風(fēng)電用地的開發(fā)具有用地面積大、占地性質(zhì)復(fù)雜、手續(xù)辦理難度大等特點，在實踐中，項目用地建設(shè)層面可細分為風(fēng)電機組用地、永久設(shè)施用地（管理區(qū)及升壓站），同時還涉及到送電線路用地及進場道路用地；在土地審批層面中涉林地、牧草地等不同土地性質(zhì)及國有、集體兩種不同的權(quán)屬情況。就不同用地，其用地要求和審批手續(xù)均不相同，涉及稅費亦有所差距。這些問題的梳理與掌握對切實規(guī)避風(fēng)電項目土地風(fēng)險至關(guān)重要。
目錄
序言
正文
一、風(fēng)電場用地
二、管理區(qū)及升壓站用地
三、送電線路用地
四、進場道路用地
五、臨時用地手續(xù)
六、稅費
七、結(jié)語
序言
受2018年“5.31光伏新政”影響，大批光伏項目投資及EPC企業(yè)轉(zhuǎn)變方向投身于風(fēng)電項目開發(fā)的大軍中，但風(fēng)電項目的開發(fā)建設(shè)中的土地開發(fā)涉及部門繁多，審批流程復(fù)雜，違規(guī)后果嚴重。本團隊律師先后承接多個風(fēng)電項目并購、融資或建設(shè)施工過程中的法律服務(wù)工作，在長期積累的風(fēng)力發(fā)電項目法律實踐成果的基礎(chǔ)上，對風(fēng)電項目中的土地合規(guī)和風(fēng)險防范作出總結(jié)歸納，形成本文，以期對陸上風(fēng)電開發(fā)的相關(guān)企業(yè)有所裨益。
正文
風(fēng)電用地的開發(fā)具有用地面積大、占地性質(zhì)復(fù)雜、手續(xù)辦理難度大等特點，在實踐中，項目用地建設(shè)層面可細分為風(fēng)電機組用地、永久設(shè)施用地（管理區(qū)及升壓站），同時還涉及到送電線路用地及進場道路用地；在土地審批層面中涉林地、牧草地等不同土地性質(zhì)及國有、集體兩種不同的權(quán)屬情況。就不同用地，其用地要求和審批手續(xù)均不相同，涉及稅費亦有所差距。這些問題的梳理與掌握對切實規(guī)避風(fēng)電項目土地風(fēng)險至關(guān)重要。
一、 風(fēng)電場用地
就風(fēng)電場用地而言，國家發(fā)改委和國土資源部早在2005年就出臺了《風(fēng)電場工程建設(shè)用地和環(huán)境保護管理暫行條例》（發(fā)改能源[2005]1511號），該規(guī)定對規(guī)劃建設(shè)的風(fēng)電場工程項目的建設(shè)用地審批、環(huán)境保護等問題都作出了總的規(guī)定。后國家發(fā)改委、國土資源部等部門又聯(lián)合出臺了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)[2015]5號），對于風(fēng)電項目占地的不同情況作出了規(guī)定。結(jié)合我國現(xiàn)行的土地、森林、草地相關(guān)的法律法規(guī)，相關(guān)規(guī)范性法律文件圍繞著風(fēng)電項目用地構(gòu)成了一個完整的法律體系。
在適用相關(guān)規(guī)范性法律文件的過程中，我們發(fā)現(xiàn)風(fēng)電場用地的土地問題主要集中在集體土地租賃、國有土地租賃出讓劃撥、林地占用、草地占用、農(nóng)用地占用等方面。
1、集體土地租賃問題
國土資源部等六部委于2015年9月18日發(fā)布并生效的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)[2015]5號）第一點第（四）條，“采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途……用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案?！?
