中國儲能網(wǎng)訊：2018年12月19日，澳大利亞政府聯(lián)席委員會的能源部長委員會會在南澳州首府阿德萊德市舉行了第二十一次會議，討論了關(guān)于零售電商承擔國家電力市場的可靠性責任的立法工作。參加會議的能源部長們批準了能源安全委員會提交的關(guān)于零售商履行可靠性義務的國家電力法修正案的最終草案，并決定將其納入立法工作程序。國家立法要求零售電商履行國家電力市場的可靠性義務旨在于激勵對可調(diào)度電源的投資，從長遠的角度來保證國家電力市場能夠為消費者在最需要的時間和地方提供可靠的電力，滿足其日益增長的電力需求。
產(chǎn)生背景
澳大利亞電力系統(tǒng)與電力市場在過去的十幾年經(jīng)歷了不斷演化，其電源結(jié)構(gòu)與電力需求都發(fā)生了顯著的改變。澳大利亞電力系統(tǒng)的電源曾經(jīng)是以常規(guī)燃煤火電廠為主力的，具有充裕的容量。然而在過去的十來年約有占總裝機容量12%的基荷機組先后退役。新增發(fā)電容量幾乎都是風力發(fā)電、只有少量是燃氣機組和集中式光伏發(fā)電能源。在可再生能源發(fā)電實現(xiàn)前所未有的增長的同時可調(diào)度電廠資源占比在持續(xù)地下降。受電價上漲和政府環(huán)境政策的驅(qū)動，以居民和商業(yè)屋頂光伏為主的分布式能源在過去的十年增長迅猛，其容量占比目前已達到10%的水平，發(fā)電量占比已達3.4%（2017–18財政年度數(shù)據(jù)）。屋頂光伏發(fā)電壓低了中午的電力負荷，加大了與晚間用電高峰之間的峰谷差， 對系統(tǒng)電源的靈活性提出了更高的要求。在另一方面，由于氣候變化而引起極端天氣現(xiàn)象增多，導致用電最大負荷不斷攀高，而持續(xù)不斷的高溫天氣也會增加輸電網(wǎng)和日趨老舊的發(fā)電設備出現(xiàn)故障的可能性，這都給電力系統(tǒng)的運行帶來額外的壓力。
電力系統(tǒng)所發(fā)生的巨變在很大程度上是政府能源環(huán)境政策的直接結(jié)果。聯(lián)邦政府的強力政策支持和不斷下降的成本是澳大利亞可再生能源蓬勃發(fā)展的最主要動因。澳大利亞得天獨厚，具有世界上其他國家無可比擬的豐富風力和太陽能資源。為了鼓勵發(fā)展可再生能源，聯(lián)邦政府早于2001年就開始實現(xiàn)強制性的可再生能源發(fā)展目標，設立可再生能源證書（也稱綠證）市場交易，由可再生能源發(fā)電企業(yè)以市場決定的價格向可再生能源配額的責任方出售可再生能源證書。據(jù)當初參加可再生能源政策制定的專家回憶，澳大利亞是最早在國家層面設立強制性的可再生能源發(fā)展目標，并開展全國范圍的可再生能源證書交易的國家。在實行了十年的可再生能源配額制后，澳大利亞于2010年大幅度地增加了2020年可再生能源發(fā)展目標 并對屋頂光伏等小規(guī)?？稍偕茉刺峁┨厥獾恼咧С?，按照政府制定的固定價格全額收購其發(fā)電產(chǎn)生的可再生能源證書。預計澳大利亞可再生能源發(fā)電量占比將在2020年幾乎無懸念地超過20%。
