北方工業(yè)大學(xué)能源法研究中心 洪圖 陳興華
基本案情
2012年12月7日，獲政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，廣州市番禺區(qū)XX號(hào)進(jìn)行改造。因經(jīng)濟(jì)原因，房屋所有人孔某在涉案房屋邊居住生活邊改造。改造過程中，廣州供電局有限公司番禺供電局、廣州市番禺區(qū)電力局鐘村供電所（以下簡(jiǎn)稱“供電所”）對(duì)其居民生活用電實(shí)施停電?？啄痴J(rèn)為供電所的中止供電行為違反《合同法》《行政強(qiáng)制法》《電力法》《供電監(jiān)管辦法》，2017年4月14日向國(guó)家能源局南方監(jiān)管局（以下簡(jiǎn)稱“南方監(jiān)管局”）投訴舉報(bào)供電所的違法行為。
2017年5月25日，南方監(jiān)管局對(duì)孔某的前述投訴事項(xiàng)進(jìn)行了電話答復(fù)。2017年6月20日，國(guó)家能源局南方監(jiān)管局作出《告知書》，表明中斷供電行為不屬于合同法規(guī)定的供電設(shè)施計(jì)劃?rùn)z修、臨時(shí)檢修、依法限電或者用電人違法用電等原因，而是供電所執(zhí)行廣州市城市管理綜合執(zhí)法局番禺區(qū)分局鐘村街執(zhí)法隊(duì)下達(dá)的對(duì)違法建筑停止供電要求。對(duì)廣州市城市管理綜合執(zhí)法局番禺區(qū)分局鐘村街執(zhí)法隊(duì)的行政執(zhí)法行為是否合理、合規(guī)，國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)并非監(jiān)督管理部門，建議通過行政復(fù)議或者行政訴訟途徑解決。2017年6月26日，孔某因被停止供電問題再次向南方監(jiān)管局提交《投訴舉報(bào)書》，南方監(jiān)管局不再重復(fù)受理。孔某不服，于2017年7月10日提起行政訴訟。訴訟請(qǐng)求為：撤銷被告作出的《告知書》，針對(duì)原告投訴舉報(bào)書的請(qǐng)求履行法定職責(zé)；附帶規(guī)范性文件審查；本案訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)。
被告辯稱：被告受理原告的投訴后履行了監(jiān)管職責(zé)，并在規(guī)定辦理期限內(nèi)將停電緣由電話告知原告，并無不當(dāng)；之前所作答復(fù)行為的依據(jù)并非原告提出的規(guī)范性文件，故原告提出的規(guī)范性文件審查請(qǐng)求并不符合前述規(guī)定。法院最終判決原告敗訴，訴訟費(fèi)由原告承擔(dān)。
法律評(píng)析
對(duì)違章建筑實(shí)施斷電進(jìn)而引發(fā)糾紛在實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生。本案中，孔某沒有針對(duì)供電所提起民事訴訟，也沒有針對(duì)城市管理執(zhí)法部門提起行政訴訟，而是針對(duì)能源監(jiān)管部門提起了行政訴訟，這就使得本案的法律關(guān)系變得尤為復(fù)雜。具體來說，本案至少涉及以下幾個(gè)焦點(diǎn)問題：
1.供電部門能否對(duì)違章建筑實(shí)施斷電？
現(xiàn)代社會(huì)中，用電是公民最基本的生活需求。穩(wěn)定、持續(xù)地向公民提供電力服務(wù)，也是國(guó)家一項(xiàng)重要的公共服務(wù)職能。有多部法律都對(duì)公民的用電問題做出規(guī)定。根據(jù)《電力法》第二十六條規(guī)定：“供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)本營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的用戶有按照國(guó)家規(guī)定供電的義務(wù)；不得違反國(guó)家規(guī)定對(duì)其營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)申請(qǐng)用電的單位和個(gè)人拒絕供電?！钡诙艞l規(guī)定：“供電企業(yè)在發(fā)電、供電系統(tǒng)正常的情況下，應(yīng)當(dāng)連續(xù)向用戶供電，不得中斷……用戶對(duì)供電企業(yè)中斷供電有異議的，可以向電力管理部門投訴；受理投訴的電力管理部門應(yīng)當(dāng)依法處理。”此外，《電力供應(yīng)與使用條例》和《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》也都有相應(yīng)的具體規(guī)定。但是居民把違章建筑作為居住場(chǎng)所生活使用的情況下，供電部門能夠?qū)嵤嚯妴幔?