因此風(fēng)電場占用集體未利用地時，可以通過同村集體簽訂租賃合同方式解決土地使用權(quán)問題。
在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，投資人同村集體簽署了租賃或補償合同，但該等合同效力存在較大瑕疵，嚴重的甚至?xí)椖窟\營產(chǎn)生顛覆性風(fēng)險，該等瑕疵主要體現(xiàn)為：
（1） 項目用地權(quán)屬不清晰
投資人在實際建設(shè)過程中，往往尋找當?shù)卣鳛橹虚g人同村集體簽署租賃合同，出于對政府的信任，未核實村集體對該塊土地的權(quán)屬證明，也忽視了前往國土部門查證權(quán)屬的重要性。
在實踐中，若該塊土地權(quán)屬不清或存在爭議，投資人往往在后期運營中需付出巨額的溝通成本，甚至存在項目無法正常運營的風(fēng)險。
（2） 租賃土地過程中的村集體民主程序有瑕疵
在實踐中，多數(shù)投資人意識到租賃村集體土地需要村集體完成相應(yīng)民主程序，但對于該民主程序是否合法合規(guī)缺乏審查。本所律師在實踐中就曾遇到村民大會決議到會人數(shù)不足，少到多簽，部分村民代表單獨決定，多數(shù)村民不知情等情況。
在這種情況下，租賃合同將面臨合同無效的風(fēng)險。建議投資人補充完善相關(guān)民主程序。
根據(jù)《村民委員會組織法》第二十四條“涉及村民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理：……（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)；（九）村民會議認為應(yīng)當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。村民會議可以授權(quán)村民代表會議討論決定前款規(guī)定的事項……”
投資人應(yīng)當及時審查村民會議召開程序是否合法，若系村民代表會議決定的，該等代表會議是否已取得村民大會授權(quán)，參會的表決人數(shù)是否達到法律法規(guī)規(guī)定比例等。
（3） 土地承包中村集體民主程序不合法
對于農(nóng)村集體所有未利用地，通常指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒”土地，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，應(yīng)當與村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會簽訂《土地承包協(xié)議》。此種情形下投資人應(yīng)當注意，以其他方式承包農(nóng)村土地的，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。同時，將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。
（4） 同集體簽訂租賃合同，但該塊土地實際已發(fā)包
就集體土地而言，若該塊土地已被他村民承包且該村民已完成登記備案手續(xù)取得承包權(quán)證，租賃合同或因侵犯第三人權(quán)益而無效。
根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令第47號）第十一條，“承包方與受讓方達成流轉(zhuǎn)意向后，以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當及時向發(fā)包方備案”
對于土地已發(fā)包的情況，投資人可在核實承包合同及承包權(quán)證后單獨與該承包人簽訂土地租賃合同，并注意及時報發(fā)包方進行土地流轉(zhuǎn)備案。
（5） 土地租金發(fā)放
對于租賃方式取得土地使用權(quán)的，投資人基于便利考慮，往往將土地租金交付當?shù)卣蛳鄳?yīng)村委會，未親自發(fā)放至村民手中并取得收據(jù)。
在實踐中，不能排除出現(xiàn)政府或村委會多拿少發(fā)，甚至干脆隱瞞相關(guān)租賃費收取等情況，在這些情況下，雖然投資人已完成了對價支付義務(wù)，但是村民未獲得全額土地租金，因而投資人將面臨出現(xiàn)村民群體性維權(quán)事件的風(fēng)險。
2、國有土地租賃、出讓、劃撥問題
根據(jù)未利用地的所有權(quán)權(quán)屬不同，可分為國有未利用地和農(nóng)村集體所有未利用地。對于國有未利用地，根據(jù)上文提及的國土資規(guī)[2015]5號文，投資人可與當?shù)貒临Y源局簽訂相關(guān)租賃協(xié)議。
若項目占用的土地并非國有未利用地或者地方主管部門明確要求辦理建設(shè)用地手續(xù)的，投資人應(yīng)當就風(fēng)電場用地向當?shù)厥?、縣人民政府土地主管部門提出國有建設(shè)用地申請，在完成項目選址、土地預(yù)審、土地征收（如系集體土地）等一系列手續(xù)后：若項目用地系出讓的，投資人應(yīng)當與市縣土地主管部門簽訂國有土地有償使用合同；若項目用地系劃撥的，應(yīng)取得由市縣土地主管部門核發(fā)的國有土地劃撥決定書。從而取得建設(shè)用地批準書，并及時申報不動產(chǎn)權(quán)證。
在實踐中，就國有土地出讓、劃撥有以下方面需要提起注意：
（1） 無償劃撥土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押問題
若投資人以無償劃撥方式從當?shù)卣〉猛恋厥褂脵?quán)，根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條規(guī)定“符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準，其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：……（二）領(lǐng)有國有土地使用證；（三）具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明；（四）依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當?shù)厥小⒖h人民政府補交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。轉(zhuǎn)讓、出租、抵押前款劃撥土地使用權(quán)的，分別依照本條例第三章、第四章和第五章的規(guī)定辦理?！?