與一貫積極扶植可再生能源發(fā)展形成強烈反差的是長期懸而未決的關(guān)于碳排放的環(huán)境政策。澳大利亞政府多屆政府興師動眾，幾乎舉全國之力設計幾個不同的碳交易方案都舉步艱難，幾次嘗試都中途夭折，未能實現(xiàn)，可謂屢敗屢戰(zhàn)。工黨政府費盡千辛萬苦于2012年推出的碳稅制度僅實行兩年便慘遭被后來執(zhí)政的自由黨、國家黨聯(lián)盟取消的厄運。與有關(guān)碳排放的環(huán)境政策幾乎成為澳大利亞政治家手上最燙的山芋?？梢院敛豢鋸埖卣f，幾屆政府總理的下臺和執(zhí)政黨領導人的更替都與其密切相關(guān)。氣候變化及碳排放政策的搖擺不定破壞了電力投資決策所依賴的國家能源政策長期穩(wěn)定性， 給投資電廠帶來極大不確定性， 增加了投資風險，嚴重地消弱了投資者的信心。
間歇性風能和太陽能發(fā)電雖然環(huán)保、且運營成本很低，但只有在天氣條件有利的情況下才能運行，可能對電力系統(tǒng)安全可靠構(gòu)成威脅。特別地，電力系統(tǒng)運行依賴于轉(zhuǎn)動慣量，系統(tǒng)強度和頻率控制手段，間歇性發(fā)電提供這些服務的能力以及服務類型是十分有限的。由于發(fā)電出力的可變性增加，整體發(fā)電計劃的可預測性降低，澳大利亞能源電力系統(tǒng)面臨著逐漸惡化的可靠性問題，澳大利亞能源市場運營中心需要越來越多地使用現(xiàn)有的保證可靠性手段干預市場，以維護電力系統(tǒng)的安全性和可靠性。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示運營中心2010 年到2013年四年間對發(fā)電機組僅發(fā)出2次強制性指令，而2014 年到2017年四年里對發(fā)電機組則發(fā)出35次強制指令。澳大利亞能源市場運營中心認為雖然采取的措施是必要的，并且完全是在其職權(quán)范圍內(nèi)采取的行動。但是運營中心可能只能使用需求側(cè)響應、柴油發(fā)電機、儲能電池或已停運發(fā)電機組，調(diào)用這些成本較高資源不一定為電力用戶帶來最優(yōu)的結(jié)果， 也產(chǎn)生不了反映發(fā)電機組可靠性價值的市場信號。
雖然目前在澳大利亞常規(guī)同步發(fā)電機仍占據(jù)主導地位，但許多老式發(fā)電機組已接近其壽命終點，變得不那么可靠并且面臨著即將被關(guān)閉命運。而另一方面，分布式屋頂光伏和能效提升導致電網(wǎng)負荷下降，再加上運營成本低、變化多變的可再生能源發(fā)電，增加了對比傳統(tǒng)的基荷機組更靈活可調(diào)度電源的需求，傳統(tǒng)基荷電廠的業(yè)務基礎正在不斷地被削弱。不明朗的減排政策不僅造成目前可調(diào)度發(fā)電機組比例偏低， 而且如果持續(xù)下去的話在可以預期的將來電力系統(tǒng)可靠性不會改善，只可能進一步惡化。澳大利亞能源市場運營中心預計到2035年現(xiàn)存老舊火電機組的一半將退役，需要新增電源補充。隨著澳大利亞向低排放經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，可再生能源將填補未來的大部分空缺，可預見的新投建電源絕大多數(shù)都是風電和光伏發(fā)電。由于天燃氣價格昂貴，只有很少的開放循環(huán)燃機，幾乎沒有聯(lián)合循環(huán)燃機，完全沒有投建火電機組的計劃。