本案審理過程中，法院認(rèn)為，根據(jù)《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》第二十二條規(guī)定：“城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)查處下列違法行為時(shí)，可以采取以下措施：……（二）對(duì)依法應(yīng)當(dāng)辦理而未辦理建筑工程施工許可證施工，經(jīng)責(zé)令停止施工，當(dāng)事人仍繼續(xù)施工的，可以查封、扣押施工工具；查封、扣押施工工具仍不足以制止違法行為的，可以書面通知供電、供水企業(yè)按照與當(dāng)事人訂立的合同中止用于施工的供電、供水；違法施工行為糾正后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)內(nèi)書面通知供電、供水企業(yè)恢復(fù)供電、供水。……”《廣州市違法建設(shè)查處條例》第十五條規(guī)定：“相關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：（一）自來水、電力、燃?xì)?、電信、有線電視、電梯等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)不得為沒有建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收合格證的建設(shè)工程項(xiàng)目提供臨時(shí)性或者永久性服務(wù)；……”據(jù)此，為了推進(jìn)、規(guī)范違法建筑的防控和治理工作，相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)可以協(xié)助城市管理部門對(duì)逾期不改的違建行為采取停止供水、供電等輔助措施。
本案中，孔某在廣州市番禺區(qū)鐘村詵敦環(huán)村北路xx號(hào)進(jìn)行工程建設(shè)，未取得規(guī)劃主管部門的批準(zhǔn)文件，已經(jīng)被廣州市番禺區(qū)城市管理局認(rèn)定構(gòu)成違法建設(shè)。廣州市番禺區(qū)城市管理局多次責(zé)令限期改正無效的情況下，廣州供電局有限公司鐘村供電所根據(jù)城管部門函件要求配合政府聯(lián)合執(zhí)法工作進(jìn)行停電，符合規(guī)定。所以，對(duì)于違章建筑，供電部門經(jīng)過催告通知程序后，拒不整改的，可以停止供電。
2.本案原告和被告是否是行政訴訟的適格主體？本案是否符合“一案不再理”？
《供電監(jiān)管辦法》第十三條第一款規(guī)定：“電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)供電企業(yè)實(shí)施停電、限電或者中止供電的情況進(jìn)行監(jiān)管?！薄?2398能源監(jiān)管熱線投訴舉報(bào)處理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法適用于國(guó)家能源局及其派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理有關(guān)個(gè)人或者組織通過12398能源監(jiān)管熱線向其提出的投訴舉報(bào)事項(xiàng)。本辦法所稱投訴舉報(bào)是指反映涉及國(guó)家能源局及其派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)的電力、核電、煤炭、石油、天然氣、新能源與可再生能源等方面事項(xiàng)?！钡谌龡l規(guī)定：“投訴舉報(bào)事項(xiàng)實(shí)行屬地化管理，由國(guó)家能源局派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理和辦理。……”針對(duì)本案，被告作為國(guó)家能源局派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，具有供電監(jiān)管職責(zé)，故被告有權(quán)受理和辦理原告提出的投訴事項(xiàng)，實(shí)施行政管理行為。原告孔某作為行政管理相對(duì)人，具有原告主體資格?？啄硨?duì)被告的行政行為不滿，可以提起行政訴訟。
本案中，南方監(jiān)管局受理了孔某的投訴后履行了監(jiān)管職責(zé)，并在規(guī)定辦理期限內(nèi)將停電緣由告知原告，并出具《告知書》，并無不當(dāng)。而孔某之后的請(qǐng)求則屬于“已經(jīng)作出處理，投訴人又以同一事實(shí)或者理由再次投訴”的情形，根據(jù)國(guó)家能源局《12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報(bào)處理辦法》，可以不予受理。
3.通過本次訴訟能否達(dá)到原告請(qǐng)求審查城市管理部門規(guī)范性文件的目的？
本案隱含的一個(gè)核心焦點(diǎn)是，城市管理部門據(jù)以執(zhí)法的依據(jù)是否合法？孔某的訴訟請(qǐng)求中就提到審查斷電行為的相關(guān)規(guī)范性文件?！缎姓V訟法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。”法院審理后認(rèn)為，由于孔某提起訴訟的對(duì)象是南方監(jiān)管局，而非城市管理部門，因此，孔某提出的附帶審查要求只能是和南方監(jiān)管局行政行為相關(guān)的文件。和斷電行為相關(guān)的規(guī)范性文件因?yàn)楹捅景笡]有直接關(guān)聯(lián)，所以，不能納入審查范圍。
案件點(diǎn)評(píng)
本案中，孔某起訴要求南方監(jiān)管局履行職責(zé)、恢復(fù)供電以及對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的訴訟請(qǐng)求背后折射的是，居民住所成為違章建筑情況下，城市管理部門是否可以采取停止供電的強(qiáng)制手段進(jìn)行管理？一方是公民的基本生活問題，另一方則是公權(quán)部門對(duì)整個(gè)城市進(jìn)行管理進(jìn)而產(chǎn)生的公共利益問題，確實(shí)是一個(gè)兩難選擇。就孔某采取法律措施維權(quán)的角度來看，供電企業(yè)只是執(zhí)行城市管理部門的決定，不應(yīng)該成為被告；作為供電企業(yè)管理部門的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)也不應(yīng)該成為被告。孔某應(yīng)當(dāng)針對(duì)城市管理部門向供電企業(yè)下達(dá)的停電決定提起行政訴訟，由法院來判斷城市管理部門執(zhí)法程序是否有違法之處，這才是最佳維權(quán)途徑。而本案對(duì)相關(guān)行政部門的啟示則在于，隨著現(xiàn)代公民權(quán)利意識(shí)的提高，應(yīng)當(dāng)高度重視自身在行政執(zhí)法過程中的合法性問題，以避免承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。以《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》為例，根據(jù)該條例規(guī)定，針對(duì)“依法應(yīng)當(dāng)辦理而未辦理建筑工程施工許可證施工”的當(dāng)事人，城市管理部門可以先“責(zé)令停止施工”，進(jìn)一步可以“查封、扣押施工工具”，在上述措施仍不足以制止制止違法行為時(shí)，才可以“書面通知”供電企業(yè)中止供電。并且，在違法施工行為糾正后，在24小時(shí)內(nèi)還應(yīng)當(dāng)“書面通知”供電企業(yè)恢復(fù)供電。
