我自從步入電力系統(tǒng)工作迄今已歷46年。在這既漫長且短暫的經(jīng)歷中，有幸親自參與并經(jīng)歷了電力體制變遷的成功與苦寒。
一、國家層面電力管理機構(gòu)的變遷。
解放后，電力機構(gòu)曾經(jīng)歷了燃料工業(yè)部（1949-1955年）、電力工業(yè)部（1955-1958年）、水利電力部（1958-1966年）、水利電力部軍管會（1966-1975年）、恢復水利電力部（1975-1979年）、第二次成立電力工業(yè)部（1979-1982年）、第三次成立水利電力部（1982-1988年）、能源部（1988-1993年）、第三次成立電力工業(yè)部（1993-1997年）、電力工業(yè)部國家電力公司（1997-2002年）、國家電力監(jiān)管委員會（2002-）國家電力公司（網(wǎng)廠分開）分拆為五家發(fā)電集團、四家輔業(yè)集團等十一次重大分、合變遷。（如圖示）
60多年來，中國電力體制的變革，大體可分為四個階段，第一階段從1949年到1978年，電力工業(yè)管理實行政企合一、垂直壟斷的管理體制；第二階段，從1978年到1997年，電力工業(yè)對政企分開、市場化管理體制進行了探索；第三階段自1997年到2002年，逐步實行政企分開、市場化管理的新體制；第四階段2002年至今廠網(wǎng)分開在發(fā)電側(cè)引入競爭。
（一）計劃經(jīng)濟時期的管理體制（1949-1978年）
在這30年中，中國的電力工業(yè)經(jīng)歷了燃料工業(yè)部、電力工業(yè)部和水利電力部三個時期，在燃料工業(yè)部和電力工業(yè)部時期，對全國電力工業(yè)實行集中管理的體制。進入水利電力部時期，經(jīng)歷了兩次分散、兩次集中管理，但是始終未擺脫“分亂”、“收危”的怪圈。
1、燃料工業(yè)部時期（1949-1955年）
1949年10月中華人民共和國成立，在中央人民政府領導下，組建了燃料工業(yè)部，對全國煤炭工業(yè)、石油工業(yè)和電力工業(yè)實行統(tǒng)一管理。當時電力工業(yè)方面直接領導的僅有華北電業(yè)公司及其所屬的北京、天津、唐山、察中分公司，以及石家莊電燈公司和太原電力公司，其他各地的電力工業(yè)均由各地軍事管制委員會領導和管理。
在國民經(jīng)濟恢復時期，自1949年至1952年逐步將各地軍事管制委員會領導和管理的電力單位集中到燃料工業(yè)部管理。1950年燃料工業(yè)部為管理電力工業(yè)，專門成立了電業(yè)管理總局，負責火電廠和輸變電工程建設，發(fā)電、輸電、配電、售電的全部生產(chǎn)運營；為發(fā)展水電，成立了水力發(fā)電工程局。先后組建了東北、華北、華東、中南、西南和西北六個大區(qū)電業(yè)管理局，歸電業(yè)管理總局統(tǒng)一領導，形成了垂直壟斷、政企合一的電力工業(yè)管理體系。
2、電力工業(yè)部時期（1955年-1958年）1955年7月，第一屆第二次全國人民代表大會通過決議，撤銷燃料工業(yè)部，設立煤炭工業(yè)部、電力工業(yè)部和石油工業(yè)部。電力工業(yè)部成立后，繼承了燃料工業(yè)部對全國電力工業(yè)的管理職能，為加強專業(yè)管理，相繼成立了電力設計局、基建工程管理局，并將水力發(fā)電工程局改為水力發(fā)電建設總局，分別管理火電和輸變電工程設計、火電和輸變電工程施工、水電勘測設計和施工。水電廠的運行管理和輸變電的運行統(tǒng)一由各電業(yè)局負責。與此同時，撤銷了電業(yè)管理總局和六大區(qū)電業(yè)管理局，各?。ㄊ?、自治區(qū)）的電力工業(yè)均由電力工業(yè)部直接領導和管理，這是由部直接領導?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）電力工業(yè)惟一的一個時期。從1956年開始逐步調(diào)整和充實了?。ㄊ?、自治區(qū)）電業(yè)工作的管理機構(gòu)，從而形成中央和地方領導相結(jié)合、以中央領導為主的電力工業(yè)管理體制。