因此，若需要以劃撥土地使用權(quán)及建筑物進行抵押融資，應(yīng)當按照上述約定先補繳相關(guān)款項，該筆款項一般數(shù)額巨大，需要投資人特別注意。
（2） 未批先建問題
鑒于風(fēng)電項目建設(shè)工期較為緊張，為搶工期盡快并網(wǎng)發(fā)電，投資人往往會督促施工方及時施工，往往在未取得建設(shè)用地批準時，項目就已實際開工建設(shè)。從嚴格意義上看，該行為實際系非法利用土地，即便后期取得了權(quán)證，亦面臨遭受行政處罰的風(fēng)險。建議投資人盡量在取得相關(guān)批文后開始施工建設(shè)。
（3） 及時申報問題
鑒于風(fēng)電項目投資較大、專業(yè)程度要求高，投資人往往分別派多個團隊先后跟進項目建設(shè)。在實踐中常常出現(xiàn)前期開發(fā)人員完成前期開發(fā)后將相應(yīng)工作簡單交接，但后續(xù)運維人員忽視了土地權(quán)證辦理，以至于在需辦理不動產(chǎn)登記證時，出現(xiàn)了建設(shè)用地批準書已過期、相應(yīng)竣工驗收手續(xù)亦未辦理的被動局面。
3、林地占用問題
在實踐中，由于國土部門和林業(yè)部門的認定標準不一，往往會出現(xiàn)雖然國土部門認定為未利用地，但林業(yè)部門認定為林地的情況。
因此，無論現(xiàn)場是否存在林木，投資人都應(yīng)當前往林業(yè)部門核實該塊土地性質(zhì)是否被認定為林地，若該塊地性質(zhì)被認定為林地，應(yīng)當注意以下要點：
（1） 是否屬于保護林地及審批問題
根據(jù)《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》，我們理解，I級、II級、III級保護林地不被允許用于風(fēng)電項目建設(shè)，同時電力線性工程不得使用Ⅱ級保護林地中的有林地。
同時，根據(jù)該規(guī)定，建設(shè)項目占用林地，經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意后，建設(shè)單位應(yīng)當依照法律法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
因此投資人應(yīng)當在施工前及時向林業(yè)主管部門申報辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，以規(guī)避被責(zé)令停止施工、恢復(fù)原狀并被處以罰款等風(fēng)險，具體而言，程序上應(yīng)當滿足：
A．應(yīng)當向縣級以上人民政府林業(yè)主管部門提出用地申請，經(jīng)審核同意后，按照國家規(guī)定的標準預(yù)交森林植被恢復(fù)費，領(lǐng)取使用林地審核同意書。用地單位憑使用林地審核同意書依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
B．占用或者征用防護林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經(jīng)濟林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核；占用或者征用林地面積低于上述規(guī)定數(shù)量的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門審核。占用或者征用重點林區(qū)的林地的，由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核。
C．需要采伐已經(jīng)批準占用或者征用的林地上的林木時，應(yīng)當向林地所在地的縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門或者國務(wù)院林業(yè)主管部門申請林木采伐許可證。
