了主要的基礎設施項目和其他刺激措施，以抵消冠狀病毒對經(jīng)濟的影響，但迄今為止，沒有提到優(yōu)先考慮清潔能源或其他綠色投資的舉措。
對以大規(guī)模投資刺激經(jīng)濟的關注——以及最近將重點轉(zhuǎn)向能源安全——似乎拋開了對產(chǎn)能過剩和金融可行性的擔憂。
一些人將中國總理在2019年10月的一次活動中的講話解讀為支持煤電擴張的信號。會議制定了“新能源安全戰(zhàn)略”，其中煤炭的核心作用比可再生能源更受重視。
在與美國的貿(mào)易戰(zhàn)之后，這被廣泛解讀為中國在能源安全擔憂方面轉(zhuǎn)向煤炭。然而，中國對能源安全的擔憂主要與石油有關——其次是天然氣。
相比之下，電力部門在可再生能源和煤炭之間的選擇很大程度上是國內(nèi)資源之間的競爭。中國降低對可再生能源的雄心可能有很多原因，但其中不包括對外國能源依賴的擔憂。
目標
無論這一想法是否得到高層的政治支持，重要的行業(yè)參與者都在推動大幅提高對燃煤發(fā)電能力的限制。中國電力行業(yè)巨頭的行業(yè)組織——中國電力委員會(China Electricity Council)認為，到2030年，煤電產(chǎn)能“將”達到1300千兆瓦，高于目前的1050千兆瓦。這一目標是基于對年度電力需求的預測和滿足高峰負荷的能力需求。
考慮到老電廠的退役，2030年1300千兆瓦的上限意味著本十年新增燃煤發(fā)電能力將遠遠超過300千兆瓦。
中國電力規(guī)劃與工程研究院(EPPEI)是一家權威咨詢機構(gòu)，負責設計中國大部分的燃煤發(fā)電機組和電網(wǎng)基礎設施。該機構(gòu)在2019年6月警告稱，中國16個省份應增加新產(chǎn)能，并開始建設新一批火力發(fā)電廠，以避免未來兩到三年出現(xiàn)電力短缺的可能性。
隸屬于中國大型電網(wǎng)公用事業(yè)公司中國國家電網(wǎng)公司(SGCC)的智庫在2019年7月的一次干預中強調(diào)了維持煤電產(chǎn)能的必要性:“[中國]不應該過早或過快地大規(guī)模關閉燃煤電廠，到2030年左右，我們應該維持大約1200千兆瓦的燃煤發(fā)電，以確保電力系統(tǒng)的可靠性，關鍵發(fā)電區(qū)域應該保留一定的備用容量?！?
然而，智庫沒有明確定義“太早”或“太快”在實踐中的含義。
激烈的辯論
提高產(chǎn)能目標的一個推動因素是，預計建筑供暖和工業(yè)能源需求將實現(xiàn)電氣化。目前，這些需求往往由高污染的小規(guī)模燃煤提供。國家能源局(NEA)局長強調(diào)了這一點。
近年來，用天然氣和電力取代直接用煤已經(jīng)成為一種重要模式，部分原因是為了解決當?shù)氐目諝馕廴締栴}。對能源安全的擔憂可能意味著，作為替代能源的電力將比天然氣更受重視。
然而，對于是否真的需要更高的燃煤發(fā)電能力，存在一些分歧。例如，中國水電協(xié)會副秘書長張伯庭表示，考慮到現(xiàn)有燃煤電廠的產(chǎn)能過剩和利用不足，這種邏輯是不合理的。看看其他已經(jīng)成功達到峰值并減少排放的國家，發(fā)電是最廣泛、最容易獲得無排放解決方案的領域。因此，這是一個有望引領減排的行業(yè)。
旨在使中國的能源選擇與《巴黎協(xié)議》的目標一致的能源方案，普遍預計將大幅削減燃煤發(fā)電和發(fā)電能力。下面顯示了幾個這樣的場景，以及中國電力公司提出的燃煤發(fā)電能力的發(fā)展軌跡。
注：2005年至2030年之間，中國的燃煤發(fā)電能力（吉瓦）。歷史數(shù)據(jù)以黑色顯示。未來的場景以紅色（CEC）和藍色陰影顯示（1.5或2C的路徑）。
如果要滿足上圖所示的氣候路徑，中國相對年輕的煤電廠(平均年齡為14歲)已經(jīng)面臨著非常短的使用壽命。增加更多的新產(chǎn)能將進一步縮短這些壽命，降低減排的吸引力。