在澳大利亞，動搖不定的應對氣候變化政策是造成缺少對可調(diào)度發(fā)電電源投資的最直接原因，由此而引起的電力可靠性問題引起了行業(yè)和社會的極大關(guān)注，用電企業(yè)包括工業(yè)電力大用戶， 居民住戶、電力市場主體和電力監(jiān)管機構(gòu)都呼吁政府盡快采取措施應對當今能源技術(shù)進步，增強電力系統(tǒng)靈活性，適應未來的安全性和可靠性要求。澳大利亞政府聯(lián)席委員會的能源部長理事會在2016年10月7日舉行的特別會議上決定委托由國家首席科學家Finkel博士領導的專家小組對國家電力市場進行獨立審查，以評估其當前的安全性和可靠性。能源理事會懇請專家小組在評審報告中就履行澳大利亞的減排承諾，對國家電力市場進行完善，以優(yōu)化安全性和可靠性，并以最低成本實現(xiàn)這一目標向政府提供統(tǒng)籌的改革藍圖建議。
來之不易的修訂方案
2017年6月9日，F(xiàn)inke博士領導的專家小組完成并發(fā)表對國家電力市場未來安全進行獨立評審的報告。評審報告提出了包含50條建議的一攬子計劃及付諸實施的時間表，強調(diào)要加強管理，電力系統(tǒng)規(guī)劃和有序地在電力市場引進新的發(fā)電資源以提高可靠性。獨立評審報告50條建議之一是關(guān)于電力市場主體履行保障可靠的電力供應義務的初步設想，并建議由能源安全理事會會同澳大利亞能源市場委員會、澳大利亞能源市場運營中心進一步開展工作，制定一個完整的實施方案，其中應包括進行預先的區(qū)域可靠性評估，考慮新的電力需求，提供需要新建發(fā)電廠的信息，以確保每個區(qū)域都能夠有足夠的可調(diào)度發(fā)電容量。
澳大利亞政府隨之宣布將保證按評審報告的時間表布署其中49項建議的實施工作，卻唯獨回避了清潔能源目標這一關(guān)鍵提議。為了促進政府與電力市場成員之間更好的規(guī)劃，協(xié)調(diào)和一致行動，澳大利亞政府聯(lián)席委員會的能源部長委員會成立了由市場監(jiān)管機構(gòu)和市場運營機構(gòu)負責人組成的能源安全理事會。它將全權(quán)負責獨立評審報告的有關(guān)建議的具體實施工作，全面監(jiān)督電力市場的電力供應安全可靠性，為能源部長委員會如何應對電力市場出現(xiàn)的機遇和風險出謀劃策。
政府部長親自過問。在獨立評審報告發(fā)布后不到一個月的2017年6月28日，時任聯(lián)邦環(huán)境與能源部長Frydenberg發(fā)函給澳大利亞能源市場運營中心，就電力市場可調(diào)度發(fā)電能力問題要求提供近來由火電廠關(guān)閉給電力可靠性和用電成本帶來的壓力情況及解決問題的建議，并預測未來十年火電機組退役情況。2017年9月4日能源市場運營中心復函回答聯(lián)邦能源部長，在分析電力供應可靠性現(xiàn)狀和未來演變趨勢后得出的結(jié)論，現(xiàn)行的澳大利亞電力市場設計不太可能向市場主體提供足夠和持續(xù)的價格信號，以激勵維持電力系統(tǒng)中長期可靠性所需要的對新的靈活可調(diào)度電源的投資。能源市場運營中心建議邀請各方面廣泛參與，發(fā)展建立既能夠保證現(xiàn)有的，又能鼓勵新的在可調(diào)度電源投資的長效機制，并將其解決方案提交給能源安全理事會。隨后。聯(lián)邦環(huán)境和能源部長致函能源安全理事會，責成就以最低的總成本維護電力系統(tǒng)的可靠性，實現(xiàn)澳大利亞國際承諾所需的減排量的要求對電力市場和有關(guān)法律框架所需要做出的改變提供解決方案。