（2） 林地補償費問題
根據(jù)《森林法實施條例》，用地單位在辦理建設(shè)用地審批手續(xù)前應(yīng)當按照國家標準預(yù)交森林植被恢復(fù)費。
在實踐中，部門森林主管部門存在收取植被恢復(fù)費后告知鑒于該森林等級較低，無需辦理審批手續(xù)的情況。提醒投資人注意，若該部門不配合辦理審批手續(xù)，應(yīng)至少取得該部門出具的書面說明并要求其提供法律依據(jù)，以免后期因領(lǐng)導(dǎo)更換、內(nèi)部政策變動等情況導(dǎo)致項目因此遭受行政處罰。
4、草地占用情況
同上述林地占用一樣，實踐中也存在國土部門認定為未利用，但草地主管部門認定為系牧草地等的情況。區(qū)別之處在于，在地域分布上，草地占用往往集中出現(xiàn)在新疆、內(nèi)蒙古等區(qū)域。投資人在項目建設(shè)前應(yīng)當前往當?shù)夭菰鞴懿块T核實風(fēng)電場選址是否占用牧草地，若占用的，應(yīng)注意以下事項：
（1） 辦理建設(shè)用地審批手續(xù)
《草原法》第三十八條載明，“進行礦藏開采和工程建設(shè)，應(yīng)當不占或者少占草原；確需征收、征用或者使用草原的，必須經(jīng)省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)?！?
因此，若風(fēng)電場占用草原，應(yīng)當及時報省級以上主管部門審核，需要注意的是草原類土地的審核單位是省級以上主管部門，市縣級部門無權(quán)審核。
（2） 草原植被恢復(fù)費及牧民安置費（如有）
《草原法》第三十九條載明“因建設(shè)征收、征用集體所有的草原的，應(yīng)當依照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定給予補償；因建設(shè)使用國家所有的草原的，應(yīng)當依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定對草原承包經(jīng)營者給予補償。因建設(shè)征收、征用或者使用草原的，應(yīng)當交納草原植被恢復(fù)費?！?
提醒投資人注意，國有草原亦存在草原承包問題，該等草原存在承包關(guān)系的，需根據(jù)當?shù)貥藴手Ц赌撩癜仓觅M（補償費）。投資人應(yīng)取得相關(guān)牧民收取安置費的回執(zhí)，以規(guī)避后期潛在的糾紛。
同樣，在某些涉及草地占用的風(fēng)電項目中，也存在部分主管部門收費后口頭告知草場級別較低無需辦理審批手續(xù)的情況，此時律師仍建議投資人至少應(yīng)取得該部門出具的書面說明并要求其提供法律或政策依據(jù)，以規(guī)避后期處罰風(fēng)險。
5、農(nóng)用地的占用
《土地管理法實施條例》第二十三條載明：“具體建設(shè)項目需要使用土地的，必須依法申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地?！?
因此，風(fēng)電項目必須使用到農(nóng)用地的應(yīng)當辦理相應(yīng)國有建設(shè)用地審批手續(xù)。投資人需要注意以下兩點：
（1） 基本農(nóng)田不得侵占
《基本農(nóng)地保護條例》第十五條載明，“基本農(nóng)田保護區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目選址確實無法避開基本農(nóng)田保護區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征收土地的，必須經(jīng)國務(wù)院批準?！?
