作為國家電網(wǎng)的掌門人，劉振亞給出了作為電網(wǎng)側(cè)，電網(wǎng)是朝一張網(wǎng)發(fā)展還是多網(wǎng)獨(dú)立發(fā)展的明確回復(fù)。
一張網(wǎng),還是多張網(wǎng)，始終困擾著中國的電改進(jìn)程。無論是電改方案設(shè)計(jì)之初，還是方案推進(jìn)的十年之中，對于廠網(wǎng)分離后電網(wǎng)的改革爭論，始終沒有停止。
然而在爭論過程中，一張正在成長和建立起來的世界最大電網(wǎng)的雛形卻逐漸隱現(xiàn)。
這就是劉振亞所說的那張網(wǎng)，這張網(wǎng)不僅覆蓋面積巨大，而且將形成“三縱三橫一環(huán)”的全國一網(wǎng)。面對它的形成，力圖破除一網(wǎng)壟斷的電改，似乎又進(jìn)入了“一張網(wǎng)”的輪回。
擺在當(dāng)前電改面前的，又將是十年前沒有徹底解決的那個(gè)問題：究竟是要一張網(wǎng),還是多張網(wǎng)?
一網(wǎng)與壟斷
“1998年我為國家電力公司做改革方案時(shí)，對當(dāng)時(shí)的幾家直屬子公司全都做了調(diào)研。”在談起對電網(wǎng)的改革時(shí)，當(dāng)年參與電改方案形成和討論的中國政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬對本報(bào)記者表示，“調(diào)研的結(jié)果是西部資源豐富，東部用電負(fù)荷集中，北邊的煤炭資源豐富，南部也是用電負(fù)荷，所以包括時(shí)差、季節(jié)差、水利資源的分布都很不均衡，所以就需要組建一個(gè)能夠全國進(jìn)行資源配置的電網(wǎng)。”
基于劉紀(jì)鵬的調(diào)研和改革方案，1998年底，當(dāng)時(shí)的國家電力公司提出了“四步走”的改革路徑和時(shí)間表，其中第三步，即從2001年到2010年實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，此后完全實(shí)現(xiàn)配售放開，最終國家電力公司形成全國一張大網(wǎng)的輸電網(wǎng)。
此后,國家電力公司開始以省為實(shí)體進(jìn)行內(nèi)部改革。然而，在推進(jìn)過程中，卻碰到了新的問題，以省為實(shí)體的改革雖然打破了當(dāng)時(shí)的大區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，但卻被指摘形成了以省為實(shí)體的電力市場壁壘。
隨即，電改主導(dǎo)權(quán)易主，改由國家計(jì)委主導(dǎo)的電改領(lǐng)導(dǎo)小組為主進(jìn)行。日前，時(shí)任電改領(lǐng)導(dǎo)小組的副組長、原國家能源局局長張國寶在接受媒體采訪回顧方案出臺(tái)時(shí)表示，當(dāng)時(shí)曾經(jīng)設(shè)想，按照國電公司原有的六個(gè)電管局，即東北、西北、華北、華中、華東、南方六個(gè)電力大區(qū)變成六個(gè)網(wǎng)公司，從而打破一張網(wǎng)的壟斷局面。
但當(dāng)時(shí)也有觀點(diǎn)提出，變成六個(gè)電網(wǎng)公司后，各公司的管轄范圍仍是一家，即華北網(wǎng)仍“壟斷”華北，南方電網(wǎng)或東北電網(wǎng)的電力不可能拿到華北來競爭上網(wǎng)，所以還是存在區(qū)域內(nèi)的自然壟斷。“這個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為電網(wǎng)一分為六只是將當(dāng)時(shí)的一家自然壟斷的范圍從全國變成了某一個(gè)區(qū)域，所以有人認(rèn)為這個(gè)改法不行，主張一張網(wǎng)。”張國寶回顧稱。
