中國儲能網(wǎng)訊：作為世界能源消費(fèi)和生產(chǎn)大國，我國能源體制改革尤其是能源管理體制改革一直是業(yè)界關(guān)心的熱點(diǎn)。日前有報道稱，我國能源體制改革很快會提上日程，新的能源部呼之欲出。然而，這是大家的呼吁和期望，還是未來發(fā)生的事實(shí)，現(xiàn)在談還為時過早。但是，為逐步打破能源行業(yè)的壟斷，提高市場競爭程度，整合能源管理的政府功能，有必要成立責(zé)權(quán)一致，統(tǒng)一高效的能源管理機(jī)構(gòu)的呼聲已經(jīng)越來越不容忽視。
從相關(guān)渠道，記者得知目前有關(guān)能源部設(shè)立有三種提法：一是把現(xiàn)有的電監(jiān)會改為能監(jiān)會；二是現(xiàn)有的國家能源局升格為能源部；三是倡導(dǎo)現(xiàn)有的國家能源委切實(shí)負(fù)起責(zé)任，承擔(dān)起能源部的功能。這三種說法是不是空穴來風(fēng)？未來的能源部在打破壟斷和能源重點(diǎn)領(lǐng)域改革中將采取哪些作用和手段？如何保障能源部起到應(yīng)有的作用等，本期編發(fā)相關(guān)文章試圖就這些問題做出回答。
能源法專家吳鐘瑚：三種提法都不合適
要正確區(qū)分電監(jiān)會、能源局和能源委三者之間的關(guān)系和功能。嚴(yán)格說來，這三種說法跟討論的成立能源部問題，不是一回事。
首先，電監(jiān)會是市場監(jiān)管部門，不像政府部門有很多的行業(yè)管理職能，而且它針對的只有電力市場，即使變成能源監(jiān)管委員會，依然是一個市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，無法承擔(dān)起未來政府管理機(jī)構(gòu)的職能。其次，能源領(lǐng)域涵蓋和涉及諸多相關(guān)領(lǐng)域，如資源勘探、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、價格管理等等。而國家能源局只是副部級單位，受行政位階限制，接受國家發(fā)改委的管理，重大事項(xiàng)需由其做出決策。比如能源方面的戰(zhàn)略規(guī)劃制定，能源局須交給國家發(fā)改委討論，這無疑拉長了決策程序，影響效率。但是能源局是一個國家局，比起原來的發(fā)改委內(nèi)設(shè)的能源局，在功能與行政職權(quán)上還是擴(kuò)大了，具有相對獨(dú)立性。
國家能源委是為了彌補(bǔ)能源局權(quán)限、協(xié)調(diào)功能的不足而設(shè)立的。負(fù)責(zé)研究擬訂國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)能源開發(fā)和能源國際合作的重大事項(xiàng)。能源委的21個委員，基本上是國家21個部委級單位的最高領(lǐng)導(dǎo)，有外交部、國家發(fā)改委、工信部、水利部、財政部、科技部等。能源委雖然層級高，但它只是一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不是一個政府的常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，沒有重大問題需要決策或協(xié)調(diào)，可能就不需要開會。
所以說，這三種說法都體現(xiàn)不了也解決不了目前能源管理面臨的問題。不過，具體到成立能監(jiān)會的建議，我認(rèn)為是一種可以選擇的方案，也有必要性。比如，現(xiàn)在我國缺乏天然氣監(jiān)管的專業(yè)機(jī)構(gòu)，電監(jiān)會擴(kuò)大監(jiān)管范圍具有現(xiàn)實(shí)意義。
現(xiàn)在大家都感到能源問題十分重要，我國這么大的國家有必要成立一個獨(dú)立的能源主管部門?？梢詫⒚?、電、油、氣、核以及節(jié)能環(huán)保、能源規(guī)劃、國際能源合作、能源科技等方面納入統(tǒng)一管理，提高能源的利用效率。
中國改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，現(xiàn)行的體制、機(jī)制的改革勢在必行。如果成立能源部，需要頂層設(shè)計(jì)，整合和布局相關(guān)部委的功能和職權(quán)。部委的職能分工應(yīng)避免交叉重疊，這樣才能提高政府管理能源和運(yùn)行的效率，否則成立一個名義上的能源部也沒有意義。