應(yīng)當注意到，國家對基本農(nóng)田的保護極為嚴格，批準單位是國務(wù)院而非當?shù)卣杂胁簧髑终蓟巨r(nóng)田的將面臨因非法占用農(nóng)用地罪而被刑事追索的風(fēng)險。
（2） 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)
《土地管理法》明確規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。若投資人未辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)擅自使用建設(shè)的，將面臨限期拆除或沒收建筑物并被處以行政罰款的風(fēng)險。
6、分散式風(fēng)電設(shè)備用地
分散式風(fēng)電項目作為路上風(fēng)電的特殊部分，具有其獨特的用地規(guī)則。
《分散式風(fēng)電項目開發(fā)建設(shè)暫行管理辦法》（國能發(fā)新能[2018]30號）第十三條載明：“在滿足國家環(huán)保、安全生產(chǎn)等相關(guān)要求的前提下，開發(fā)企業(yè)可使用本單位自有建設(shè)用地（如園區(qū)土地），也可租用其他單位建設(shè)用地開發(fā)分散式風(fēng)電項目。
分散式風(fēng)電項目不得占用永久基本農(nóng)田。對于占用其他類型土地的，應(yīng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；在原土地所有權(quán)人、使用權(quán)人同意的情況下，可通過協(xié)議等途徑取得建設(shè)用地使用權(quán)。”
基于上述規(guī)定，分散式風(fēng)電項目可以通過申報建設(shè)用地及租賃他人建設(shè)用地的方式進行建設(shè)。
需要注意的是，前述國土資規(guī)[2015]5號文規(guī)定風(fēng)力發(fā)電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，通過租賃方式取得使用權(quán)。
二文件對于分散式風(fēng)電項目的用地問題存在分歧，但《分散式風(fēng)電項目開發(fā)建設(shè)暫行管理辦法》（國能發(fā)新能[2018]30號）系國家能源局發(fā)布的部門規(guī)章，國土資規(guī)[2015]5號文僅為國土資源部、發(fā)展改革委等部委聯(lián)合發(fā)布的紅頭文件，前者在法律適用層面優(yōu)先于后者。
投資人應(yīng)當考慮在項目實際建設(shè)前就國能發(fā)新能[2018]30號文與國土資規(guī)[2015]5號文沖突問題解決的內(nèi)部口徑問題咨詢當?shù)啬茉粗鞴懿块T，以規(guī)避可能的處罰風(fēng)險。
二、 管理區(qū)及升壓站用地
鑒于升壓站和管理區(qū)均為永久性建筑物，應(yīng)當辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，涉及林地、草地、農(nóng)用地的，應(yīng)辦理相應(yīng)手續(xù)，該等流程、要點與上文“風(fēng)電場用地”部分所述無異，不再贅述。
電站建設(shè)過程中，就管理區(qū)和升壓站土地問題，實踐中常存在下列情況，需要予以注意：
（1） 以租代征
“以租代征”，即以租賃之名，行征地之實，違反法律強制性規(guī)定占用農(nóng)民集體土地進行永久性建筑物建設(shè)的行為。
這種“以租代征”的行為屬于“未經(jīng)批準非法占用土地”的土地違法行為，將面臨被土地行政主管部門要求限期拆除和罰款的風(fēng)險，對于非法占用農(nóng)用地，改變土地用途數(shù)量較大，造成農(nóng)用地大量損壞的，甚至?xí)婕皹?gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。
（2） 集體土地征收的審批權(quán)限問題
如升壓站、管理區(qū)選址系集體土地的，此時應(yīng)當先根據(jù)土地類型及用地面積報省級或國務(wù)院審批征地事宜，由縣級以上政府組織實施征地手續(xù)，再由投資人通過國有土地出讓或者劃撥方式取得土地使用權(quán)。
在實踐中，常常出現(xiàn)由當?shù)卣?、相?yīng)村集體、投資人三方簽署一份以土地征收等為名的合同，以此確認投資人對該塊土地的所有權(quán)的情況。該等合同違反法律明確規(guī)定，在司法實踐中往往會被認定為無效，投資人將涉及非法利用土地，存在被責(zé)令整改和行政罰款的風(fēng)險。
（3） 升壓站共用
此外，在某些大型的風(fēng)電或風(fēng)光基地，出現(xiàn)了一些新的用地形式，例如由多個項目單位以簽署協(xié)議方式共用升壓站，由共用企業(yè)分攤建設(shè)、維護費用。
此時，若升壓站不屬于投資人出資建設(shè)和管理，投資人雖然不會因升壓站可能存在的違規(guī)用地遭受處罰，但如果升壓站用地違規(guī)被勒令拆除或者整改，投資人的生產(chǎn)經(jīng)營將會遭受影響，同時還應(yīng)考慮到風(fēng)場運營期長達25年之久，如升壓站的產(chǎn)權(quán)人在后期提高運維和使用價格，投資人將比較被動。因此建議投資人在正式簽署相關(guān)協(xié)議前，要求升壓站的產(chǎn)權(quán)人出具正規(guī)的土地權(quán)證，同時注意在簽署使用升壓站相關(guān)協(xié)議時約定的期限應(yīng)可以覆蓋風(fēng)電項目全部運營期。
三、 送電線路用地
送電線路在項目實踐中往往采用“高空掛線”或“地埋”兩種方式。
就“高空掛線”方式而言，根據(jù)國土資規(guī)[2015]5號第一款四條的規(guī)定，“采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的……對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。”
因此，送電線路工程的輸電鐵塔等設(shè)施應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定辦理相關(guān)建設(shè)用地轉(zhuǎn)用和用地批準等手續(xù)。
至于采取“地埋”方式送電的，一般情況，風(fēng)電場送電管線不在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，應(yīng)此不必考慮前往城鎮(zhèn)管道主管部門辦理相應(yīng)手續(xù)。
但《中華人民共和國物權(quán)法》第一百三十六條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！?