在張國寶看來，當(dāng)時(shí)將國電公司進(jìn)行政企分開和廠網(wǎng)分開已是大勢所趨，此間電力體制改革的焦點(diǎn)主要是電網(wǎng)能不能拆，到底全國是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?“國家電力公司的思路是推進(jìn)全國聯(lián)網(wǎng)，在一張輸電大網(wǎng)的基礎(chǔ)上形成一家全國性的國家輸電網(wǎng)公司，國家計(jì)委方面的思路則是取消國電公司，培育四到六家區(qū)域性電網(wǎng)公司。”劉紀(jì)鵬表示。
此后雙方圍繞一張網(wǎng)的問題進(jìn)行了多次研討座談，最后，2002年下發(fā)的《電力體制改革方案》五號(hào)文對雙方的觀點(diǎn)進(jìn)行了“中和”，即選擇了建立國家電網(wǎng)，保留“一張網(wǎng)”的主體，但取消了其對下轄區(qū)域電網(wǎng)的垂直化管理，區(qū)域電網(wǎng)在運(yùn)營上相對獨(dú)立，同時(shí)將南方電網(wǎng)單獨(dú)列出，作為區(qū)域獨(dú)立改革的試點(diǎn)。
至此，圍繞打破國網(wǎng)一張網(wǎng)壟斷的改革，最終以雙方的妥協(xié)告終。然而，就是這次妥協(xié)，產(chǎn)生了諸多遺留問題和新的爭議。
特高壓背后
當(dāng)前，國家電網(wǎng)明確提出全國一張網(wǎng)的概念來自特高壓的建設(shè)。進(jìn)入2005年以后，國家電網(wǎng)正式著手啟動(dòng)對特高壓電網(wǎng)的建設(shè)，并規(guī)劃“十二五”期間形成“三縱三橫一環(huán)”的特高壓電網(wǎng)網(wǎng)架，從而形成東北、西北、南方電網(wǎng)通過直流與華北、華東和華中的“三華”特高壓同步電網(wǎng)主網(wǎng)架實(shí)現(xiàn)異步連接，最終實(shí)現(xiàn)國家電網(wǎng)的西電東送、南北互供、全國聯(lián)網(wǎng)。
所謂“三縱”是指錫盟-南京、張北-南昌、陜北-長沙，“三橫”是蒙西-濰坊、晉中-徐州、雅安-皖南3個(gè)橫向輸電通道，“一環(huán)網(wǎng)”是指淮南-南京-泰州-蘇州-上海-浙北-皖南-淮南長三角特高壓雙環(huán)網(wǎng)。國家電網(wǎng)希望從錫盟、蒙西、張北、陜北能源基地通過三個(gè)縱向特高壓交流通道向“三華”送電，北部煤電、西南水電通過三個(gè)橫向特高壓交流通道向華北、華中和長三角特高壓環(huán)網(wǎng)送電。
然而此番規(guī)劃引來了眾多非議。“爭議主要集中在特高壓交流方面，主要是在經(jīng)濟(jì)性、安全性和目的上存在較大的意見。”一位不愿具名的電力業(yè)內(nèi)人士表示。
經(jīng)濟(jì)性方面，主要是特高壓交流的投資巨大，按照國網(wǎng)規(guī)劃，十二五期間建設(shè)“三縱三橫一環(huán)”的投資約為2700億元，而整個(gè)工程完成的預(yù)算高達(dá)6000多億元，加上配套設(shè)施，則超過萬億。
但是對于超萬億的工程，反對者認(rèn)為，一回特高壓交流線路輸送能力為400萬-500萬千瓦，但是實(shí)際測試和示范工程驗(yàn)證的最大輸送能力只能達(dá)到250萬-280萬千瓦，投運(yùn)后一般送電只有100萬-150萬千瓦，特高壓高輸送能力難以充分發(fā)揮，相對于現(xiàn)有的500及以下千伏電網(wǎng)，并不具有經(jīng)濟(jì)性。
此外，反對者還認(rèn)為，交流特高壓輸電線路將把目前相對獨(dú)立的區(qū)域電網(wǎng)連成棋盤狀的統(tǒng)一大電網(wǎng)，一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，將引起全國范圍的大停電，這在一些西方國家已經(jīng)有過大停電事故的先例。
最重要的，反對者認(rèn)為，特高壓線路將打破現(xiàn)有的區(qū)域電網(wǎng)格局，形成緊密相連的交流大電網(wǎng)。“如果建成，未來想再加強(qiáng)區(qū)域電網(wǎng)，或者拆分國家電網(wǎng)公司，在技術(shù)層面都變得不可行。”上述業(yè)內(nèi)人士表示。
