內(nèi)容提要：保底供電為競爭性電力體制中的標(biāo)準(zhǔn)配置。國外的保底供電包括默認(rèn)供電和應(yīng)急供電兩種形式，保底供電的銷售價(jià)格基于“合理成本+合理利潤”確定，既不是“虧本供電”，也不是“懲罰性高價(jià)供電”。我國保底供電規(guī)范化的發(fā)展方向是逐步減少保底供電對象，基于成本原則確定保底供電價(jià)格。近期在保持居民、農(nóng)業(yè)用電價(jià)格穩(wěn)定的條件下，為實(shí)現(xiàn)保底供電的可持續(xù)性，需采取與電力市場化改革過渡期相適應(yīng)的保底供電對策。
關(guān)鍵詞：電力市場 保底供電 默認(rèn)供電 應(yīng)急供電 保底供電價(jià)格
保底供電是指政府指定的供電企業(yè)向特定用戶提供的用電保障，為規(guī)范、成熟的競爭性電力體制中的標(biāo)準(zhǔn)配置。隨著我國電力“市場化交易”的數(shù)量和占比快速增長，保底供電與電力“市場化交易”不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題也日趨顯現(xiàn)。為此，本文擬根據(jù)國外監(jiān)管機(jī)構(gòu)①網(wǎng)站的相關(guān)信息，對國外的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制做簡要介紹，并探討我國保底供電的規(guī)范化及其可持續(xù)性的保障措施。
一、市場化電力體制國家中的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
（一）澳大利亞國家電力市場的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
澳大利亞國家電力市場覆蓋區(qū)域的零售選擇權(quán)已全部放開，所有用戶可自由選擇零售商。截至2018年6月，27%的居民用戶（按用戶數(shù)）和38%的小商業(yè)用戶（按用戶數(shù)）未參與市場。澳大利亞的保底供電有兩種形式：一種稱為標(biāo)準(zhǔn)合同供電（Standing Contract），另一種稱為應(yīng)急供電（Last resort）。
1.標(biāo)準(zhǔn)合同供電及其價(jià)格形成機(jī)制。未簽訂市場合同的用戶由其所在配電區(qū)域指定的零售商按標(biāo)準(zhǔn)合同供電。市場合同期滿后不再續(xù)簽的用戶，也要由此前最后與其簽訂市場合同的零售商按標(biāo)準(zhǔn)合同供電。標(biāo)準(zhǔn)合同供電的條款（不含價(jià)格條款）由政府統(tǒng)一規(guī)定，零售商無權(quán)更改，合同無終止期限，直至用戶簽訂了市場合同。
標(biāo)準(zhǔn)合同供電的價(jià)格，在小用戶零售電價(jià)尚未放開的州，由州監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定，以反映有效率的零售商向用戶提供服務(wù)的合理成本為基本原則。在取消零售電價(jià)管制的州，包括維多利亞州、南澳大利亞州、新南威爾士州和昆士蘭州東南部，標(biāo)準(zhǔn)合同價(jià)格由各零售商自行確定。但州政府要求零售商公布小用戶可獲得的標(biāo)準(zhǔn)合同價(jià)格，且調(diào)整時(shí)間不能短于6個(gè)月。近年來有關(guān)能源零售市場的政府評估主張?jiān)谒械貐^(qū)恢復(fù)零售電價(jià)管制。如2018年10月，澳大利亞政府通過了ACCC（澳大利亞競爭與消費(fèi)者委員會(huì)）提出的由AER（澳大利亞能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)）設(shè)定默認(rèn)市場價(jià)格的建議。該默認(rèn)價(jià)格將作為價(jià)格未受管制地區(qū)零售商確定標(biāo)準(zhǔn)合同價(jià)格的上限。ACCC同時(shí)建議，默認(rèn)價(jià)格不應(yīng)反映或接近市場最低價(jià)格，以避免“激勵(lì)”消費(fèi)者退出市場。默認(rèn)價(jià)格應(yīng)涵蓋高效服務(wù)的成本以及合理的利潤，從而為電力零售商所宣傳的折扣提供比較基礎(chǔ)，為消費(fèi)者選擇零售商提供有意義的信息。
