今年的政府工作報告對電力行業(yè)提出了“深化電力市場化改革，清理電價附加收費，降低制造業(yè)用電成本，一般工商業(yè)平均電價再降低10%”的年度目標(biāo)，這個指標(biāo)使得去年政府多次發(fā)文要求的清理轉(zhuǎn)供電不規(guī)范行為更加迫切。由此需要全社會對轉(zhuǎn)供電問題有更為深入的認(rèn)識和了解，找出其形成的原因，解剖其社會矛盾所在，為最終解決廣泛存在的轉(zhuǎn)供電問題奠定基礎(chǔ)。
一、轉(zhuǎn)供電問題的形成
（一）涉及轉(zhuǎn)供電問題的主要法規(guī)政策
目前涉及轉(zhuǎn)供電問題的主要規(guī)章是1996年10月8日由原電力工業(yè)部頒發(fā)的《供電營業(yè)規(guī)則》（電力部令〔1996〕第8號）（以下簡稱《營業(yè)規(guī)則》）。2016年1月，為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)“放管服”改革要求，國家發(fā)展改革委將《營業(yè)規(guī)則》列入擬修改的規(guī)章目錄，目前尚未完成相關(guān)修改工作。
《營業(yè)規(guī)則》第十四條對轉(zhuǎn)供電的規(guī)定如下：
用戶不得自行轉(zhuǎn)供電。在公用供電設(shè)施尚未到達(dá)的地區(qū)，供電企業(yè)征得該地區(qū)有供電能力的直供用戶同意，可采用委托方式向其附近的用戶轉(zhuǎn)供電力，但不得委托重要的國防軍工用戶轉(zhuǎn)供電。委托轉(zhuǎn)供電應(yīng)遵守下列規(guī)定：
1.供電企業(yè)與委托轉(zhuǎn)供戶（以下簡稱轉(zhuǎn)供戶）應(yīng)就轉(zhuǎn)供范圍、轉(zhuǎn)供容量、轉(zhuǎn)供期限、轉(zhuǎn)供費用、轉(zhuǎn)供用電指標(biāo)、計量方式、電費計算、轉(zhuǎn)供電設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)權(quán)劃分、運行維護(hù)、調(diào)度通信、違約責(zé)任等事項簽訂協(xié)議。
2.轉(zhuǎn)供區(qū)域內(nèi)的用戶（以下簡稱被轉(zhuǎn)供戶），視同供電企業(yè)的直供戶，與直供戶享有同樣的用電權(quán)利，其一切用電事宜按直接戶的規(guī)定辦理。
3.向被轉(zhuǎn)供戶供電的公用線路與變壓器的損耗電量應(yīng)由供電企業(yè)負(fù)擔(dān)，不得攤?cè)氡晦D(zhuǎn)供戶用電量中。
4.在計算轉(zhuǎn)供戶用電量、最大需量及功率因素調(diào)整電費時，應(yīng)扣除被轉(zhuǎn)供戶、公用線路與變壓器消耗的有功、無功電量。
5.委托的費用，按委托的業(yè)務(wù)項目的多少，由雙方協(xié)商確定。
（二）《營業(yè)規(guī)則》的實際執(zhí)行情況
1.自《營業(yè)規(guī)則》發(fā)布以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，進(jìn)入20多年的基建熱潮，導(dǎo)致《營業(yè)規(guī)則》中所謂的公用供電設(shè)施尚未到達(dá)的地區(qū)比比皆是。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能等待供電企業(yè)建設(shè)好配電網(wǎng)之后再啟動，于是出現(xiàn)了政府投資平臺、企業(yè)自行投資、個人自建配電設(shè)施等多種社會配電網(wǎng)投資方式，有力支撐了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。
2.根據(jù)《營業(yè)規(guī)則》第十四條第2款規(guī)定，應(yīng)該由供電企業(yè)為被轉(zhuǎn)供用戶提供所有用電服務(wù)。而現(xiàn)實情況是，絕大多數(shù)被轉(zhuǎn)供用戶并未享受到供電企業(yè)提供的服務(wù)，這也是造成轉(zhuǎn)供電主體相關(guān)成本居高不下的主因之一。