因此采用“地埋”方式，針對管道埋設(shè)使用的用地應(yīng)當辦理相應(yīng)建設(shè)用地或征求用益物權(quán)人意見的手續(xù)。
盡管實踐中，土地主管部門往往對地埋的建設(shè)用地手續(xù)不作要求，但仍建議，如主管部門口頭答復(fù)無需辦理用地手續(xù)，投資人應(yīng)盡量爭取獲得主管部門出具的證明公文。同時，投資人應(yīng)當征得用益物權(quán)人（如有）書面同意。
四、 進場道路用地
1、 政府、企業(yè)合作模式
該種情況主要出現(xiàn)在大型的風(fēng)電基地，由當?shù)卣藿ǖ缆?，費用由園區(qū)內(nèi)的企業(yè)按約定（如各自項目容量等）分擔成本。一般來說，此種情況只需把握好相關(guān)協(xié)議的具體約定，內(nèi)部風(fēng)險評估通過即可。
除上述情況外，基于保護生態(tài)環(huán)境的考慮，部分政府鼓勵進場道路建設(shè)采取與森林防火通道結(jié)合的方式。比如云南省《關(guān)于開展全省風(fēng)電建設(shè)項目創(chuàng)新林地使用方式試點工作的意見》(云林聯(lián)發(fā)〔2014〕47號)明確提出，進場道路在建設(shè)期間按臨時用地處理，期滿后，符合森林防火通道要求的，納入當?shù)厣址阑鸢l(fā)展規(guī)劃，由當?shù)乜h級以上人民政府按森林防火通道管理，并協(xié)調(diào)后續(xù)道路維護的具體事宜。
2、 與土地所有權(quán)人或用益物權(quán)人簽訂協(xié)議模式
該種情況主要出現(xiàn)在進場道路通過村集體土地時，此時一般由投資人與鄉(xiāng)政府或村委會達成約定，由投資人出資修建道路，產(chǎn)權(quán)歸于村集體，建成后由投資人免費使用或者租賃使用。
該種模式在實踐中的主要問題體現(xiàn)在：
（1）土地屬于村集體，但投資人只與當?shù)卣灱s，未與村集體簽約。這樣投資人通過當?shù)卣畢f(xié)商的方式獲取建設(shè)和通行權(quán)，并未直接與村集體簽訂合同，后期一旦政府換屆，如村集體不認可該約定，可能存在較高的溝通成本；
（2）如果投資人與村委會簽訂的合同未在村內(nèi)履行必要的公告、民主程序，或者，投資人支付的對價被村委會留置或另做它用，如村民提出質(zhì)疑，也將存在較大的風(fēng)險。
建設(shè)單位應(yīng)當考慮直接與村集體簽訂協(xié)議并及時取得村民出具的收據(jù)。
五、 臨時用地手續(xù)
臨時用地主要適用于短期的設(shè)備運輸?shù)缆贰⑴R時吊裝平臺及組件堆放。
《土地管理法》第五十七條載明，“建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。……土地使用者應(yīng)當根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。
臨時使用土地的使用者應(yīng)當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
臨時使用土地期限一般不超過二年。”
《森林法實施條例》第十七條載明，“需要臨時占用林地的，應(yīng)當經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準。
臨時占用林地的期限不得超過兩年，并不得在臨時占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期滿后，用地單位必須恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件?！?