2.應(yīng)急供電及其價(jià)格形成機(jī)制。適用于市場合同發(fā)生意外終止時(shí)的用戶。旨在確保在零售商倒閉的情況下，相關(guān)用戶自動(dòng)轉(zhuǎn)由指定的供電商繼續(xù)獲得電力供應(yīng)。對電力用戶實(shí)施應(yīng)急支持的另一目的，是減少因零售商不付費(fèi)而對批發(fā)市場（發(fā)電企業(yè)）造成的風(fēng)險(xiǎn)。AER（能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)制定和發(fā)布應(yīng)急供電指南和計(jì)劃，維護(hù)應(yīng)急供電零售商注冊系統(tǒng)，任命“默認(rèn)”應(yīng)急供電商。零售商可通過上述注冊系統(tǒng)提交承擔(dān)應(yīng)急供電服務(wù)的意向以及成本回收機(jī)制等方面的要求。除已被任命的“默認(rèn)”應(yīng)急供電商外，其他零售商也可申請成為“非默認(rèn)（或備用）”應(yīng)急供電服務(wù)商，需提交固定或非固定形式的應(yīng)急供電報(bào)價(jià)、供電成本以及相關(guān)證明材料等。
（二）英國的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
英國從1999年開始全面放開零售市場競爭，所有用戶可自由選擇供電商。截至2018年底，50%以上的居民用戶和27%左右的微型商業(yè)用戶仍未選擇新的供電商，繼續(xù)由原供電商供電，稱為默認(rèn)合同（Default Contract）供電。
為保護(hù)小用戶利益不受侵害，英國政府對售電商實(shí)施“默認(rèn)價(jià)格上限”（Default Tariff Price Cap）管制。默認(rèn)價(jià)格的上限由Ofgem（監(jiān)管機(jī)構(gòu)）確定。Ofgem根據(jù)各供電商最新預(yù)測成本及批發(fā)市場電能量、電網(wǎng)、環(huán)境和社會(huì)項(xiàng)目、稅收、供電商繼續(xù)運(yùn)營所需的成本和合理利潤等，決定各地區(qū)默認(rèn)價(jià)格上限。基于對零售市場的持續(xù)監(jiān)測，Ofgem每隔6個(gè)月對默認(rèn)價(jià)格上限進(jìn)行一次評估并決定是否調(diào)整。
零售商默認(rèn)供電的價(jià)格可在默認(rèn)價(jià)格上限內(nèi)根據(jù)市場供求變化及時(shí)調(diào)整，但如提高價(jià)格須提前通知用戶，以便用戶選擇是否繼續(xù)接受默認(rèn)供電服務(wù)。該上限管制暫定實(shí)施至2023年。期滿后，英國將根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對零售市場競爭程度的評估，決定是否繼續(xù)實(shí)施。
（三）美國的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
1.默認(rèn)供電及其價(jià)格形成機(jī)制。在引入零售競爭的州中，大部分州提供默認(rèn)供電服務(wù)（Default Service，Basic Service），為那些未選擇競爭性零售商或無資格進(jìn)入零售市場的用戶提供服務(wù)。大部分居民和商業(yè)用戶仍由默認(rèn)供電商提供服務(wù)。默認(rèn)服務(wù)一般由區(qū)域內(nèi)原一體化電力公司（即配電商）提供，價(jià)格受政府管制。價(jià)格制定的基本原則為反映成本，其中與發(fā)電相關(guān)的部分每年調(diào)整一次。
2.應(yīng)急供電及其價(jià)格形成機(jī)制。在引入零售競爭的部分州，如德州，州公用事業(yè)委員會(huì)在放開零售市場的地區(qū)為各類用戶任命應(yīng)急供電商（Provider of Last Resort Service），以此作為后備電力服務(wù)商，在競爭性零售商不能提供服務(wù)時(shí)啟動(dòng)。應(yīng)急供電是臨時(shí)性服務(wù)，僅在競爭性零售商不能提供服務(wù)，或用戶自愿選擇該服務(wù)時(shí)生效。德州公用事業(yè)委員會(huì)為各類用戶（居民、中小型工商用戶、大工業(yè)用戶）制定了應(yīng)急供電價(jià)格，以收回應(yīng)急供電所需的成本為原則確定。
（四）新加坡的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
新加坡自2001年開始逐步開放零售電力市場競爭，符合條件的用戶（稱為可競爭用戶，Contestable）可選擇從零售商購電，也可直接從電力批發(fā)市場購電。在新加坡，保底供電服務(wù)被稱為“管制供電服務(wù)（Regulated Supply Service）”。政府指定的SP服務(wù)公司具有向非競爭（Non-Contestable）用戶提供管制供電服務(wù)的義務(wù)。截至2017年，非競爭用戶用電量比例為23.7%。其中，居民用電量占62.1%，商業(yè)和服務(wù)業(yè)用電量占29.8%。