3.《營業(yè)規(guī)則》第十四條第3款尤其執(zhí)行不好，基本上向被轉(zhuǎn)供用戶供電的共用線路與變壓器的損耗電量都不是由供電企業(yè)承擔(dān)。這也極大增加了轉(zhuǎn)供電主體的負(fù)擔(dān)與成本。
4.經(jīng)過去年對轉(zhuǎn)供電問題的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)供電主體普遍負(fù)擔(dān)偏重，所投資的電力配套設(shè)施幾乎難以收回成本，在現(xiàn)有法規(guī)條件下，向被轉(zhuǎn)供用戶轉(zhuǎn)嫁成本只能是唯一可行的選擇。
（三）轉(zhuǎn)供電主體的形成
形成轉(zhuǎn)供電問題的主要原因是電力公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度和長達(dá)二十多年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展的矛盾所造成的。除了電力行業(yè)快速發(fā)展為全社會作出了巨大的貢獻(xiàn)之外，社會資本也為使用電力付出了巨大的投資。近年來，供電企業(yè)開始將電力設(shè)施建設(shè)到用戶用地紅線作為服務(wù)目標(biāo)。在此之前，更多的供電企業(yè)只是將電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到變電站，變電站之后的絕大多數(shù)配電設(shè)施投資由社會資本投入，從而形成了大量轉(zhuǎn)供電主體。
二、轉(zhuǎn)供電主體的主要類型與現(xiàn)狀
（一）轉(zhuǎn)供電主體的主要類型
根據(jù)發(fā)改辦價格〔2018〕787號文《關(guān)于清理規(guī)范電網(wǎng)和轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)收費有關(guān)事項的通知》，轉(zhuǎn)供電行為是指電網(wǎng)企業(yè)無法直接供電到終端用戶，需由其他主體轉(zhuǎn)供的行為。承擔(dān)這個轉(zhuǎn)供行為的企業(yè)主體，我們稱之為轉(zhuǎn)供電主體。根據(jù)不同的轉(zhuǎn)供電區(qū)域（如開發(fā)區(qū)、商業(yè)綜合體、大型投資工程的電力配套設(shè)施等），轉(zhuǎn)供電主體多是轉(zhuǎn)供電區(qū)域業(yè)主方的物業(yè)公司、產(chǎn)業(yè)公司或能源中心等。
根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，我國主要的轉(zhuǎn)供電區(qū)域類型包括：
1.歷史遺留的老企業(yè)和舊的居民小區(qū)。
2.政府投資平臺管理的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
3.民營企業(yè)投資管理的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
4.非電網(wǎng)企業(yè)投資管理為大型終端用戶服務(wù)的專用配電網(wǎng)。
5.大型國有企業(yè)內(nèi)部工業(yè)園區(qū)。
6.大型民營企業(yè)內(nèi)部工業(yè)園區(qū)。
7.商業(yè)地產(chǎn)企業(yè)投資管理的商業(yè)綜合體，含shopping mall、商場、寫字樓。
8.商業(yè)地產(chǎn)企業(yè)投資管理的商業(yè)大賣場，含建材城、家具城、各種批發(fā)和零售市場。
9.管理住宅區(qū)商業(yè)配套設(shè)施的物業(yè)企業(yè)。
10.大型建設(shè)配套工程的配電項目投資企業(yè)。
11.農(nóng)村小城鎮(zhèn)自建配電網(wǎng)。
（二）轉(zhuǎn)供電主體的現(xiàn)狀特點