3、水利電力部時期（1958-1966年）1958年初黨中央召開的南寧會議上，決定在電力工業(yè)建設中實行“水主火輔”的長期建設方針，為加快水電建設，決定水利部和電力工業(yè)部合并。1958年2月第二屆五次全國人民代表大會通過決議，將水利部和電力工業(yè)部合并成立水利電力部。1958年3月水利電力部正式成立后，將電力工業(yè)企業(yè)全部下放給各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）獨立的工業(yè)體系，各?。ㄊ?、自治區(qū)）仍然實行垂直壟斷的電力工業(yè)管理體制。當時的水利電力部只負責管理已形成跨?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）電網(wǎng)的京津唐電網(wǎng)和遼寧、吉林電網(wǎng)。這種電力工業(yè)管理體制實施三年后，發(fā)現(xiàn)分省的電力工業(yè)管理體制影響了電力工業(yè)的統(tǒng)一性和安全性，也影響了電力工業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了嚴重的缺電局面。1961年重新將電力工業(yè)管理權(quán)力上收，實行以中央管理為主的體制，經(jīng)過從1961年到1965年先后成立了由水利電力部管理的東北、華東、中原、西北四個跨省電業(yè)管理局，還成立了山西、內(nèi)蒙、廣東、四川、貴州、云南、邯峰安等?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）電業(yè)管理局、電業(yè)局，并將北京電業(yè)管理局更名為北京電力公司，進行“托拉斯”管理模式試點。這個時期的特點是由集中走向分散，又回到集中管理，這時已經(jīng)形成京津唐、東北、華東、中原和西北五大電網(wǎng)的管理體系。
4、“文化大革命”時期（1966年-1978年）1966年“文化大革命”開始，1967年7月水利電力部實行軍管，所有管理工作由軍管會的生產(chǎn)、后勤、政工三大組管理，又一次把電力工業(yè)管理權(quán)下放給地方政府，當時將中原電業(yè)管理局下放河南省革委會管理：東北電網(wǎng)歸沈陽軍區(qū)領導；徐州電網(wǎng)歸江蘇省革委會領導；華東電網(wǎng)歸上海市革委會領導；北京電力公司停止“托拉斯”試點，恢復北京電業(yè)管理局建制。1970年4月，水利電力部結(jié)束軍管，由水利電力部革委會領導，革委會決定撤銷西北電業(yè)管理局，將西北各省（區(qū)）的電力工業(yè)下放各?。▍^(qū)）領導，同時將廣東省電業(yè)管理局和四川省電業(yè)管理局下放給廣東省和四川省革委會管理。1975年撤銷水利電力部革委會，恢復了水利電力部的建制。
1975年恢復水利電力部建制后，同年7月25日國務院發(fā)出了《關于加快發(fā)展電力工業(yè)的通知》，除要求加快電力建設、嚴格執(zhí)行計劃用電和節(jié)約用電外，明確提出要加強電網(wǎng)統(tǒng)一管理。跨省電網(wǎng)必須實行以水電部領導為主的管理體制。1975年10月17日國務院批準了《跨省電網(wǎng)管理辦法》，重申跨省電網(wǎng)的統(tǒng)一管理體制，水利電力部上收了東北、北京和華東電業(yè)管理局及四川省電力工業(yè)局。這是中華人民共和國成立以來的第二次下放和第三次上收管理權(quán)，但這次上收只上收了跨省電網(wǎng)和跨省電網(wǎng)所屬的各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的管理權(quán)，不如60年代那樣徹底。從此我國電力工業(yè)管理體制又走上了中央管理為主，大區(qū)電業(yè)管理局分片管理的體制。
