中國儲能網(wǎng)訊：內(nèi)容提要：中國電力市場化改革已經(jīng)開啟，美國自上世紀90年代以來已經(jīng)在不斷推進電力市場化改革，有很多經(jīng)驗和教訓值得我國借鑒。本文介紹了美國電力市場化改革、電價形成機制、居民電價構(gòu)成、電價計費方式情況以及輸配電價定價方法和程序等內(nèi)容，為我國深入推進電力價格改革提供了有益的參考。
關鍵詞：美國電力市場 電價形成機制 電價計算方式 輸配電價 電價監(jiān)管制度
2015年，中共中央、國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》和《關于推進價格機制改革的若干意見》對我國電力價格改革的目標、任務和具體措施做出了明確部署。為加快推進我國電力價格改革，近期，筆者對美國電力價格形成機制和輸配電價監(jiān)管制度進行了研究，美國的電力價格監(jiān)管制度和經(jīng)驗對我國深入推進電力價格改革具有一定的借鑒意義。
一、美國的電力價格形成機制
（一）電力市場化改革情況
1996年，為推進電力市場化改革，美國政府頒布法令規(guī)定無歧視開放輸電網(wǎng)絡，鼓勵構(gòu)建RTO（區(qū)域電網(wǎng)運行中心）或ISO（獨立系統(tǒng)運行中心）來管理整個輸電系統(tǒng)運行。此后，美國形成了聯(lián)邦政府、州政府兩級監(jiān)管體系框架，并逐步形成了PJM、加州、得州、紐約、東南、南方、西南、西北、中土、新英格蘭等10個區(qū)域電力市場。雖然美國在電力市場化改革上推行多年，但美國東南部和廣大西部地區(qū)仍采用發(fā)輸配售壟斷一體化方式運營。從用電量方面看，全美約60%的電量通過市場機制競爭形成，其余40%仍壟斷運營。從各州層面來看，美國約23個州（包含華盛頓特區(qū)）已先后啟動了電力改革，而其余28個州至今仍實行發(fā)輸配售一體、政府嚴格監(jiān)管價格的方式。美國方面表示，建立市場機制的目的是為了優(yōu)化資源配置，而不是為降低用電價格；美國受聯(lián)邦權(quán)限所限，在全國范圍內(nèi)推進市場化改革難度很大。
（二）電力價格形成機制
美國銷售電價主要由發(fā)電價格（批發(fā)市場電價）、輸電價格、配電價格和政府性基金構(gòu)成，各環(huán)節(jié)電價形成機制主要取決于電力市場化程度。美國電力價格形成機制主要分為三種情況：一是沒有建立電力市場地區(qū)。處于垂直一體化的傳統(tǒng)狀態(tài)，公用事業(yè)公司負責調(diào)度機組為其轄區(qū)內(nèi)的用戶供電。發(fā)電價格按成本加收益或基于市場定價（MBR）方式核定，MBR類似于我國的標桿上網(wǎng)電價機制，但會考慮電廠所處的地理位置，上網(wǎng)電價水平由監(jiān)管機構(gòu)審核監(jiān)管；輸電、配電價格都采取成本加收益的監(jiān)管方式，針對不同輸配電公司單獨定價；政府性基金由各州制定，種類復雜，主要包括各種改革成本補償，低收入群體電價補貼資金，鼓勵可再生能源發(fā)展的資金，鼓勵安裝智能電表費用，核電處置費用等。二是僅放開電力批發(fā)市場的地區(qū)。發(fā)電企業(yè)全部競價上網(wǎng)，由市場形成批發(fā)電價，供電服務由區(qū)域的公用事業(yè)公司壟斷經(jīng)營。銷售電價由市場形成的批發(fā)電價加上輸、配電價和政府性基金組成。三是批發(fā)、零售市場全面放開的地區(qū)。電力用戶可以自主選擇不同售電商，售電商制定各種銷售電價套餐吸引電力客戶購電。售電商的購電成本由電力市場批發(fā)電價、輸電價格、配電價格和政府性基金組成，售電商再加上一定利潤后銷售給終端電力用戶。當然具有一定規(guī)模的電力用戶也可以直接向發(fā)電企業(yè)購電，并按規(guī)定支付輸、配電價和繳納政府性基金。