1.轉(zhuǎn)供電主體基本都是與供電企業(yè)直接結(jié)算電費的，行使著基層供電營業(yè)所的主要職能，但是卻不屬于我國電力管理體系環(huán)節(jié)之內(nèi)。
2.轉(zhuǎn)供電主體電網(wǎng)的公網(wǎng)接入點與終端用戶電力接入點之間的配電設(shè)施是由轉(zhuǎn)供電主體投資建設(shè)的。
3.轉(zhuǎn)供電主體用電費用的計量與結(jié)算由供電企業(yè)負(fù)責(zé)，而通常情況下終端用戶用電費用的計量和結(jié)算由轉(zhuǎn)供電主體負(fù)責(zé)。供電企業(yè)一般是按照兩部制電價（基本電價+電量電價）向轉(zhuǎn)供電主體收費，轉(zhuǎn)供電主體一般是按照一部制電價（電量電價）向終端用戶收費。轉(zhuǎn)供電主體向終端用戶收取的用電費用中一般會攤銷損耗、運行維護(hù)成本費用以及預(yù)期收益，以保證轉(zhuǎn)供電主體的利益。相對轉(zhuǎn)供電主體，終端用戶沒有對電價的議價能力，處于弱勢地位。
4.由于轉(zhuǎn)供電主體承擔(dān)了轉(zhuǎn)供電區(qū)域內(nèi)的配電網(wǎng)投資、建設(shè)和運營的職能，大部分轉(zhuǎn)供電主體在對終端用戶收取電費的過程中存在不合理的加價現(xiàn)象。大部分轉(zhuǎn)供電主體通過收取電費的方式搭車收取物業(yè)管理費和其他服務(wù)費，但是所開具的發(fā)票卻不是電費發(fā)票。部分轉(zhuǎn)供電主體在對終端用戶收取電費的時候存在以電費現(xiàn)金流作為收費依據(jù)的現(xiàn)象。
5.轉(zhuǎn)供電主體的配電網(wǎng)項目有清晰的供電區(qū)域范圍。部分轉(zhuǎn)供電主體屬于為大型建設(shè)項目配套工程的配電項目。很多轉(zhuǎn)供電主體符合非電網(wǎng)企業(yè)存量配電項目的特征。
6.2018年絕大部分轉(zhuǎn)供電主體實現(xiàn)了降價10%甚至以上的目標(biāo)，但是還是有相當(dāng)數(shù)量的轉(zhuǎn)供用戶的電價仍然高于當(dāng)?shù)卣硕ǖ慕K端銷售目錄電價。
三、轉(zhuǎn)供電相關(guān)突出問題
（一）配電資產(chǎn)管理體制不順
轉(zhuǎn)供電主體雖然不是電力主體，但是行使著電力基層營業(yè)所的管理職能。公用電網(wǎng)目前的管理觸角僅僅只到轉(zhuǎn)供電主體的圍墻以外，甚至有的局限在轉(zhuǎn)供電主體并網(wǎng)接入變電站間隔。如果說電網(wǎng)企業(yè)是按照專業(yè)化和規(guī)范化管理的標(biāo)準(zhǔn)來管理配電網(wǎng)，這種管理到了轉(zhuǎn)供電主體的范圍就成了脫韁之馬，既沒法做到配電網(wǎng)的專業(yè)化和規(guī)范化管理，更談不上依規(guī)對用戶進(jìn)行電費的結(jié)算。這種現(xiàn)象意味著，我國配電管理體制長期以來處于不完善、不規(guī)范、不專業(yè)的狀態(tài)，難以高質(zhì)量的使用電力和最優(yōu)化的降低能耗。
目前從整個電力產(chǎn)業(yè)管理的鏈條來看，電網(wǎng)的“最后一公里”居然游離于整個電力行業(yè)管理機(jī)制之外，這直接造成了轉(zhuǎn)供電主體日積月累的不規(guī)范行為，同時新的轉(zhuǎn)供電主體還在不斷地誕生。
（二）企業(yè)投資回收模式不順
從轉(zhuǎn)供電主體的特點可以看出，企業(yè)是真金白銀的投資了轉(zhuǎn)供電區(qū)域內(nèi)的配電設(shè)施。而且這些電力設(shè)施由于特殊原因，經(jīng)常出現(xiàn)高于轉(zhuǎn)供電主體實際使用容量的情況，使得絕大部分轉(zhuǎn)供電主體出現(xiàn)了“大馬拉小車”的現(xiàn)象，大大增加了電力設(shè)施投資的成本，也使得轉(zhuǎn)供電主體的度電過網(wǎng)成本難以下降。