管制供電服務(wù)的價(jià)格由政府基于成本制定，包括四個(gè)部分：能源成本，向發(fā)電企業(yè)支付，每季度審查并調(diào)整一次，以反映批發(fā)市場價(jià)格變化；電網(wǎng)收費(fèi)，向電網(wǎng)公司支付，每年審查一次；市場支持服務(wù)費(fèi)，向市場結(jié)算服務(wù)公司支付，每年審查一次；市場管理和電力系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)，向市場運(yùn)行機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)支付，每年審查一次。2017年，政府管制的低壓用戶平均電價(jià)為20.7新加坡分/千瓦時(shí)，高于2016年水平1.8新加坡分，其中能源成本（即批發(fā)市場購電成本）上漲1.6新加坡分，是最主要的因素。
（五）兩點(diǎn)結(jié)論
1.國外的保底供電包括默認(rèn)供電和應(yīng)急供電兩種形式。默認(rèn)供電的對象是未進(jìn)市場的用戶，可能是沒有零售選擇權(quán)，或雖有零售選擇權(quán)，但未選擇競爭性零售商或市場合同結(jié)束后不再簽訂市場合同的用戶。應(yīng)急供電適用于在市場合同有效期內(nèi)，因零售商原因?qū)е率袌龊贤瑹o法繼續(xù)執(zhí)行，由政府指定的服務(wù)商提供應(yīng)急救援服務(wù)。
2.保底供電的性質(zhì)是對消費(fèi)者用電可靠性的制度保障，而非一種社會(huì)福利。保底供電的購進(jìn)價(jià)格由批發(fā)市場中的供求關(guān)系決定，保底供電的銷售價(jià)格基于“合理成本+合理利潤”確定。因此，保底供電不是低價(jià)供電，更不是“虧本供電”，但也不是“懲罰性高價(jià)供電”。
二、與我國電力市場化改革進(jìn)程相適應(yīng)的保底供電政策建議
我國尚未建立規(guī)范的保底供電制度。目前對居民、農(nóng)業(yè)等小型用戶的保底供電價(jià)格大多低于其供電成本，由此形成的資金缺口，以工商業(yè)用戶價(jià)格交叉補(bǔ)貼的方式解決。隨著電力“市場化交易”的數(shù)量和占比快速增長，保底供電與電力“市場化交易”不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題日趨顯現(xiàn)。特別是電力現(xiàn)貨市場運(yùn)行后，保底供電既有的收支平衡模式將不復(fù)存在，如果沒有相應(yīng)的配套措施，保底供電也將難以為繼。
（一）我國保底供電規(guī)范化的發(fā)展方向
1.逐步減少保底供電對象，明確保底供電分類。應(yīng)根據(jù)競爭性電力市場發(fā)展的進(jìn)程，先行給予工商用戶購電自由選擇權(quán)，同時(shí)加快競爭性電力批發(fā)市場建設(shè)，為其退出保底供電創(chuàng)造條件。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)完善保底供電制度，具體可分為默認(rèn)供電和應(yīng)急供電兩類。保底供電服務(wù)商可由政府指定，也可通過競爭性招標(biāo)程序選擇。
2.保底供電價(jià)格應(yīng)基于成本原則確定。如前所述，保底供電不是虧損供電，因而保底供電價(jià)格形成機(jī)制的發(fā)展方向，應(yīng)是與國際通用模式接軌，即按合理成本、合理盈利的原則確定保底供電價(jià)格，并與電力批發(fā)市場價(jià)格定期浮動(dòng)。此前，保底供電中的工商業(yè)電價(jià)應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)隨電網(wǎng)企業(yè)平均購電成本變化聯(lián)動(dòng)。
默認(rèn)供電服務(wù)商如由本地電網(wǎng)企業(yè)擔(dān)任，價(jià)格由政府按合理成本、合理盈利的原則制定，并定期調(diào)整，其中與批發(fā)市場相關(guān)的購電成本的調(diào)整周期，可定為一個(gè)季度或半年。默認(rèn)供電服務(wù)如由其他競爭性零售商提供，應(yīng)實(shí)行價(jià)格上限管制以及最短調(diào)整周期限制，價(jià)格上限由政府根據(jù)正常供電成本確定并定期調(diào)整。
（二）與電力市場化改革過渡期相適應(yīng)的保底供電對策
在保持居民、農(nóng)業(yè)用電價(jià)格穩(wěn)定的條件下，為實(shí)現(xiàn)保底供電的財(cái)務(wù)平衡和可持續(xù)性，因發(fā)、售電競爭而導(dǎo)致的保底供電的資金缺口（即輸配電價(jià)內(nèi)部用戶間交叉補(bǔ)貼以外的部分），可根據(jù)電源結(jié)構(gòu)、居民農(nóng)業(yè)用電比重、電力市場建設(shè)進(jìn)度等因素，從以下四個(gè)方面單獨(dú)或綜合施策：
1.低價(jià)電源暫不參與競爭或按原政府定價(jià)實(shí)行差價(jià)結(jié)算。在居民、農(nóng)業(yè)用電占比較低時(shí)，在發(fā)電側(cè)指定與居民、農(nóng)業(yè)用電量相匹配的低價(jià)電源，可對保持居民、農(nóng)業(yè)目錄電價(jià)穩(wěn)定進(jìn)而對保底供電購、售電財(cái)務(wù)平衡起到重要的支撐作用。我國目前居民、農(nóng)業(yè)用電量約占20%左右，與之匹配的低價(jià)電源暫不參與電力競爭或按原政府定價(jià)實(shí)行差價(jià)結(jié)算，不影響近期電力市場建設(shè)。