（三）居民電價構(gòu)成
美國居民電價主要由各州公用事業(yè)委員會制定，通常按照實際用電成本制定居民電價水平。居民電價調(diào)整，特別是提高居民電價，一般召開聽證會，充分聽取各方意見。居民電費一般由三部分構(gòu)成，一是居民服務費，各州標準不同，如華盛頓特區(qū)居民用戶需要每月交納約13美元，該項收費跟用電量多少沒有關系。二是實際用電費。這部分費用按電量實行階梯費率計收，有些州實行遞增費率，第二段電價高于第一段；也有少數(shù)資源豐富的州實行遞減費率，用電越多越便宜。三是政府性基金。一般包括：低收入群體電價補貼資金、鼓勵可再生能源發(fā)展的資金、改革轉(zhuǎn)型費（向競爭性市場轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的擱淺成本）、系統(tǒng)恢復成本回收費（用于維修和更換被颶風毀壞的電力設備）、鼓勵安裝智能電表費用、核電處置費用、輸電配電成本回收費（用于支付新增但未包括在上一次批準的輸配電價格核算范圍內(nèi)的成本）。具體收費項目各州有所差異。
（四）電價計費方式
雖然美國的電價制定受政府影響和控制，但各電力公司在電價結(jié)構(gòu)和電價分類上有一定自主權(quán)。一般根據(jù)用戶不同分為居民用戶、小用戶、中等用戶、大用戶和其他用戶。其中小用戶、中等用戶、大用戶都屬于工商業(yè)用戶，根據(jù)用電容量和電壓等級不同實行不同的電價。從電價計費方式上講，根據(jù)電力用戶不同分為表計費用、容量電費、需量電費、電度電費、最低費用、最高費用等。美國配電費執(zhí)行兩部制，即基本電費和電度電費。其中，基本電費可以選擇按容量計費或按需量計費，對應稱為容量電費或需量電費。
（五）銷售電價水平
根據(jù)美國能源信息署（EIA）發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年美國全年銷售電價平均值為10.42美分（我國約為10美分，按美元兌人民幣匯率6.68計算，下同），其中居民用電價格最高，平均為12.7美分（我國約為8.4美分），美國居民用電量占比約為37.5%，我國為13.1%（如果加上電價更低的農(nóng)業(yè)用電占18%）；商業(yè)用電價格為10.6美分（我國約為12美分），美國商業(yè)用電量占比36%，我國為21%；工業(yè)用電價格為7美分（我國約為10美分），美國工業(yè)用電占比為26.5%，我國為60.5%。從數(shù)據(jù)上可以看出，美國的銷售電價水平結(jié)構(gòu)和我國恰恰相反，我國的一般工商業(yè)價格最高，大工業(yè)用電電價居中，居民和農(nóng)業(yè)電價最低。在美國，各州電力價格差異較大。
（六）電力市場價格監(jiān)管
加州電力市場危機后，美國政府意識到電力市場并不是一個信息對稱的完全競爭市場，必須加強對市場公平性的監(jiān)管。部分地區(qū)批發(fā)市場電價放開后，政府監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管重點從發(fā)電企業(yè)成本監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷κ袌霾倏v行為的監(jiān)管，以保障市場充分競爭，防范違規(guī)牟利行為。目前，美國政府監(jiān)管機構(gòu)建立了電力批發(fā)市場在線監(jiān)控系統(tǒng)，對電力市場交易所每天的價格變化及現(xiàn)貨批發(fā)市場等多渠道的價格，通過系統(tǒng)進行實時監(jiān)控，對價格波動進行嚴格審核，發(fā)現(xiàn)問題將及時要求獨立系統(tǒng)運營商或電網(wǎng)企業(yè)進行解釋說明。通過上述監(jiān)控機制，相關部門有效控制了發(fā)電商利用市場操縱力導致電力批發(fā)市場價格大幅波動的問題。