由于轉(zhuǎn)供電配電網(wǎng)游離于電力行業(yè)管理之外，企業(yè)又認(rèn)為既然自行投資了配電網(wǎng)，那么從投資回收的角度出發(fā)，向終端用戶轉(zhuǎn)嫁投資成本、運營成本和配電網(wǎng)的損耗是“天經(jīng)地義”的。而從電力運營和電價管理機(jī)制來說，這部分配電網(wǎng)不屬于管制性業(yè)務(wù)的范疇，也難以納入經(jīng)信或者價格管理部門的工作范圍。因此造成了轉(zhuǎn)供電主體的投資機(jī)制缺乏監(jiān)管和政策依據(jù)。
（三）準(zhǔn)壟斷下收費機(jī)制不順
轉(zhuǎn)供電主體作為事實上的基層供電營業(yè)所，其性質(zhì)已經(jīng)具備準(zhǔn)壟斷企業(yè)的特點。對于終端用戶，轉(zhuǎn)供電主體在收費權(quán)上與電網(wǎng)是處于同等地位的。用戶一旦進(jìn)入轉(zhuǎn)供電主體的供電范圍，就處于弱勢地位，很難把控電價的高低。因此在這種準(zhǔn)壟斷下，轉(zhuǎn)供電主體必然不受監(jiān)管地向終端用戶收取所有自行認(rèn)為應(yīng)該攤銷的成本和損耗。更有的轉(zhuǎn)供電主體還加收若干管理費，把轉(zhuǎn)供電變成了一種斂財行為。
（四）被轉(zhuǎn)供企業(yè)繳費方式不順
在清理一般工商業(yè)用戶電價過高的過程中，我們發(fā)現(xiàn)很多被轉(zhuǎn)供的用戶出現(xiàn)了電費和物業(yè)費難以區(qū)分、用電量和損耗難以確認(rèn)、公攤電量和自用電量難以厘清、直接電費成本和電力設(shè)施運營管理費等混淆不清的繳費方式。這使得相當(dāng)一部分被轉(zhuǎn)供用戶的度電支出超過國家規(guī)定的終端銷售目錄電價30%以上，從而大大增加中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)成本。
（五）市場監(jiān)管組織體系不順
從這次轉(zhuǎn)供電主體價格檢查和清理不合理收費的過程中，反映出了電力配電網(wǎng)監(jiān)管存在對轉(zhuǎn)供電主體（事實上的基層供電營業(yè)所）的“死角”。雖然目前能源、經(jīng)信、價格等部門對電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管力度日益加強(qiáng)，但是轉(zhuǎn)供電主體的管理問題也就是這次因為特殊原因突顯出來，一旦清理運動結(jié)束，這種純行政行為，由于缺乏市場驅(qū)動、系統(tǒng)監(jiān)管和政策制約，也只能治標(biāo)不治本。
四、解決轉(zhuǎn)供電問題的原則
鑒于以上情況，要做好轉(zhuǎn)供電的治理工作，我們認(rèn)為必須遵循以下原則：
（一）要正視轉(zhuǎn)供電主體在配電資產(chǎn)投入的實際情況
長期以來，電網(wǎng)企業(yè)長期關(guān)注輸電網(wǎng)的投資和建設(shè)，配電網(wǎng)建設(shè)相對薄弱。由此造成了全社會為使用電力墊付了大量的資金，突出表現(xiàn)在工商業(yè)用戶承擔(dān)了企業(yè)圍墻以內(nèi)的配電網(wǎng)資產(chǎn)投資和運營管理成本，從而形成了目前40多萬家轉(zhuǎn)供電主體。據(jù)我們測算，全國轉(zhuǎn)供電主體可以盤活的配電網(wǎng)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)超過2萬億元。如此龐大的資產(chǎn)，如果得到市場化手段來推動和盤活，將給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大動力。
（二）要正確認(rèn)識轉(zhuǎn)供電主體具備基層供電營業(yè)所特征的實際狀況