2017年10月13日，能源安全理事會在討論了澳大利亞能源市場運營中心的關(guān)于國家電力市場可靠性的建議報告后，給聯(lián)邦環(huán)境與能源部長復函表示為了確保在電力市場中維持必要水平的靈活度和可調(diào)度電源，有必要對電力市場進行完善。能源安全理事會提出的改進建議將最大限度地減少對當前電力市場規(guī)則和運行的干擾，保持市場環(huán)境的穩(wěn)定性，為市場主體提供準備時間和靈活應對空間，從而促進更多的、更有效的投資。
能源安全理事會的建議是制定有關(guān)國家能源保障計劃的整體設想，旨在整合能源和排放的政策機制以鼓勵鼓勵對清潔和低排放技術(shù)進行投資，同時保障電力系統(tǒng)運行繼續(xù)可靠地運行 。過去，主要通過對發(fā)電廠的投資來維持電力系統(tǒng)安全可靠。能源安全理事會國家能源保障計劃的新思路在于將要要求零售電商及電力用戶履行可靠性和排放保證雙重義務。首先，零售電商必須通過一系列資源承擔其電力負荷所需的可靠性義務，包括通過與發(fā)電廠簽訂的合同或直接投資的可調(diào)度電源以及與用戶簽訂需求側(cè)響應合同。其次，用電方要在滿足其電力需求時必須通過合同保證一定的平均排放水平。排放義務一旦實施將取代現(xiàn)行的可再生能源目標機制。國家能源保障計劃雙重義務要求將成為國家電力規(guī)則中零售電商和電力大用戶參加電力市場的注冊條件。能源安全理事會請求把國家能源保障計劃設想提交給能源部長委員會討論，以便開展其后的詳細設計與咨詢工作。2017年11月24日，能源部長委員會在塔斯馬尼亞州首府，海濱城市霍巴特舉行第十五次會議，能源部長們投票表決支持能源安全理事會進一步開展國家能源保障計劃設計工作。會議正式修訂了能源安全理事會的工作任務書，其中包括要求能源安全理事會要在能源部長委員會指導下開展工作。
長話短說。經(jīng)過近一年的多方協(xié)作、努力工作， 國家能源保障計劃的最終設計于2018年8月1日完成。最終草案包含在國家電力規(guī)則中規(guī)定與國家能源保障有關(guān)事項的內(nèi)容。然而事情發(fā)展的下一步并不順利，在2018年8月10日的能源部長委員會第十八次會議并沒有形成一致性的最終決定，只是同意進一步推進有關(guān)國家能源保障計劃的立法工作。天有不測風云，澳大利亞政壇就在這個時候突然又出現(xiàn)了戲劇性的一幕。時任聯(lián)邦政府總理Turnbull在黨內(nèi)斗爭失利后退位，執(zhí)政黨選舉的新領導人Morrison自2018年8月24日起繼任澳大利亞政府總理。隨后他向媒體證實，新政府不再繼續(xù)推進前任總理任期時所形成的國家能源保障計劃。
可世事難料，新的轉(zhuǎn)機出現(xiàn)在幾個月后的能源部長委員會第二十次會議上，2018年10月26日與會部長們同意由能源安全理事會推進國家電力法修正草案的制定，以實現(xiàn)零售商可靠性義務。會議要求能源安全理事會在2018年12月向能源部長委員會提交國家電力法修訂最終草案，以供決策。新建議的零售電商可靠性義務僅是取消了國家能源保障計劃減排部分，保留其可靠性義務要求和相關(guān)規(guī)定，要求零售電商簽訂發(fā)電，存儲或需求響應合同，以便用合同來支持最低可調(diào)度能量，滿足消費者電力需求和系統(tǒng)可靠性要求。新政府再一次有選擇地“忽視”了制定長期以來懸而未決的碳排放政策，把這塊最燙手山芋留給未來繼任者。
12月的能源部長委員會第二十一次會議，正如本文開頭所述，如期舉行。會議批準了能源安全理事會提交的關(guān)于零售商履行可靠性義務的國家電力法修正案的最終草案。澳大利亞探索的解決困擾電力行業(yè)多年電力供應可靠性問題的市場化途徑終于正式并入立法的軌道。