二、美國輸配電價監(jiān)管制度
（一）美國輸配電價格形成機制
美國對電網(wǎng)公司輸配電成本的監(jiān)管主要是通過對電網(wǎng)公司輸配電價格監(jiān)管來實現(xiàn)的。在美國主要是對電網(wǎng)企業(yè)采取輸配電準許收入監(jiān)管，根據(jù)制度規(guī)定測算了電網(wǎng)企業(yè)的準許收入，再除以電量就得出輸配電價格。一是如何測算電網(wǎng)公司輸配電準許收入。電網(wǎng)輸配電準許收入，采用合理成本加合理利潤的方式確定，不合理的成本不能計入輸配電價。美國電網(wǎng)公司輸配電收入計算公式為：
TR=E+D+T+r*I
其中，TR為輸配電收入，E為運行維護費用，D為年度折舊，T為稅收成本，r為合理利潤率，I為固定資產(chǎn)投資。從上述公式可以看出，美國電網(wǎng)公司成本需要合理回報的只有固定資產(chǎn)投資，其他成本只需要覆蓋即可。在固定資產(chǎn)投資認定方面，固定資產(chǎn)投資的范圍主要指為提供輸配電服務需要的固定資產(chǎn)凈投資，包括輸配電線路、變壓器、變?nèi)萜饕约捌渌斉潆娫O備的凈投資。凈投資等于固定資產(chǎn)總投資減去累計折舊。一般而言，納入成本的固定資產(chǎn)投資必須是有用和有效的資產(chǎn)?！坝杏谩笔侵冈摼€路或設備必須是已經(jīng)投入使用的資產(chǎn)；“有效”是指該線路或設備能夠降低供電成本或提高供電服務水平，而且其利用率必須要達到設定水平。如果資產(chǎn)不符合“有用”的條件，將不能計入定價成本；如果資產(chǎn)不符合“有效”的條件，則只能將相關固定資產(chǎn)按照其利用程度折算比例計入定價成本。在運行維護費用認定方面，美國監(jiān)管機構(gòu)一般會依據(jù)一定的基準指標來判斷現(xiàn)有成本和過去成本之間變化的合理性，來具體確定運行維護費的范圍。如電網(wǎng)公司的工資成本會依據(jù)勞工統(tǒng)計局統(tǒng)計的近似行業(yè)勞動力成本確定。在合理收益率認定方面，美國電網(wǎng)公司投資一般通過債券和股權(quán)組合的方式融資，因此，電網(wǎng)公司固定資產(chǎn)投資合理利潤率一般采用債務和股權(quán)成本的加權(quán)平均值。即對上市電網(wǎng)公司，一般參照股東合理回報的標準核定；對非上市公司，會考慮企業(yè)的債券融資等成本確定利潤率。對政府資助資金將不給予回報，僅補償合理的運行維護費?？傮w看，輸電定價回報率水平在10%左右。二是如何確定輸配電價。按照上述規(guī)定測算得出準許收入，準許收入除以電量得出輸配電價，但不是將準許收入簡單直接分攤到所有電量上，因為，不同電壓等級的電力用戶用電負荷特性和供電成本是不同的。美國電力用戶主要分為工業(yè)、商業(yè)、居民等。工業(yè)用戶電壓等級較高，負荷也較平穩(wěn)，單位電能輸配電成本較低；居民用電量少且很分散，負荷也相對不平穩(wěn)，單位電能輸配電成本最高；商業(yè)用戶供電成本居中。電網(wǎng)公司準許收入要根據(jù)不同用戶類別對電力系統(tǒng)的使用程度來進行分攤，因此，美國居民電價最高，商業(yè)其次，工業(yè)最低。
（二）輸配電定價程序
美國輸配電價實行聯(lián)邦和州政府分級管理的體制。美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）具體負責跨州輸電的約150家企業(yè)輸電價格監(jiān)管，各州公用事業(yè)監(jiān)管委員會負責本轄區(qū)配電價格監(jiān)管。美國輸電和配電價格在監(jiān)管方法和程序上類似，在定價技術上沒有本質(zhì)區(qū)別，都是依據(jù)準入成本加準許收益的原則制定。以FERC負責的輸電價格核定程序為例，定價程序主要包括：