二、改革探索時期的電力管理體制（1979-1997年）
從1978年黨的十一屆三中全會以后，中國的電力工業(yè)體制進入了改革探索時期。在此期間中央電力管理部門又經(jīng)過四次變更，即第二次成立電力工業(yè)部，第二次成立水利電力部，成立能源部，最后第三次成立電力工業(yè)部。在電力工業(yè)管理體制改革方面，曾研究過全面包干經(jīng)濟責任制，簡政放權(quán)、自負盈虧、以電養(yǎng)電等方案，最后成立了華能集團公司及各大區(qū)的電力集團公司，這一時期的電力改革朝著國務院提出的“政企分開、省為實體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”的電力體制改革原則進行。
1、第二次成立電力工業(yè)部（1979-1982年）1979年2月，國務院決定撤銷水利電力部，成立電力工業(yè)部和水利部，這是我國第二次成立電力工業(yè)部。1979年5月，國務院批轉(zhuǎn)電力工業(yè)部關于貫徹執(zhí)行“調(diào)整、改革、整頓、提高”方針的實施方案。文件中明確指出：“電力工業(yè)是國民經(jīng)濟的先行官。當前由于缺電，影響全國20%左右的工業(yè)生產(chǎn)能力發(fā)揮不出來。在今后一個時期，電力工業(yè)仍然是國民經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié)，也是調(diào)整國民經(jīng)濟中要發(fā)展的重點部門，各省、市、自治區(qū)和各部門都要關心和支持電力工業(yè)的發(fā)展，千方百計把電搞上去。電力工業(yè)是建立在現(xiàn)代化技術基礎上的大生產(chǎn)，必須實行高度的集中統(tǒng)一管理?？缡。▍^(qū)）的和一個省范圍內(nèi)的電網(wǎng)，由電力工業(yè)部統(tǒng)一管理；電力供應由國家統(tǒng)一分配。電力工業(yè)部要在有關省、市、自治區(qū)協(xié)助和支持下，把所有電網(wǎng)管好。”
根據(jù)國務院批示，1979年12月電力工業(yè)部決定成立華北電業(yè)管理局和西北電業(yè)管理局。華北電業(yè)管理局除直接管理北京電力外，下轄天津、河北省電力局（直接管理冀南電網(wǎng)）和山西電力工業(yè)局；西北電業(yè)管理局除直接管理陜西電力外、下轄甘肅、青海、寧夏電力工業(yè)局；1980年3月成立華中電業(yè)管理局，下轄河南、江西、湖南和湖北電力工業(yè)局；1981年5月成立西南電業(yè)管理局，除直接管理四川省電力外，并下轄云南和貴州電力工業(yè)局。接著又于1981年12月把山東省電力工業(yè)局劃歸電力工業(yè)部領導，原已成立的華東電業(yè)管理局和東北電業(yè)管理局繼續(xù)保留。這樣到1981年底六個大區(qū)電業(yè)管理局都已成立，只有福建、新疆、廣東、廣西、內(nèi)蒙古和西藏等六個省區(qū)電力工業(yè)仍歸各省區(qū)領導。電力工業(yè)部成立后，經(jīng)過兩年多的努力，又把全國主要電網(wǎng)、主要?。ㄊ?、自治區(qū)）統(tǒng)一管起來了。