如此，特高壓電網(wǎng)在成為骨干網(wǎng)架后，其他各級(jí)電網(wǎng)的功能則成為協(xié)調(diào)發(fā)展，從而國家電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)對電網(wǎng)的總體控制，區(qū)域電網(wǎng)的權(quán)限極大削弱。
無獨(dú)有偶，作為當(dāng)年區(qū)域電網(wǎng)獨(dú)立試點(diǎn)的南方電網(wǎng)也已著手特高壓電網(wǎng)的建設(shè)并規(guī)劃到2030年前形成五交二直“特高壓網(wǎng)”。
這一切，都被認(rèn)為與當(dāng)年的五號(hào)文的電改方案精神相去甚遠(yuǎn)，甚至背離了其后下發(fā)的《國家電網(wǎng)公司組建方案》中對電網(wǎng)職責(zé)的設(shè)定。
按照五號(hào)文，將建立競爭開放的區(qū)域電力市場，改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家購買電力的格局。同時(shí)對于區(qū)域電網(wǎng)公司，按現(xiàn)代企業(yè)制度設(shè)置，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，主要職責(zé)是經(jīng)營管理電網(wǎng)，保證供電安全，規(guī)劃區(qū)域電網(wǎng)發(fā)展，培育區(qū)域電力市場，管理電力調(diào)度交易中心，按市場規(guī)則進(jìn)行電力調(diào)度。
而國家電網(wǎng)公司的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度，處理區(qū)域電網(wǎng)公司日常生產(chǎn)中需網(wǎng)間協(xié)調(diào)的問題，參與投資、建設(shè)和經(jīng)營相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程，協(xié)助制定全國電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃。
與建設(shè)特高壓線路形成全國一張網(wǎng)同時(shí)進(jìn)行的，還有國家電網(wǎng)對于區(qū)域電網(wǎng)的一系列改動(dòng)。
從2011年4月下旬到5月上旬之間，國家電網(wǎng)分別在西北電網(wǎng)、華中電網(wǎng)、華東電網(wǎng)、東北電網(wǎng)分別加設(shè)西北分部、華中分部、華東分部和東北分部。此后的12月份，最后的電網(wǎng)公司華北電網(wǎng)也被分拆，分成國家電網(wǎng)華北分部和國家電網(wǎng)冀北子公司兩部分。
這被外界視為國家電網(wǎng)對區(qū)域電網(wǎng)的架空和收權(quán)。消息人士稱，國家電網(wǎng)在對五大區(qū)域電網(wǎng)公司設(shè)立分部的同時(shí)，主要進(jìn)行了經(jīng)營性資產(chǎn)按屬地化劃轉(zhuǎn)省網(wǎng)公司和僅保留區(qū)域電網(wǎng)調(diào)度功能的區(qū)域電網(wǎng)“手術(shù)”。
此番動(dòng)刀之后，國家電網(wǎng)被認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了對于資產(chǎn)和電網(wǎng)管理權(quán)的全面掌控，從而為實(shí)現(xiàn)全國一張網(wǎng)清除政策遺留的障礙。
由此來看，國家電網(wǎng)的職能十年里正在發(fā)生改變，而這種改變，將伴隨著世界最龐大電網(wǎng)的建成，而形成新的爭議：中國的電網(wǎng)格局究竟需要怎樣的網(wǎng)，是一張網(wǎng)，還是多網(wǎng)并存;是多網(wǎng)獨(dú)立，還是多網(wǎng)競爭?