1.企業(yè)提交核價申請。電網(wǎng)企業(yè)按照FERC規(guī)定格式提交經(jīng)第三方會計師事務所審計的報表。輸電價格核定后，輸電企業(yè)每年、每季度都要填報執(zhí)行情況報表，且上述報表都會在FERC官網(wǎng)上公開。由于美國輸電工程產(chǎn)權(quán)多元化，一條線路可能由多個企業(yè)分段投資，每個企業(yè)都要提交核價申請表。
2.依法核定輸電價格。首先，由FERC會計部門對企業(yè)申報報表進行合規(guī)性審查。對企業(yè)提交的成本項目進行重點審核，剔除不合規(guī)成本項目。其次，由FERC輸電定價部門進行定價監(jiān)審。主要采取成本對比法，即對相同類型輸電設備運維成本進行對比，要求電網(wǎng)企業(yè)對差異進行說明，并剔除不合理成本。最后，按照市場回報率核定每個投資方合理的輸電價格。FERC根據(jù)不同電網(wǎng)項目風險不同分別確定回報率，不同地區(qū)的回報率也存在差異。
3.輸電價格調(diào)整周期。美國輸電價格主要有定期調(diào)整和不定期調(diào)整兩種形式。一是定期調(diào)整。FERC每年對輸電價格執(zhí)行情況進行審查，要求電網(wǎng)企業(yè)按年上報經(jīng)會計師事務所審計的報表，如果成本出現(xiàn)較大變化，則要求電網(wǎng)企業(yè)進行解釋說明，獲得FERC審核同意后對電價進行調(diào)整。二是不定期調(diào)整。電力用戶若認為電價偏高，或電網(wǎng)企業(yè)認為新增成本需要提高價格，均可向FERC提出調(diào)整電價的申請。由于輸配電價可以及時進行調(diào)整，美國沒有專門設置平衡賬戶機制。
4.聽取利益相關方意見。美國電力市場法律制度健全，雖然法律授予FERC和各州公用事業(yè)委員會輸配電價格定價權(quán)限，但在輸電價格核定期間和核定后，電力用戶、電網(wǎng)企業(yè)或任何第三方均可以對電價水平提起行政訴訟，提交FERC行政法官裁決。行政法官通過聽證會、書面溝通等方式充分聽取各方意見后，做出裁決。聽證會參與者包括電網(wǎng)公司、FERC等監(jiān)管機構(gòu)、消費者代表以及由監(jiān)管機構(gòu)批準參與的環(huán)保團體等。如果一方不服裁決結(jié)果，可繼續(xù)向法院提起法律訴訟。
三、啟示和借鑒
（一）要結(jié)合國情推進電力市場化改革
美國的改革經(jīng)驗表明，推進電力市場化改革有利于優(yōu)化資源配置，但要結(jié)合本國國情和優(yōu)勢，防止盲目照搬照抄國外經(jīng)驗。美國電力市場化改革是在聯(lián)邦與各州博弈的基礎上推進的，我國中央政府主導下的電力體制改革具有明顯的制度優(yōu)勢，有利于在全國范圍內(nèi)全面推開。我國目前實行的輸配一體為主的網(wǎng)架結(jié)構(gòu)和管理體制，有利于降低成本。美國專家認為，美國實行輸配分離，主要是基于聯(lián)邦和各州權(quán)限形成的，輸配分開增加了運營和監(jiān)管成本。從美國經(jīng)驗看，電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)越分散，運營和監(jiān)管成本越高，最終還會傳導至銷售電價由電力用戶承擔。這也是美國發(fā)電價格與我國相比較低，但是銷售電價與我國基本持平的主要原因。此外，由于電力實時平衡的特性，電力市場是信息不對稱的市場，在推進發(fā)電、售電價格通過市場競爭形成的同時，要依據(jù)本國本省實際情況科學設計市場規(guī)則，建立和完善制度機制，嚴格事中事后監(jiān)管，防止加州電力危機的教訓在我國重演。
