中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。落實(shí)這一新要求，需要全面深化價(jià)格改革，形成主要由市場決定價(jià)格機(jī)制。黨的十八大以來，我國價(jià)格主管部門在推進(jìn)價(jià)格市場化改革方面做出了巨大努力，包括大幅度縮減政府定價(jià)范圍、基本建立以“準(zhǔn)許成本+合理收益”為核心的科學(xué)定價(jià)制度、進(jìn)一步完善市場監(jiān)管與反壟斷機(jī)制等，對激發(fā)市場活力、增強(qiáng)發(fā)展動力以及保障改善民生發(fā)揮了積極作用。在電力領(lǐng)域，國家發(fā)展改革委近日印發(fā)了《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），將現(xiàn)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動”的市場化機(jī)制，進(jìn)一步確立了市場在電力資源配置中的決定性作用，邁出了現(xiàn)代電力經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的關(guān)鍵一步。
一、健全科學(xué)反映成本效率的靈活定價(jià)機(jī)制
近年來，貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院2015年“9號文”和“28號文”文件決策部署，國家發(fā)展改革委按照“管住中間，放開兩頭”的總體思路，不斷深化電價(jià)市場化改革，取得了許多積極進(jìn)展。目前輸配電價(jià)改革已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，以“成本加收益”定價(jià)辦法和激勵性監(jiān)管機(jī)制為基礎(chǔ)，輸配電價(jià)監(jiān)管體系初步建立；電力市場建設(shè)如火如荼進(jìn)行，國家和地方電力交易中心陸續(xù)成立，售電公司大量涌現(xiàn)，各地電力市場交易規(guī)模不斷擴(kuò)大，約50%的燃煤發(fā)電上網(wǎng)電量電價(jià)已通過市場交易形成，現(xiàn)貨市場已經(jīng)開始建立。隨著電力市場化改革的不斷深化，深入推進(jìn)燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制改革，使價(jià)格靈活動態(tài)調(diào)整、體現(xiàn)質(zhì)量效率、科學(xué)反映市場供求，是適應(yīng)形勢發(fā)展的必然要求。
一是使價(jià)格靈活動態(tài)調(diào)整。2004年以來，國家發(fā)展改革委逐步建立了燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)及煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制，對規(guī)范政府定價(jià)行為、優(yōu)化電力行業(yè)投資、提升電力企業(yè)效率、推動電力上下游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而隨著新一輪電改的推進(jìn)和電力交易市場的完善，燃煤標(biāo)桿電價(jià)的調(diào)整已經(jīng)難以隨著市場變化而做出及時(shí)動態(tài)調(diào)整，難以靈活反映電力市場供求變化，進(jìn)而制約電力市場化交易的完成，不利于電力資源的優(yōu)化配置，有必要將燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)交由市場，形成市場化動態(tài)調(diào)整的價(jià)格機(jī)制。
二是使價(jià)格體現(xiàn)質(zhì)量效率。過去幾十年里，我國電力行業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)不斷提升，各類能源發(fā)電成本包括所產(chǎn)生外部成本顯著下降。例如，上海外高橋第三發(fā)電廠的發(fā)電機(jī)組在改良國外技術(shù)設(shè)備基礎(chǔ)上通過技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新，已經(jīng)成功將供電煤耗降低至276克/千瓦時(shí)，成為全球燃煤電廠的效率標(biāo)桿和煤電節(jié)能減排的先鋒。然而燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的調(diào)整并未體現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步、節(jié)能減排等因素，電價(jià)水平在一定程度上仍然較高，體現(xiàn)在電價(jià)運(yùn)行過程中仍有一些低效率的機(jī)組能夠滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，擁有高效率機(jī)組的電廠即使閑置也不能多發(fā)，出現(xiàn)了火電企業(yè)長年存在利用小時(shí)與供電煤耗“倒掛”的情況。簡言之，燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)未能起到淘汰低效率機(jī)組的作用，不利于電力行業(yè)整體效率的提升，迫切需要使價(jià)格機(jī)制充分體現(xiàn)發(fā)電質(zhì)量和效率。
三是使價(jià)格科學(xué)反映成本。按照我國光伏、風(fēng)電、核電等新能源補(bǔ)貼機(jī)制，其上網(wǎng)電價(jià)是在當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)基礎(chǔ)上加上補(bǔ)貼強(qiáng)度。也就是說，新能源上網(wǎng)電價(jià)很大程度上受燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的影響。在燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)扭曲的情形下，新能源電價(jià)的偏離程度有可能更高，未能真實(shí)反映新能源的發(fā)電成本，有必要還原電力商品屬性，科學(xué)反映電力全成本。
二、促進(jìn)電力市場體系資源高效有序配置
燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革就是要堅(jiān)持市場化改革方向，目的是構(gòu)建能夠有效反映電力供求變化、與市場化交易機(jī)制有機(jī)銜接的價(jià)格形成機(jī)制，為全面放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。核心措施包括：一是將現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動”的市場化價(jià)格機(jī)制，基準(zhǔn)價(jià)按各地現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)確定，浮動幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%。二是現(xiàn)執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的燃煤發(fā)電電量中，具備市場交易條件的，具體上網(wǎng)電價(jià)由市場主體通過場外雙邊協(xié)商或場內(nèi)集中競價(jià)（含掛牌交易）等市場化方式在“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動”范圍內(nèi)形成，并以年度合同等中長期合同為主確定；暫不具備市場交易條件或沒有參與市場交易的工商業(yè)用戶用電電量仍按基準(zhǔn)價(jià)執(zhí)行。三是燃煤發(fā)電電量中居民、農(nóng)業(yè)用戶用電對應(yīng)的電量仍按基準(zhǔn)價(jià)執(zhí)行。四是已按市場化交易規(guī)則形成上網(wǎng)電價(jià)的燃煤發(fā)電電量，繼續(xù)按現(xiàn)行市場化規(guī)則執(zhí)行。五是燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革后，現(xiàn)行煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制不再執(zhí)行。《指導(dǎo)意見》還提出相應(yīng)配套改革措施和保障措施，以確保改革平穩(wěn)實(shí)施。此次改革，將進(jìn)一步釋放電價(jià)市場化改革紅利，有利于加快確立市場在電力資源配置中的決定性作用，還原電力商品屬性。
一是加速電力市場的完善。標(biāo)桿電價(jià)向“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動”的轉(zhuǎn)變，電價(jià)可以更充分反映市場供求變化、科學(xué)反映真實(shí)成本。這將打破現(xiàn)行價(jià)格機(jī)制帶來的市場進(jìn)入壁壘，激勵更多市場主體參與到市場競爭中，促進(jìn)市場交易規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，從而形成良性循環(huán)，加速電力市場建設(shè)的完成。
二是促進(jìn)存量資源的盤活。燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革后，技術(shù)進(jìn)步帶來的效率提升將會反映在電價(jià)中，此時(shí)不同類型的機(jī)組（新老機(jī)組、高效率或低效率機(jī)組）可以通過公平競爭進(jìn)行發(fā)電，高成本企業(yè)由于利潤空間縮小或虧損選擇停止生產(chǎn)，以各種交易形式將發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)移給高效率、低成本的企業(yè)，低效率機(jī)組逐漸退出市場，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和發(fā)電效率的整體提升?！吨笇?dǎo)意見》在配套改革措施中提出，要完善輔助服務(wù)電價(jià)形成機(jī)制，以補(bǔ)償燃煤發(fā)電合理成本，對于燃煤機(jī)組利用小時(shí)嚴(yán)重偏低的省份，可建立容量補(bǔ)償機(jī)制，逐步扭轉(zhuǎn)利用小時(shí)與煤耗倒掛的現(xiàn)象，促進(jìn)存量資源的盤活。
三是加速能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國電力生產(chǎn)結(jié)構(gòu)長期以火電為主。針對電力生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的負(fù)外部性，現(xiàn)行價(jià)格機(jī)制未能有效將燃煤發(fā)電造成的外部環(huán)境成本內(nèi)部化。2017年，火電平均上網(wǎng)電價(jià)為371.65元每千千瓦時(shí)，同期核電、風(fēng)電、太陽能的電價(jià)水平較高，分別為402.95、562.3和939.9元每千千瓦時(shí)，新能源競價(jià)上網(wǎng)缺乏成本優(yōu)勢?！吨笇?dǎo)意見》明確提出，基準(zhǔn)價(jià)中包含脫硫、脫硝和除塵電價(jià)，現(xiàn)行超低排放電價(jià)政策繼續(xù)執(zhí)行，這將使得電價(jià)水平真實(shí)反映燃煤發(fā)電成本、供需狀況以及外部成本，確保新能源發(fā)電和火電之間的公平競爭，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步釋放節(jié)能減排紅利。
四是促進(jìn)政府資源再配置?！吨笇?dǎo)意見》通過對燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制進(jìn)行改革，為全面有序放開競爭性環(huán)節(jié)電力價(jià)格奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)市場可以在競爭領(lǐng)域充分發(fā)揮決定性作用時(shí)，政府便能夠更好地將有限資源利用在自然壟斷監(jiān)管、成本監(jiān)審等方面，提高運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)政府職能資源的再配置。
三、確保改革平穩(wěn)落地、取得實(shí)效
燃煤發(fā)電是基礎(chǔ)性電源，燃煤發(fā)電價(jià)格在整個(gè)電價(jià)體系中也處于基礎(chǔ)性地位。深化燃煤發(fā)電價(jià)格形成機(jī)制改革牽一發(fā)而動全身，有利于加快確立市場在電力資源配置中的決定性作用，形成能夠有效反映電力供求變化的價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)煤電行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、功能轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)有序健康發(fā)展。
但同時(shí)，在改革過程中，也將面臨交叉補(bǔ)貼妥善處理、普遍服務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)、環(huán)境氣候政策協(xié)調(diào)以及政府職能轉(zhuǎn)變等一些問題，需要在細(xì)化實(shí)化改革方案、推進(jìn)改革具體實(shí)施中，進(jìn)一步加強(qiáng)研究，完善普遍服務(wù)機(jī)制、優(yōu)化脫硫脫硝價(jià)格政策、強(qiáng)化降成本與環(huán)境之間的平衡與協(xié)調(diào)、加強(qiáng)政策解讀和宣傳引導(dǎo)等，妥善解決好改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，確保改革平穩(wěn)落地、取得實(shí)效。（中國人民大學(xué)教授 鄭新業(yè)）