（王曉嵐/采訪整理）
設(shè)置國家能源部以滿足新形勢需要
□曾鳴
我國的能源問題越來越凸顯，其中能源的管理問題在當(dāng)前和未來的新形勢下急需做出方方面面的調(diào)整與改革。如果我國的能源管理不能夠及時地適應(yīng)新形勢、新環(huán)境的要求，肯定會對我國能源的其他方面產(chǎn)生多方面的負(fù)面作用。
說到我國能源的管理問題，除了管理體制問題之外，還有運(yùn)作機(jī)制、管理模式、相關(guān)配套政策法規(guī)等方面問題。因此只是考慮管理體制問題肯定是不夠的。但是，能源行業(yè)的管理體制應(yīng)該是我國能源管理問題的最為重要的一個環(huán)節(jié)，而這些年能源管理上出現(xiàn)的許多問題都與能源管理體制存在缺陷密切相關(guān)。
近年來，我國一方面能源供應(yīng)的安全、經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)問題越來越嚴(yán)峻，另一方面能源行業(yè)的市場化改革問題也越來越迫切。我國與許多其他國家有著很大的差異，能源尤其是電力行業(yè)的市場化改革與能源安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展這兩個目標(biāo)很難協(xié)調(diào)，甚至認(rèn)為這兩個目標(biāo)在我國（至少在現(xiàn)階段）是相互沖突的目標(biāo)。在這種背景下，對于我國應(yīng)該建立一個什么樣的能源管理體制存在著許多不同的聲音。我個人對于在新形勢下以及新的內(nèi)外部環(huán)境下我國到底應(yīng)該建立一個什么樣的能源管理體制這個問題也認(rèn)識的不深入，僅僅能夠提出一些粗淺的建議供參考而已。
我認(rèn)為，應(yīng)該建立一個什么樣的能源管理體制，最為重要的一條原則是：首先深入分析我國能源行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)兩方面的內(nèi)在規(guī)律和能源現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢，在此基礎(chǔ)上再來確定我國能源管理體制及其相應(yīng)的組織形式。對此，國外的經(jīng)驗(yàn)僅僅能夠參考，而市場機(jī)制如何引入到我國能源工業(yè)中來恐怕會與國外有很大的不同，這是因?yàn)槲覈麄€國民經(jīng)濟(jì)層面上的市場經(jīng)濟(jì)就與其他國家（包括發(fā)達(dá)國家，也包括發(fā)展中國家）的市場經(jīng)濟(jì)有著很大的不同。有人說，美國那種能源部加二級（聯(lián)邦和州）能源管制機(jī)構(gòu)的能源管理體制我國可以考慮，我個人不敢茍同，原因很簡單，就是中美各方面差異太大。英國模式也類似。
我認(rèn)為，基于對我國能源形勢和發(fā)展趨勢的判斷，在能源管理方面存在的最大問題是在規(guī)劃建設(shè)環(huán)節(jié)存在著嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)，而這種不協(xié)調(diào)的后果是非常嚴(yán)重的。有人認(rèn)為，這是因?yàn)闆]有實(shí)現(xiàn)市場化改革所致。而我認(rèn)為，主要問題不在這里。要想在規(guī)劃環(huán)節(jié)統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，最好是成立一個新形式的國家能源部。這個新能源部的主要職責(zé)之一就是協(xié)調(diào)和組織各種形式的能源的開發(fā)、轉(zhuǎn)換、輸送、消納這些環(huán)節(jié)上的一體化規(guī)劃。在規(guī)劃方案已經(jīng)確定的基礎(chǔ)上再引入相關(guān)的市場機(jī)制進(jìn)行具體項(xiàng)目的投資建設(shè)。能源的價格管理和運(yùn)行管理也應(yīng)該一并成為能源部的相關(guān)職責(zé)，這樣才能夠使得規(guī)劃與運(yùn)行協(xié)調(diào)，并且使得規(guī)劃和運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)效率能夠通過經(jīng)濟(jì)或者市場信號反映出來，否則的話，能源行業(yè)市場化改革就會被體制嚴(yán)重束縛而無法真正實(shí)現(xiàn)。我國“廠網(wǎng)分開”十年而至今無法實(shí)現(xiàn)“競價上網(wǎng)”，能說與管理體制的嚴(yán)重束縛沒有關(guān)系嗎？