（二）價格管制應規(guī)則明晰公開透明
FERC對輸電價格的監(jiān)管科學嚴格，成本審核制度監(jiān)管有力，要求被監(jiān)管企業(yè)填報的會計報表多達上百頁，還引入第三方機構(gòu)參與監(jiān)審；定價機制科學明晰，監(jiān)管隊伍規(guī)模很大，監(jiān)管措施十分有效。此外，在監(jiān)管程序上十分公開透明，輸電價格定價機制、企業(yè)成本數(shù)據(jù)資料、定價過程及結(jié)果全部向社會公開，接受利益相關方質(zhì)詢和監(jiān)督。按照三中全會要求，網(wǎng)絡型自然壟斷環(huán)節(jié)是我國價格主管部門監(jiān)管工作的重點，我們要借鑒美國的監(jiān)管經(jīng)驗，完善各種類型自然壟斷行業(yè)政府定價機制，建立科學合理的成本監(jiān)審制度，積極推動定價全過程公開透明。具體到輸配電價領域，一是完善輸配電定價成本監(jiān)審辦法。要求電網(wǎng)企業(yè)按照電壓等級準確記錄和合理歸集輸配電成本，為按照電壓等級合理分攤成本奠定基礎；并不斷完善有用有效資產(chǎn)的認定標準和運行維護費用的認定原則。二是盡快制定輸配電定價辦法?？偨Y(jié)地方實際情況，借鑒國外監(jiān)管經(jīng)驗，盡快研究制定輸配電價管理辦法，做到規(guī)則明晰，科學合理。三是推進成本和定價過程公開。努力推進輸配電成本公開，完善輸配電價制定過程中的公眾參與、專家論證等制度，主動接受社會監(jiān)督。四是提升監(jiān)管能力。加強國際交流合作和人員培訓，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，完善制度法規(guī)，提升電價監(jiān)管的科學化、專業(yè)化、制度化水平，努力做到管細、管好、管到位。
（三）堅持實行兩部制電價
如前所述，美國配電價格一般執(zhí)行兩部制，相應的工商業(yè)用戶和居民用戶的電價一般也是執(zhí)行兩部制。我國主要對大工業(yè)用戶實行兩部制電價。兩部制電價由基本電價和電度電價組成，基本電價是供電成本的固定費用，主要是為保障用戶隨時用電需要而做各項準備所耗費的成本，如變壓器折舊、維護費等，與用戶某時刻是否用電、用電多少沒有直接關系，但與用戶的用電容量或最大需量相關；電度電價是供電成本中的變動費用，與用戶用電量多少相關。這是國際通行做法，對于促進電力用戶節(jié)約公共電網(wǎng)變壓器容量成本及運行維護成本，提高電力系統(tǒng)整體效率，減輕全社會電力用戶經(jīng)濟負擔具有重要作用。
（四）妥善處理電價交叉補貼
在聯(lián)邦政治體制下，美國各州財政、稅收實行自治管理，而且輸配電價主要以用戶為對象制定，配電網(wǎng)成本按用戶類別歸集后形成價格，沒有將各項成本分攤至各電壓等級，因此，不存在各州之間、各電壓等級之間的交叉補貼，僅在部分州存在工商業(yè)用戶對低收入居民用戶的交叉補貼。一些州政府為了保證低收入用戶能享受到低價的供電服務實施了一系列電價優(yōu)惠政策，如加利福尼亞州、馬薩諸塞州、賓夕法尼亞州等為低收入用戶制定了折扣電價，華盛頓特區(qū)對低收入居民用戶免收配電費，這部分差價費用通過向工商業(yè)用戶征收政府性基金的方式彌補。我國存在較嚴重的電力交叉補貼主要是歷史上保護居民、農(nóng)業(yè)等弱勢電力用戶利益以及支持邊疆少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展形成的，與美國差別很大，況且就是在市場經(jīng)濟發(fā)達的美國也存在交叉補貼問題。減少交叉補貼涉及多方面利益調(diào)整，需要結(jié)合市場化改革進程穩(wěn)妥推進。
（作者單位：國家發(fā)展改革委價格司）