修正案的內(nèi)容要點
可靠性義務的目的是激勵責任實體包括零售電商及其他電力用戶通過簽訂合同和投資電源或其他資源來支撐電力市場的可靠性要求。將可靠性責任放在零售電商及用戶是一種更有效的解決方案，能源利用所有可用資源來滿足可靠性標準。國家電力法修正案的最終草案，即立法征求意見稿的主要內(nèi)容包含可靠性義務責任人、可靠性預測及方法、履行可靠性責任義務、能源市場運營中心作為最后采購者、對未能履行可靠性義務責任主體的考核及處罰等。
可靠性義務責任人。在國家電力市場注冊的零售電商、直接參加電力批發(fā)市場的工業(yè)電力大戶 是可靠性義務的責任主體。由零售電商代理的用電大戶可以“選擇加入”成為可靠性義務責任實體，承擔管理自己的可靠性義務。
可靠性預測及方法。澳大利亞能源市場運營中心每年預測并向市場公布未來10年期間國家電力市場每個區(qū)域的可靠性標準是否可能得到滿足。因而，市場主體將有可能發(fā)現(xiàn)投資機會，考慮在未來可靠性出現(xiàn)缺口的地區(qū)進行投資，幫助彌補可靠性欠缺。需要說明的是這個機制已經(jīng)存在于現(xiàn)有的電力市場運營中。由于可靠性缺口預測將形成監(jiān)管履行可靠性義務的基礎，修訂草案新增要求能源市場運營中心加強預測手段，使預測過程更透明，并將進行年度績效考核。
履行可靠性責任義務。如果在未來三年出現(xiàn)了持續(xù)存在的可靠性缺口，那么能源市場運營中心可以向澳大利亞能源監(jiān)管會申請啟動可靠性責任要求。如果能源監(jiān)管會決定實施可靠性責任要求，那么可能會要求可靠性義務的責任主體實體表明其足夠可調(diào)度能力合同（包括 需求響應）在可靠性缺口時期覆蓋其在系統(tǒng)兩年一遇負荷峰值的占比，履行可靠性義務。電力法修訂案不對零售電商施加未來四到十年的可靠性責任。
能源市場運營中心作為最后采購者。在預測可靠性缺口的一年前，可靠性責任主體必須向能源監(jiān)管會提交有關(guān)可靠性的合同，能源監(jiān)管會會確認可靠性合同覆蓋是否充足。如果不是的話，能源市場運營中心使用其保證安全的最后采購措施，補足可靠性缺失。購買可靠性服務的成本將通過可靠性考核回收。
可靠性責任的考核及處罰。如果在認定可靠性缺口的年度的實際系統(tǒng)負荷峰值超過兩年一遇峰值，能源監(jiān)管會核查責任實體的可靠性合規(guī)情況，計算其在要求履行義務時期內(nèi)每一交易時段（半小時）內(nèi)與可靠性有關(guān)的合同總和（其中包含擁有的可調(diào)度機組的可用容量）與可靠性責任要求的缺額。計算出的可靠性合同短缺將用于按比例確定分攤違規(guī)考核及處罰。除此之外，能源監(jiān)管會還可以對嚴重的或重復的違反可靠性責任規(guī)則的企業(yè)進行經(jīng)濟處罰和民事訴訟。
實施計劃
能源安全理事會將征求對國家電力法修正案的最終草案的意見。然而零售商可靠性義務的詳細實施機制將是包含在國家電力規(guī)則中。能源安全理事預期規(guī)則修訂的最終方案能夠于2019年上半年提交能源部長委員會批準。按照市場制度的職能劃分，澳大利亞能源市場委員會是規(guī)則制定者，負責接受規(guī)則變更提案。所以規(guī)則修訂最終將由澳大利亞能源市場委員會決定。
能源安全理事會建議零售商可靠性義務應于2019年7月1日開始生效。澳大利亞能源監(jiān)管會負責執(zhí)行生效的零售商可靠性義務法規(guī)。