我國西北部有著大量的風(fēng)電等可再生能源資源，但是沒有大規(guī)模用電負(fù)荷，因此對于我國而言，多種能源形式開發(fā)、轉(zhuǎn)換、輸送和消納的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)的問題，要比任何國家都重要得多，成立新的能源部最重要的意義正在于此。
（作者為華北電力大學(xué)教授、博導(dǎo)）
組建能源部，深化能源改革勢在必行
□周宏春
能源改革的目的是理順相關(guān)各方的利益關(guān)系，使發(fā)展成果更好地為人民所共享。能源生產(chǎn)和消費(fèi)的利益相關(guān)各方，在我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中已經(jīng)出現(xiàn)“失衡”，能源供需時常失衡、壟斷導(dǎo)致效率低下、價格波動幅度超出人們預(yù)期等，就是其中的一些表現(xiàn)。
我國能源管理現(xiàn)狀不利于能源的優(yōu)化配置和高效利用。從國際對比看，世界上有40多個國家設(shè)立能源部；能源生產(chǎn)大國基本都設(shè)能源部，有些國家放在工業(yè)部管理，能源消費(fèi)大國一般由經(jīng)濟(jì)部門管理。從能源部的規(guī)模看，美國能源部有1萬人，如果加上附屬機(jī)構(gòu)，達(dá)到10萬人左右。即使一些發(fā)展中國家，如緬甸、印度等國，管能源的人數(shù)、機(jī)構(gòu)也比我國大得多。國家能源局已搭起了一個部的構(gòu)架，但僅100多個管理人員。由于缺乏實(shí)施行業(yè)管理的手段和必要資源，所起的作用相對有限。鑒于此，國務(wù)院決定成立以溫家寶總理為主任的國家能源委員會，成為迄今為止我國最高規(guī)格的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在加強(qiáng)能源管理的協(xié)調(diào)、起草能源“十二五”規(guī)劃等方面，發(fā)揮了積極作用。盡管如此，我國能源管理體制仍難以滿足形勢發(fā)展的需要。
改變能源管理“九龍治水”的現(xiàn)狀，需要有牽頭部門。我國不是沒有能源管理部門，而是管的部門太多，如資源勘探和開發(fā)歸國土資源部，煤炭行業(yè)管理的五個許可證發(fā)放在煤炭工業(yè)局，核電廠運(yùn)行操控員考評由國家核安全局發(fā)證，油氣管道運(yùn)輸歸口中國石油天然氣管道局，成品油市場準(zhǔn)入審批權(quán)在商務(wù)部，重大項(xiàng)目投資審批和價格制定權(quán)在國家發(fā)改委。與民生關(guān)系密切的電力行業(yè)管理更是“鐵路警察各管一段”：國家發(fā)改委管電價，國家能源局管項(xiàng)目開發(fā)，電監(jiān)會負(fù)責(zé)市場監(jiān)管，國資委管考核。大型能源企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人則由中組部任命……由于管理多頭，難免出現(xiàn)“遇到利益大家爭、遇到矛盾繞道走”的尷尬局面。按照“下級服從上級”的組織原則，國家能源局這一“副部級”單位管理中石油、中石化、國家電網(wǎng)公司等部級企業(yè)，或者神華、中煤等煤炭航母，以及中核、中廣核等核電巨擘，沒有資格和任何法律依據(jù)。改變“九龍治水”的狀況，迫切需要成立一個綜合管理能源的政府部門。
對外依存度不斷攀升，保障我國能源安全需要有主管部門。打破市場壟斷，要有能提供公共管理和公共服務(wù)的能源管理部門。有關(guān)研究表明，壓縮供應(yīng)能力，具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)可以提高行業(yè)本身的能源利用效率，可以獲得更多利潤，卻會加大全社會的成本。例如，國家電網(wǎng)公司利用其自然壟斷地位獲得了較高利潤，其代價是發(fā)電公司的普遍虧損。能源行業(yè)是一個競爭性行業(yè)，跨國能源公司參與全球競爭，這是眾所周知的事實(shí)。