《草原法》第四十條載明，“需要臨時占用草原的，應(yīng)當經(jīng)縣級以上地方人民政府草原行政主管部門審核同意。臨時占用草原的期限不得超過二年，并不得在臨時占用的草原上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物；占用期滿，用地單位必須恢復(fù)草原植被并及時退還?！?
綜上，在風(fēng)電項目建設(shè)過程中，若需要臨時使用土地以便工程施工的，應(yīng)當向土地行政主管部門申請辦理臨時用地手續(xù)，涉及草地、林地的，應(yīng)同時向相應(yīng)主管部門報批，支付臨時使用土地補償費，以規(guī)避可能存在的被責(zé)令改正及行政罰款風(fēng)險。
六、 土地相關(guān)稅費
除前述土地租金、草原植被恢復(fù)費、牧民安置費、林地補償費等費用外，風(fēng)電項目尚有以下土地相關(guān)的稅費需要注意：
（1） 耕地占用稅
《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》第十四條規(guī)定“占用林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域灘涂等其他農(nóng)用地建房或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，比照本條例的規(guī)定征收耕地占用稅?！?
參考《安徽省耕地占用稅實施辦法》（財農(nóng)村[2008]367號），其將征稅稅額按地域分為三等，由高到低分別為37.5元／平方米，26.25元／平方米，18.75元／平方米。鑒于風(fēng)電項目占地面積較大，若該項目實際占用耕地的，應(yīng)當考慮在估算項目總投資時將耕地占用稅納入其中，以便精準的評估后期收益率。
（2） 土地使用稅
《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》第二條載明，“在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個人，為城鎮(zhèn)土地使用稅（以下簡稱土地使用稅）的納稅人，應(yīng)當依照本條例的規(guī)定繳納土地使用稅?！?
因此，若風(fēng)電場用地涉及城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)，則應(yīng)繳納相應(yīng)土地使用稅。且依據(jù)該條例第四條，“土地使用稅每平方米年稅額如下：（一）大城市1.5元至30元；（二）中等城市1.2元至24元；（三）小城市0.9元至18元；（四）縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6元至12元。”，該稅種的征收標準較高，提醒投資人注意相應(yīng)成本問題。
同時，對于部分位于城鎮(zhèn)范圍之外的大型工業(yè)園區(qū)或風(fēng)電基地，盡管與通常意義上的工礦區(qū)（即工商業(yè)比較發(fā)達，人口比較集中，符合國務(wù)院規(guī)定的建制鎮(zhèn)標準，但尚未設(shè)立鎮(zhèn)建制的大中型工礦企業(yè)所在地）有較大差別，但實踐中有關(guān)部門仍將之認定為工礦區(qū)并要求繳納土地使用稅。因此，投資人在實際出資前應(yīng)與地稅部門核實相關(guān)土地稅的征收標準。
七、 結(jié)語
綜上，投資人在建設(shè)和融資過程中，應(yīng)謹慎審核風(fēng)電機組用地、管理區(qū)及升壓站用地、送電線路、進場道路的建設(shè)用地土地使用權(quán)獲得程序、租賃集體用地土地、臨時用地手續(xù)是否存在違規(guī)現(xiàn)象及潛在法律風(fēng)險。同時亦應(yīng)當在投資預(yù)算中考慮耕地占用稅、土地使用稅等稅費繳納問題，從而規(guī)避陸上風(fēng)電項目建設(shè)中的法律風(fēng)險。
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作者：司軍艷