2、第二次成立水利電力部（1982-1988年）1982年3月，五屆四次全國人民代表大會再次將水利、電力兩部合并成立水利電力部。這次合并之后，吸取以往的經(jīng)驗教訓，繼續(xù)沿著電力工業(yè)集中統(tǒng)一的方向發(fā)展。1983年1月，決定將福建和新疆電力局劃歸水利電力部管理，分別成立福建省電力工業(yè)局和新疆維吾爾自治區(qū)電力工業(yè)局。1984年9月，廣西壯族自治區(qū)電力工業(yè)劃歸水利電力部管理。1984年12月水利電力部決定成立華南電網(wǎng)辦公室，準備把云南、貴州、廣西和廣東電網(wǎng)連接起來，充分利用西部豐富的水能資源，實現(xiàn)“西電東送”，以緩解兩廣缺電局面，這一舉措為日后發(fā)展南方電網(wǎng)和大規(guī)模“西電東送”奠定了基礎。從“文化大革命”時期下放電力工業(yè)之后，自1975年中央決定實行以水利電力部為主的電力工業(yè)管理體制，前后花了十年時間，又一次形成以中央和地方雙重領導、以部為主、按大區(qū)電業(yè)管理局分片管理的電力工業(yè)管理新體制。到1985年止，全國只有廣東、內(nèi)蒙古和西藏三個省區(qū)的電力工業(yè)仍實行以地方為主管理。后來成立的海南省，以地方為主管理的電力工業(yè)增加到四個省區(qū)。
在水利電力部后期，電力工業(yè)管理體制又有一些變化，主要是電業(yè)管理所在省，原來只有華中電業(yè)管理局所在的湖北省成立了電力工業(yè)局，1988年在東北和西北電業(yè)管理局內(nèi)成立了遼寧和陜西電力工業(yè)局，在華東電業(yè)管理局轄區(qū)內(nèi)成立上海市電力工業(yè)局，至此，只有華北電業(yè)管理局沒有在所在地北京成立電力工業(yè)局。另一個變化是在1987年至1988年期間逐步將西南電業(yè)管理局改制為四川、云南、貴州三省電力工業(yè)局，撤銷西南電業(yè)管理局，三省電力工業(yè)局直接由水利電力部領導。
1986年5月國務院召開的會議研究電力工業(yè)體制改革問題，6月電力體制改革小組提出了《加快電力工業(yè)發(fā)展的改革方案（草案）》的報告，提出了五項改革措施和五項政策。1987年9月14日，時任副總理李鵬提出了電力工業(yè)體制改革的原則是：“ 政企分開，省為實體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”和因地制宜的方針。在此之前，水利電力部曾提出全面包干的經(jīng)濟責任制，簡政放權(quán)以及自負盈虧、以電養(yǎng)電的建議。1988年7月1日起進行華東電網(wǎng)體制改革試點，分別成立華東電力聯(lián)合公司和上海市、江蘇省、浙江省、安徽省電力公司，同時保留華東電業(yè)管理局和?。ㄊ校╇娏I(yè)局名稱，實行雙軌制運行，以創(chuàng)造條件實現(xiàn)政企分開。
為了增強電力局自我發(fā)展能力，打破計劃經(jīng)濟對電力局的束縛，改變電價數(shù)年不變的怪現(xiàn)象，1989年我曾發(fā)表了《電力呼喚價值規(guī)律》和為了推動投資多元化1990年曾發(fā)表了《股份制是發(fā)展電力的最佳選擇》兩篇比較有影響力的文章。
電力工業(yè)體制改革和電力工業(yè)的發(fā)展，需要有相應的電力投資體制改革相配套，在這段時間里，電力建設投資體制最大的變化是由撥款改為貸款；由于電價嚴重偏低，為了解決電力投資不足，主要采取了建立電力建設基金、賣用電權(quán)和集資辦電等辦法。改變“廠開口子花錢”的重點管理方式，在電力建設中開展了降低造價，縮短建設周期；基本建設項目投資包干責任制和招投標制度。為彌補投資不足，電力工業(yè)還率先利用外資，成立華能國際電力開發(fā)公司；發(fā)行電力建設債券和適當提高電力折舊。這些措施打破了獨家辦電的局面，出現(xiàn)了多渠道、多元化投資辦電的局面，加快了電力工業(yè)的發(fā)展。
（作者為四川省水力發(fā)電工程學會副理事長。下期敬請關注《電力體制改革與水電（下）》）