然而，由于缺乏競爭，我國這一資本密集型產(chǎn)業(yè)不僅投資回報率較低，而且收費(fèi)高、服務(wù)差。改變這種狀況的有效途徑是打破壟斷，引入社會資金，發(fā)揮市場配置能源資源的基礎(chǔ)性作用。我國開放石油勘探市場，吸引了大量外資，降低了勘探成本，取得了明顯成效，應(yīng)堅(jiān)持下去。能源供應(yīng)設(shè)施，如電網(wǎng)、油氣管道網(wǎng)絡(luò)等的建設(shè)也應(yīng)放開，引入競爭機(jī)制。同時，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)電力體制改革，實(shí)行輸電與配電分離；政府出臺輸配電體制改革意見，研究制訂農(nóng)電體制改革方案并開展試點(diǎn)，以提高能源效率和行業(yè)管理水平。
維持物價穩(wěn)定，需要有國家能源主管部門的干預(yù)。價格是市場經(jīng)濟(jì)的精髓所在。關(guān)于我國的電價、油價等是高還是低，有不同看法。價格改革方向應(yīng)當(dāng)是，建立形成能夠反映資源稀缺程度、供需關(guān)系和環(huán)境成本的定價機(jī)制。由于能源公司的成本無法公開，財政部補(bǔ)貼能源公司的做法難以為社會所接受，財政資金補(bǔ)貼中石油引致社會爭議就是佐證。因此，國家應(yīng)控制保障民生的能源消費(fèi)價格，油品也應(yīng)保持合理價位，適當(dāng)提高電力價格。有人建議用高油價來控制汽車消費(fèi)的做法并不可取，而應(yīng)通過其他途徑提高汽車使用成本（如適當(dāng)收取擁堵費(fèi)等），以減少由于汽車過度使用導(dǎo)致的城市交通擁堵、尾氣排放成為PM2.5的重要組成等問題。
能源不僅是石油、煤炭、電力等行業(yè)發(fā)展問題，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、外交，甚至國防等方面，也與全球氣候變化密切相關(guān)，需要有不同能源類型之間的協(xié)調(diào)，需要有整體戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，以及技術(shù)進(jìn)步和對外合作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，需要組建一個對能源行業(yè)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、全面管理的高級別政府部門。從國家層面看，需要對國家能源問題進(jìn)行綜合管理；從需求層面看，需要有一個權(quán)威部門代表公眾呼聲，避免能源行業(yè)和企業(yè)過度蠶食公眾利益。我國能源管理體制改革經(jīng)歷風(fēng)風(fēng)雨雨，一路走來，國家能源委員會的成立為能源管理的綜合協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)，國家能源局的成立形成了能源部的職能和框架雛形。從一定意義上說，我國成立能源部的時機(jī)已經(jīng)成熟。
組建能源部應(yīng)堅(jiān)持以下原則：一是政策制定和監(jiān)管相對分離，即能源部應(yīng)當(dāng)主要負(fù)責(zé)政策制定，而監(jiān)督和執(zhí)法則由相對獨(dú)立的其它機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；二是堅(jiān)持宏觀管理，主要通過制定標(biāo)準(zhǔn)、資金支持等進(jìn)行引導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營，而不能過度干預(yù)企業(yè)行為；三是提供公共管理和公共服務(wù)，加強(qiáng)能源信息統(tǒng)計(jì)、扶持新能源企業(yè)、支持大企業(yè)走出去、加大科技推廣、職業(yè)培訓(xùn)等的力度；四是處理好與國家發(fā)改委、國資委、中組部等現(xiàn)有管理單位的關(guān)系，共同促進(jìn)能源企業(yè)競爭力的提升。