2. 實(shí)施以保底供電財(cái)務(wù)平衡為目標(biāo)的“差價(jià)合約”結(jié)算。在低價(jià)電源不足以保障保底供電財(cái)務(wù)平衡時(shí)，對參與現(xiàn)貨市場競爭的機(jī)組，可實(shí)施以保底供電財(cái)務(wù)平衡為目標(biāo)的“部分電量按市場價(jià)結(jié)算、部分電量按原政府定價(jià)結(jié)算”的結(jié)算比例控制（也稱“差價(jià)合約”）。從而既可實(shí)現(xiàn)保底供電的可持續(xù)性，也可保障發(fā)電側(cè)競爭的有效開展。
3.非居民、農(nóng)業(yè)用戶的保底供電價(jià)格與電力批發(fā)市場價(jià)格定期聯(lián)動(dòng)。即居民、農(nóng)業(yè)低價(jià)保底供電的資金缺口,由保底供電中的非居民、農(nóng)業(yè)用戶承擔(dān)。我國目前保底供電用戶用電量占比約70%，其中非居民、農(nóng)業(yè)用戶用電量占到2/3以上，由其承擔(dān)居民、農(nóng)業(yè)用戶保底供電的財(cái)務(wù)虧損，一定時(shí)期內(nèi)具有可行性，且可促進(jìn)其退出保底供電，積極參與市場。
4.設(shè)立電力公益服務(wù)基金。當(dāng)大部分非居民、農(nóng)業(yè)用戶退出保底供電后，居民、農(nóng)業(yè)用戶保底供電的資金缺口需由全部非居民、農(nóng)業(yè)用戶按相同標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)，可通過設(shè)立電力公益服務(wù)基金統(tǒng)一加價(jià)的方式實(shí)現(xiàn)。
（作者：楊娟系中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場與價(jià)格研究所價(jià)格監(jiān)管室主任、副研究員；劉樹杰系中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場與價(jià)格研究所原所長、研究員）
Research on Default or Last Resort Supply Service in a Competitive Power Market and its Pricing Mechanism
Abstract：Default (or Last Resort) supply service is a standard configuration in a competitive power market. The price of default supply service is determined based on "reasonable cost and reasonable profit", neither "low-cost power supply" nor "punitive high-priced power supply". The development direction of China's default supply service is to gradually reduce the customers of default supply service and determine the price of default supply service based on its cost.In the near future, while keeping the default supply service for residents and agriculture at a low-cost, in order to promote the sustainability of default supply service, it is necessary to adopt measures to ensure the default supply service in line with the transition period of the power market reform.
Keywords：Electric Power Market;Default or Last Resort Supply Service; Tariff of Default or Last Resort Supply Service
注：①澳大利亞能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)（AER）；英國天然氣與電力市場辦公室（OFGEM）；美國聯(lián)邦能源管制委員會(huì)（FERC）；美國德州公用事業(yè)委員會(huì)（PUC）；新加坡能源市場管理局（EMA）。