輔業(yè)爭議
除了一張網(wǎng)的爭議，國家電網(wǎng)在電改推進(jìn)中，還面對來自輔業(yè)方面的質(zhì)疑。“電網(wǎng)的輔業(yè)爭議，主要是兩方面，一個(gè)是當(dāng)年遺留的發(fā)電資產(chǎn)，是否應(yīng)該剝離出去，其二是國網(wǎng)對許繼平高等電力設(shè)備制造企業(yè)的收購。”上述電力業(yè)內(nèi)人士指出。
按照《國家電網(wǎng)公司組建方案》披露，國家電網(wǎng)公司組建當(dāng)初，暫時(shí)保留了38個(gè)發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)，主要用于電網(wǎng)的應(yīng)急和調(diào)峰等不時(shí)之需。
隨后這些發(fā)電資產(chǎn)被輾轉(zhuǎn)分別組入下屬公司國網(wǎng)能源公司和魯能集團(tuán)旗下的金馬集團(tuán)，目前這部分發(fā)電資產(chǎn)總額達(dá)550億元左右。日前，傳出國家電網(wǎng)意欲將這些資產(chǎn)轉(zhuǎn)賣神華，但該消息未得證實(shí)。“如果將這些資產(chǎn)完成集中和打包，最終沒有轉(zhuǎn)讓，而是留在國家電網(wǎng)內(nèi)部，以金馬集團(tuán)的形式實(shí)現(xiàn)煤電資產(chǎn)的上市，將會(huì)形成新的電網(wǎng)輔業(yè)爭議。”上述業(yè)內(nèi)人士稱。
不僅如此，當(dāng)前電網(wǎng)企業(yè)最大的輔業(yè)爭議來自于2008年冰災(zāi)的輔業(yè)界定爭論和2009年國家電網(wǎng)對許繼平高的收購，以及2011年主輔分離爭論。
2008年年初，全國范圍的冰災(zāi)對國家電網(wǎng)下轄的電力設(shè)施造成了很大沖擊，由此，電網(wǎng)公司提出應(yīng)將設(shè)備制造、電力勘察設(shè)計(jì)和送變電作為電網(wǎng)重要業(yè)務(wù)保留，這意味著電網(wǎng)公司希望將電力制造行業(yè)從輔業(yè)轉(zhuǎn)為主業(yè)，并直指2007年國資委剛剛接手并擬定電改主輔分離方案。
隨后，電改陷入沉寂。此間，國家電網(wǎng)公司在2009年收購了國內(nèi)電氣設(shè)備制造龍頭許繼集團(tuán)和平高集團(tuán)，并將其打包放入新成立的中電裝備旗下，從而完成了對國網(wǎng)內(nèi)部電力設(shè)備制造企業(yè)的梳理和集中。但隨著該“輔業(yè)”巨頭的誕生，外界對于其壟斷行業(yè)市場和容易產(chǎn)生關(guān)聯(lián)交易的質(zhì)疑也紛至沓來。
不僅如此，2010年國資委再次啟動(dòng)改革后，國網(wǎng)公司已經(jīng)完成了對于輔業(yè)的內(nèi)部梳理，新的設(shè)備龍頭形成，勘測設(shè)計(jì)等部分優(yōu)質(zhì)輔業(yè)資產(chǎn)也完成相關(guān)打包和更迭。
2011年，在國資委主導(dǎo)下，電力行業(yè)進(jìn)行了主輔分離和施工設(shè)計(jì)一體化重組。按照主輔分離方案，兩家電網(wǎng)公司的勘測設(shè)計(jì)企業(yè)，火電、水電施工企業(yè)和電力修造企業(yè)剝離，同時(shí)并入新成立的中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司和中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司。兩者分別由中國水利水電建設(shè)集團(tuán)、中國水電工程顧問集團(tuán)和中國葛洲壩集團(tuán)、中國電力工程顧問集團(tuán)重組而來。
重組后，新成立的集團(tuán)一位不愿具名的人士告訴記者，電網(wǎng)剝離出來的勘測和設(shè)計(jì)企業(yè)，90%甚至更多的企業(yè)屬于包袱企業(yè)，并非優(yōu)質(zhì)的勘測設(shè)計(jì)企業(yè)資產(chǎn)，“對于電網(wǎng)企業(yè)來說，這些企業(yè)從電網(wǎng)中剝離，屬于甩包袱，而優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，電網(wǎng)企業(yè)早有變動(dòng)。”“現(xiàn)階段，電改出現(xiàn)了許多新問題，我們應(yīng)該重新反思和設(shè)計(jì)，我們到底需要怎樣的電力改革?如果改革，是不是需要一個(gè)具體的步驟，是不是應(yīng)該有一個(gè)清晰的路線和時(shí)間表?”廈門大學(xué)能源研究中心主任林伯強(qiáng)對本報(bào)記者表示。
而一位全程參與當(dāng)年電改方案的專家甚至表示，當(dāng)前最重要的是改變目前電價(jià)的形成機(jī)制，形成兩頭放開中間監(jiān)管的電力市場交易體系，至于是拆分電網(wǎng)還是保留一張網(wǎng)，都將是獨(dú)立運(yùn)營的電網(wǎng)企業(yè)自身的事情，只要能保證電網(wǎng)安全，電網(wǎng)企業(yè)建特高壓，賠本自行承擔(dān)后果。
而對于輔業(yè)的界定，林伯強(qiáng)則表示，“在無法改變的時(shí)候，需要保住一個(gè)底線，即電網(wǎng)企業(yè)作為國有企業(yè)能夠在該業(yè)務(wù)中產(chǎn)生盈利，只要守住這條線，至于其是否屬于輔業(yè)，是否形成壟斷，都可以先暫置。”