要充分認(rèn)識到轉(zhuǎn)供電主體作為基層供電營業(yè)所的作用，從某種程度上來說，轉(zhuǎn)供電主體在配電和售電營銷方面的工作不亞于供電企業(yè)。沒有轉(zhuǎn)供電主體補(bǔ)充和支撐整個社會基礎(chǔ)電力產(chǎn)業(yè)的運行，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨巨大的難題。因此，如何專業(yè)化、規(guī)范化管理這些最基層的配電網(wǎng)，賦予轉(zhuǎn)供電主體合理取得投資回報的權(quán)利，是解決轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象的重要課題。
（三）堅持“市場手段為主、行政命令為輔”的治理措施
2018年，政府在降低實體經(jīng)濟(jì)成本目標(biāo)的驅(qū)動下，以行政手段直接介入轉(zhuǎn)供電主體的市場化管理之中，推出了有益于中小工商業(yè)用戶，有益于社會發(fā)展的重要舉措。今年的政府工作報告，提出了一般工商業(yè)電價再降低10%的目標(biāo)。在這種情況下，徹底解決轉(zhuǎn)供電問題成為完成這一目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要解決轉(zhuǎn)供電主體投資成本高、管理不專業(yè)、收費不規(guī)范和轉(zhuǎn)嫁運營成本的問題，應(yīng)主要依賴市場化的手段，解決轉(zhuǎn)供電中的不良行為。
（四）完善配電資產(chǎn)管理體制是唯一出路
要解決轉(zhuǎn)供電問題，首先必須有專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)承擔(dān)基層電網(wǎng)的電力基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而降低配電網(wǎng)投資成本。其次要能配合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資速度，保證地方招商引資的需要。再次，配電網(wǎng)投運之后，要有專業(yè)的管理隊伍按照國家規(guī)定管制性業(yè)務(wù)的約束和監(jiān)管要求運行配電網(wǎng)。第四，必須按照國家規(guī)定的終端銷售電價向用戶收取合理電費。綜上所述，“完善配電資產(chǎn)管理體制”是解決轉(zhuǎn)供電問題的唯一出路。
（五）完善電價機(jī)制是解決轉(zhuǎn)供電難題的重要基礎(chǔ)
電價機(jī)制是影響被轉(zhuǎn)供電用戶電價的重要因素。從目前情況看，轉(zhuǎn)供電電價機(jī)制宜從以下方面入手：一是建立轉(zhuǎn)供電配電網(wǎng)與公用電網(wǎng)的基本電費分享機(jī)制。根據(jù)發(fā)改價格〔2018〕787號文和發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號文等相關(guān)政策，轉(zhuǎn)供電主體的配電資產(chǎn)可以申請轉(zhuǎn)為增量配電網(wǎng)，與公用電網(wǎng)是“網(wǎng)對網(wǎng)關(guān)系”。由于轉(zhuǎn)供電配電網(wǎng)要對其用戶的供電可靠性和安全性投入成本，同時，轉(zhuǎn)供電主體配電網(wǎng)與公用電網(wǎng)是平等的調(diào)度關(guān)系，因此可建立基本電費的分享機(jī)制。二是建立輸電、配電價格分開核算機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)有電價政策，增量配電網(wǎng)的配電價格受到省級輸配電價的約束，由于沒有實現(xiàn)輸電價格與配電價格的分開核算，往往造成終端用戶不清楚自己應(yīng)該承擔(dān)的費用，甚至超額承擔(dān)了電費，加重了用戶用電成本。因此，建議通過輸電和配電價格分開核算，理清終端用戶的用電成本構(gòu)成，為降低轉(zhuǎn)供電用戶用電成本做好機(jī)制上的保障。
本文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年第12期（總第395期）。
作者彭立斌系北京先見能源咨詢有限公司董事長，尹明系北京先見能源咨詢有限公司總裁。
