中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：—— 專訪全國(guó)政協(xié)委員 中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司總經(jīng)理肖鳳桐
穩(wěn)評(píng)應(yīng)該建立項(xiàng)目信息公開(kāi)和公眾參與機(jī)制，重視與其他前置性審查相銜接，完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)，健全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度
文/《中國(guó)投資》 楊海霞
國(guó)家發(fā)展改革委于2012年8月發(fā)布《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（簡(jiǎn)稱《穩(wěn)評(píng)辦法》），標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始建立重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)機(jī)制試行一年多來(lái)，因重大項(xiàng)目建設(shè)引發(fā)的大規(guī)模群體性事件仍時(shí)有發(fā)生，地方政府開(kāi)展項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)流于形式的現(xiàn)象仍然存在，國(guó)家投資主管部門(mén)審查和工程咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)審的把關(guān)作用尚未充分呈現(xiàn)。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司總經(jīng)理肖鳳桐在接受《中國(guó)投資》采訪時(shí)表示，項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)前置性審查職能交由地方政府是項(xiàng)目審查制度改革的一種重要嘗試，但相關(guān)配套政策措施需要及時(shí)完善，以充分發(fā)揮地方政府在工程項(xiàng)目維穩(wěn)中的主導(dǎo)作用。
為了加快落實(shí)重大項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)制度，科學(xué)決策和程序合法十分關(guān)鍵。肖鳳桐建議，項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)應(yīng)該建立項(xiàng)目信息公開(kāi)和公眾參與機(jī)制，重視與其他前置性審查相銜接，完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)，健全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度。
科學(xué)決策和程序合法是關(guān)鍵
《中國(guó)投資》：近年來(lái)，我國(guó)一些重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目出現(xiàn)了群體性事件，最終導(dǎo)致項(xiàng)目被迫緊急叫停。您是如何看待這些現(xiàn)象的？對(duì)此有何措施建議？
肖鳳桐：隨著人民群眾生活水平的持續(xù)改善，人們的環(huán)保、健康和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)也提出了更高的要求和期望。近年來(lái)，我國(guó)一些重大工程項(xiàng)目由于環(huán)境、安全、征地拆遷等問(wèn)題，出現(xiàn)當(dāng)?shù)厝罕姷种片F(xiàn)象，甚至引發(fā)大規(guī)模群體性事件，地方政府往往以迅速宣布停建項(xiàng)目的權(quán)宜手段平息事態(tài)。
為此，前不久我們就重大項(xiàng)目決策和執(zhí)行的法制化建議報(bào)送中央，得到國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)同志的重要批示。我們認(rèn)為，為了使人民群眾更好地理解和支持重大項(xiàng)目建設(shè)，科學(xué)決策和程序合法十分關(guān)鍵。
首先，重大項(xiàng)目決策前應(yīng)該公開(kāi)信息，建立公眾參與機(jī)制。涉及群眾切身利益的重大項(xiàng)目，要通過(guò)聽(tīng)證、公示、公告、專家評(píng)估等形式，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，保障當(dāng)?shù)厝罕姷闹闄?quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保證受項(xiàng)目影響的利益相關(guān)者充分表達(dá)其利益訴求，在項(xiàng)目決策和實(shí)施過(guò)程中充分保障各方的合法權(quán)益不受侵害。
其次，加強(qiáng)法制建設(shè)，在完善現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，將有關(guān)規(guī)章上升為法律法規(guī)。我國(guó)在項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)和備案等投資管理方面的立法相對(duì)滯后，對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的突發(fā)性群體事件的處理，缺乏健全的法律依據(jù)。當(dāng)前，需要將項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)納入法治化建設(shè)軌道，將重大項(xiàng)目決策前的公眾參與、利益相關(guān)者維權(quán)及群體性事件處理等規(guī)定固化起來(lái)，依法規(guī)范重大決策行為。
最后，重大項(xiàng)目不僅要依法決策，還要依法實(shí)施。要依法堅(jiān)持開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)涉及的土地審查、拆遷安置補(bǔ)償、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等，并嚴(yán)格執(zhí)行法定決策程序。對(duì)社會(huì)影響大的投資項(xiàng)目，其社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告應(yīng)提交當(dāng)?shù)厝舜蠡蚱涑Ｎ瘯?huì)審議。對(duì)合法審查通過(guò)的項(xiàng)目，要依法予以保護(hù)，對(duì)公眾的意見(jiàn)，要在法制軌道內(nèi)進(jìn)行判定，不得隨意宣布停建項(xiàng)目。
《中國(guó)投資》：去年8月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《穩(wěn)評(píng)辦法》，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始建立重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。這個(gè)穩(wěn)評(píng)機(jī)制在預(yù)防群體性事件方面具有什么意義？
肖鳳桐：建立重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，是按照黨中央和國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，對(duì)我國(guó)投資項(xiàng)目前期審查所進(jìn)行的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《穩(wěn)評(píng)辦法》是規(guī)范穩(wěn)評(píng)機(jī)制的重要舉措，對(duì)于促進(jìn)工程建設(shè)領(lǐng)域的維穩(wěn)工作，從源頭上防范和化解社會(huì)群體性事件，構(gòu)建和諧項(xiàng)目管理機(jī)制具有重要意義。
第一，有利于發(fā)揮投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)維穩(wěn)的獨(dú)特作用。我國(guó)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件，主要是維權(quán)事件。在項(xiàng)目建設(shè)前期，通過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，查找風(fēng)險(xiǎn)源，重視采用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)維護(hù)利益相關(guān)者的合法權(quán)益，有助于提前預(yù)防和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，減少維權(quán)類事件的發(fā)生。