能源部的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是制定能源法律法規(guī)和能源發(fā)展戰(zhàn)略政策。根據(jù)我國國情，有所取舍地借鑒其他國家的立法經(jīng)驗(yàn)，建立和完善包括能源政策、能源稅費(fèi)、油田煤田保護(hù)、能源管道、境外開發(fā)等的設(shè)施建設(shè)、中下游加工、安全生產(chǎn)、石油儲備、環(huán)境保護(hù)、土地復(fù)墾等在內(nèi)的能源法規(guī)體系，梳理并更新過時的法規(guī)，使能源管理邁上法制化軌道。
新組建的能源部還應(yīng)處理好與其他部門的銜接，應(yīng)解決好是“一事進(jìn)一門”還是一個部門牽頭、分工責(zé)任的問題，最重要的是如何處理與國家發(fā)改委及其他部委的關(guān)系。應(yīng)逐步理順與現(xiàn)有相對獨(dú)立的電監(jiān)會和煤監(jiān)局等機(jī)構(gòu)的關(guān)系，并加強(qiáng)對諸如石油、天然氣、核能及新能源的監(jiān)管，保證制定政策與依法監(jiān)管的分開。應(yīng)充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用，既可以使政府部門從紛繁復(fù)雜的事務(wù)中解脫出來，集中精力做好調(diào)研和政策制定，為能源生產(chǎn)和消費(fèi)活動創(chuàng)造外部環(huán)境，并形成一個政府主管部門、專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織(如行業(yè)協(xié)會)和企業(yè)構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互制約，職能明確的管理和運(yùn)行系統(tǒng)，以能源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）
我國“能源部”沿革一覽（鏈接）
中國的能源管理體制一直處于改革和調(diào)整之中。“能源部”的稱謂在不同時期有相應(yīng)的變化。
1980年，我國曾經(jīng)成立國家能源委員會，兩年后即被撤銷。
1988年組建能源部，同時撤銷了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、水利電力部、核工業(yè)部。
1993年能源部被撤銷，并組建了電力工業(yè)部和煤炭工業(yè)部。
1998年國家經(jīng)貿(mào)委下設(shè)石油開發(fā)局、能源工業(yè)局。
2003年國家發(fā)改委下設(shè)能源局。
2005年國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組成立，溫家寶總理擔(dān)任組長。下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)“國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”。能源辦主任由時任國家發(fā)改委主任的馬凱擔(dān)任。能源辦的作用被業(yè)內(nèi)評價為，“僅僅在一些重大問題上和宏觀問題上起草政策，提出建議，更多的作用并沒有體現(xiàn)”。
2008年國務(wù)院大部制改革，成立“能源部”的呼聲頗高，但由于部委權(quán)限劃分等問題沒有解決，最后成立了國家能源局。
2010年1月22日國務(wù)院辦公廳正式下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國家能源委員會的通知》為加強(qiáng)能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，國務(wù)院決定成立國家能源委員會，溫家寶總理任國家能源委員會主任。
和上世紀(jì)80年代的能源委一樣，之后成立的能源部皆因?yàn)闆]有實(shí)權(quán)——既不管人也不管錢，只有協(xié)調(diào)權(quán)，最后銷聲匿跡。由此可見，能源部的成立牽扯到部門間行政權(quán)力和功能的整合和重新配置，需要政府行政管理體制改革做后盾。
受訪人士認(rèn)為，能源部在條件不成熟的時候成立過，在該保留的時候又被撤銷。自1993年撤銷能源部后，近20年來沒有一個政府部門能全面地管理能源。“十二五”期間，我國改革和發(fā)展進(jìn)入了新的機(jī)遇期和關(guān)鍵時期，加大能源改革力度以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，因勢利導(dǎo)成立能源部是一個有利時機(jī)。