政治與經(jīng)濟
盡管規(guī)劃機制似乎傾向于另一波煤電擴張，但考慮到當前的經(jīng)濟和制度狀況，該行業(yè)本身似乎更為謹慎。此外，二氧化碳排放取決于煤炭消耗，而不是發(fā)電量。這意味著，即使新建燃煤電廠激增，也不能保證中國的煤電二氧化碳排放量會上升。
中國目前的燃煤發(fā)電能力約為1050千兆瓦，因此一些人提出的目標意味著凈增加150-250千兆瓦。預計到2030年，2000年以前建成的至少100千兆瓦裝機容量將退役，這意味著擬議中的新增裝機容量將在250至350萬千瓦之間。
已經(jīng)有100千兆瓦的新煤電正在建設中，這意味著另外150-250千兆瓦的容量將需要獲得許可和融資才能投入建設。
注：在1980年至2019年期間，中國（左圖）和世界其他地區(qū)（右）每年新增的燃煤發(fā)電能力（千兆瓦）。
然而，在遏制冠狀病毒所造成的經(jīng)濟破壞之前，人們就預計北京方面將在未來一兩年凍結(jié)受監(jiān)管的電價，以幫助制造業(yè)和其他經(jīng)濟部門，但這將損害發(fā)電行業(yè)的盈利能力。
與此同時，由于可再生能源的競爭和整個系統(tǒng)的嚴重產(chǎn)能過剩，煤炭發(fā)電的年運行時間預計將隨著時間的推移進一步下降。
燃煤電廠平均每年運行約4000小時，不到理論最高水平8760小時的一半，主要電力公司的盈利能力已經(jīng)非常低。去年，該行業(yè)首次出現(xiàn)破產(chǎn)，風能和太陽能的壓力是關鍵因素之一。
隨著電力系統(tǒng)偏離保證運行時間和價格，將在未來幾年實施的電力市場改革將使新燃煤電廠的盈利能力更低、更不確定。
當跨區(qū)域傳輸和靈活性提高時，滿足峰值需求的容量需求也將大大減少，而不是每個省都具備建設能力。許多擬議的能力目標和預測似乎忽略了這些變化。
氣候危機
2月下旬公布的中國能源數(shù)據(jù)表明，清潔能源投資需要大幅加速，以實現(xiàn)中國的氣候目標。2019年，二氧化碳排放量連續(xù)第三年增長，增幅約為2%，而低碳能源僅占能源需求增長的35%。
這一比例必須達到100%或更高，排放才會達到峰值并下降，特別是當對能源安全的關注限制了從煤炭向天然氣和石油的轉(zhuǎn)換范圍時。
綜上所述，這些證據(jù)指出了一些主要國有煤炭電力開發(fā)商不愿開發(fā)新煤炭的多種原因。這與上述決策機構(gòu)和游說團體的假設完全不同。
最近一名能源研究員認為，新的煤電開發(fā)應該停止，煤電應該在2050年前完全淘汰。這一言論出現(xiàn)在中國社交媒體網(wǎng)站微信上，僅僅幾個小時后就消失了，暴露了這個問題的敏感性。
在擔心煤炭產(chǎn)能過剩的行為者中，有一個在權重方面高居其他人：國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)SASAC。據(jù)路透社報道，有相關電力行業(yè)債務文件提議對該行業(yè)進行徹底重組，以改善其財務表現(xiàn)。它建議合并各公司的好資產(chǎn)和壞資產(chǎn)，同時關閉總發(fā)電量達幾十千兆瓦的發(fā)電廠。鑒于煤炭產(chǎn)能過度擴張后已經(jīng)影響該行業(yè)的財務狀況，預計SASAC方面可能會不同意由這些公司承保的煤炭發(fā)電業(yè)務的再次激增。
中國新一輪的煤炭發(fā)電將給全球限制氣候變化的努力帶來明顯的風險，并可能使中國自身的能源轉(zhuǎn)型變得非常復雜。然而，即使第14個五年計劃的目標是另一次煤炭繁榮，它也可能會因經(jīng)濟和金融約束而功虧一簣。
“十二五”規(guī)劃也有類似規(guī)定。這造成了該行業(yè)的嚴重產(chǎn)能過剩，但仍遠未達到燃煤發(fā)電增長的目標。然而，這樣的結(jié)果將給國內(nèi)電力行業(yè)和國際社會帶來極大的不確定性。