第二，有利于發(fā)揮地方政府維穩(wěn)的主導(dǎo)作用。我國(guó)現(xiàn)行對(duì)突發(fā)性群體性事件的處理實(shí)行“屬地管理”原則，地方政府在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理中處于主體地位。在項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)中，要求地方政府或其相關(guān)部門(mén)指定評(píng)估主體負(fù)責(zé)編寫(xiě)擬建項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，國(guó)家投資主管部門(mén)則需要對(duì)地方政府上報(bào)的評(píng)估報(bào)告及其意見(jiàn)進(jìn)行合規(guī)性審查。
第三，有利于構(gòu)建工程項(xiàng)目和諧管理的新機(jī)制。項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)非常重視公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，要求對(duì)投資項(xiàng)目可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全過(guò)程、全方位的調(diào)查，充分征詢社會(huì)群眾意見(jiàn)，發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。這種機(jī)制有助于為投資項(xiàng)目的順利實(shí)施創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境條件。
加緊完善穩(wěn)評(píng)制度
《中國(guó)投資》：我國(guó)建立穩(wěn)評(píng)機(jī)制一年多來(lái)，總體進(jìn)展順利，但客觀上也存在項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)機(jī)制不完善的情況。您認(rèn)為其主要原因有哪些？
肖鳳桐：從我們目前掌握的情況看，各地方、各部門(mén)上報(bào)的擬建項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，基本都有穩(wěn)評(píng)篇章及其評(píng)估報(bào)告，但報(bào)告質(zhì)量良莠不齊，確實(shí)存在個(gè)別報(bào)告流于形式的現(xiàn)象。
究其原因，除了對(duì)穩(wěn)評(píng)工作的意義缺乏認(rèn)識(shí)，地方政府追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的慣性思維恐怕首當(dāng)其沖。由于重大項(xiàng)目是拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收增長(zhǎng)的直接有效手段，地方政府追求GDP高速增長(zhǎng)的內(nèi)在需求旺盛。我國(guó)相關(guān)制度雖然規(guī)定地方政府承擔(dān)當(dāng)?shù)鼐S穩(wěn)的具體責(zé)任，但在投資決策階段，投資項(xiàng)目可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)僅是預(yù)期，客觀上對(duì)現(xiàn)實(shí)的維穩(wěn)并沒(méi)有構(gòu)成即刻的直接壓力。各地為了保增長(zhǎng)，爭(zhēng)投資，必然會(huì)采取各種措施力促擬建項(xiàng)目盡快上馬，難免要求相關(guān)部門(mén)開(kāi)綠燈，滿足項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)的條件。穩(wěn)評(píng)為了滿足“低風(fēng)險(xiǎn)”等級(jí)的過(guò)關(guān)要求，有可能隱瞞或遮蔽真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)信息。
我國(guó)將項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)前置性審查交由地方政府來(lái)承擔(dān)，是項(xiàng)目審查制度改革的一種重要嘗試，也符合國(guó)務(wù)院行政審批制度改革的總體要求，但地方政府開(kāi)展項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)的內(nèi)在動(dòng)力不足，穩(wěn)評(píng)審查的相關(guān)責(zé)任難以被追究。同時(shí)，國(guó)家投資主管部門(mén)對(duì)項(xiàng)目申報(bào)文件主要進(jìn)行合規(guī)性審查，但對(duì)項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查把關(guān)的相關(guān)機(jī)制尚待完善。
從項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)操作規(guī)范上看，現(xiàn)行的穩(wěn)評(píng)技術(shù)方法及標(biāo)準(zhǔn)需要不斷創(chuàng)新和規(guī)范。中咨公司十分重視投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理論方法研究，已組織專家開(kāi)展相關(guān)專題研究，初步提出了“以問(wèn)題解決為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)框架，希望對(duì)我國(guó)更好地開(kāi)展項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)咨詢業(yè)務(wù)提供有益的技術(shù)參考。
《中國(guó)投資》：為了更好地發(fā)揮項(xiàng)目評(píng)估對(duì)于預(yù)防群體性事件的作用，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目各方共贏，需要加快落實(shí)重大項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)制度，您覺(jué)得需要重點(diǎn)從哪些方面完善相關(guān)配套工作？
肖鳳桐：為了貫徹落實(shí)重大項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)制度要求，除了上面所提的加強(qiáng)投資決策法制化建設(shè)、遏制地方盲目投資、研究穩(wěn)評(píng)技術(shù)方法及標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等方面的舉措，建議還要完善下列配套工作。
一是做好穩(wěn)評(píng)與其他前置性審查的銜接。國(guó)家投資主管部門(mén)在對(duì)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目進(jìn)行審批或核準(zhǔn)之前，要求相關(guān)職能部門(mén)獨(dú)立地先行開(kāi)展多項(xiàng)前置性專業(yè)論證和審查工作。項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)要與規(guī)劃選址、環(huán)境評(píng)價(jià)、土地預(yù)審、安全影響等前置性審查工作銜接起來(lái)，促進(jìn)項(xiàng)目信息共享，提高項(xiàng)目管理效率。
二是完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理信息支持系統(tǒng)。建立重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的量化指標(biāo)體系，采集相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)項(xiàng)目全周期進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、跟蹤、預(yù)警、評(píng)估和管理，為重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供科學(xué)依據(jù)。
三是健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的要求，加大追責(zé)力度。如果重大項(xiàng)目出現(xiàn)社會(huì)群體性事件，項(xiàng)目業(yè)主單位必須承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，地方政府必須承擔(dān)維穩(wěn)的社會(huì)管理責(zé)任，并依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定對(duì)決策機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人予以相應(yīng)處分。
