中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：在經(jīng)歷了今年3月和9月兩輪征求意見(jiàn)后，11月《關(guān)于實(shí)行可再生能源電力配額制的通知(征求意見(jiàn)稿)》（后簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)稿》）又出來(lái)一稿，即業(yè)界統(tǒng)稱(chēng)的第三版，可見(jiàn)政策機(jī)構(gòu)的用心。一方面，多方征求意見(jiàn)，爭(zhēng)取找到最大公約數(shù)，尋求各方利益最大，潛在損失最小，做到盡可能的公開(kāi)、公平、公正和民主；另一方面，三次征求意見(jiàn)，充分體現(xiàn)了政策制定的謹(jǐn)慎和細(xì)致，影響深遠(yuǎn)的政策不輕易出臺(tái)。
中國(guó)可再生能源經(jīng)過(guò)粗放式的快速發(fā)展，從上游制造到下游應(yīng)用，無(wú)論是技術(shù)創(chuàng)新還是產(chǎn)業(yè)規(guī)模，都已成就了全球領(lǐng)先地位，但制約我國(guó)新能源發(fā)展的幾座大山依然存在。按照王斯成老師的概括，至少包括三個(gè)方面：補(bǔ)貼拖欠、并網(wǎng)消納及發(fā)展動(dòng)力。拖欠補(bǔ)貼問(wèn)題我們?cè)谏弦黄兑皇趾门拼虻孟€，光伏業(yè)如何更好》中提供了解決方案。我們預(yù)估，存量電站每年補(bǔ)貼金額在1000-1200億元人民幣之間。存量電站補(bǔ)貼消化的最佳途徑就是可再生能源電力配額加上綠色電力證書(shū)交易，通過(guò)聯(lián)動(dòng)配額和證書(shū)，將中央政府承諾的補(bǔ)貼金額變成證書(shū)由火電企業(yè)購(gòu)買(mǎi)，既實(shí)現(xiàn)政府承諾的補(bǔ)貼，挽回了政府的信譽(yù)，又讓電站投資企業(yè)化解應(yīng)收補(bǔ)貼之窘，更重要的是，可以通過(guò)配額的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，按計(jì)劃有步驟地提高可再生能源在能源生產(chǎn)和能源消費(fèi)中的比例。
可見(jiàn)，可再生能源電力配額實(shí)施方案意義重大，實(shí)施得好，多方共贏，中央政府、地方政府、用電主體、售電企業(yè)、電力市場(chǎng)都將得益，達(dá)到帕累托更優(yōu)；實(shí)施得差，政策落實(shí)不下去，實(shí)施成本高，目標(biāo)完不成，處罰不到位，社會(huì)可能怨聲載道。
《意見(jiàn)稿》四易其稿，始終側(cè)重用戶(hù)側(cè)
三版《意見(jiàn)稿》都一以貫之對(duì)電力用戶(hù)和售電企業(yè)設(shè)定了可再生能源配額，即用戶(hù)側(cè)配額制，按省分配指標(biāo)，由省能源局制定并實(shí)施省內(nèi)方案，電力用戶(hù)及售電企業(yè)共同承擔(dān)配額義務(wù)，省能源局同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)承擔(dān)配額義務(wù)的各主體進(jìn)行考核。
相比前兩版，第三版《意見(jiàn)稿》主要有以下兩點(diǎn)變化：
（一）去補(bǔ)償罰金、增激勵(lì)指標(biāo)，第三版修改了第二版中提出的“配額補(bǔ)償金”，不再對(duì)未完成配額的義務(wù)主體設(shè)置罰金，改為“列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒”。同時(shí)首次提出了激勵(lì)性指標(biāo)，較前兩稿核定的配額指標(biāo)更靈活，雖未提出具體激勵(lì)方案但仍將起到正向鼓勵(lì)作用。
（二）一定程度上簡(jiǎn)化了配額核算與交易機(jī)制，以考核消納可再生能源電量為主，以市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)可再生能源電量與自愿認(rèn)購(gòu)綠證為輔。修改了第二版中以綠證為唯一考核指標(biāo)的方案，減少了政策之間的交叉重疊，似乎更容易操作。
《意見(jiàn)稿》仍堅(jiān)持促進(jìn)可再生能源發(fā)展的目標(biāo)，簡(jiǎn)化了機(jī)制設(shè)計(jì)，強(qiáng)化了監(jiān)督與責(zé)權(quán)體系，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督責(zé)任和權(quán)力加大。
其實(shí)，在2016年4月，國(guó)家能源局曾發(fā)布《關(guān)于征求建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知意見(jiàn)的函》，其主旨在于針對(duì)發(fā)電企業(yè)設(shè)定可再生能源配額，對(duì)煤電企業(yè)可再生能源的發(fā)電占比做了規(guī)定，即發(fā)電側(cè)配額制。不知何故，征求意見(jiàn)無(wú)疾而終。
行政體系層級(jí)落實(shí)，可能滋生新問(wèn)題
《意見(jiàn)稿》將可再生能源電力配額分配到各省級(jí)政府，各省級(jí)政府作為配額指標(biāo)責(zé)任主體，一般會(huì)將配額進(jìn)一步細(xì)分到地市級(jí)政府甚至縣級(jí)政府，給低層政府定指標(biāo)，由低層政府再去落實(shí)給電力用戶(hù)和售電企業(yè)。條塊分配、以塊為主，是我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式，將中央目標(biāo)細(xì)分給地方政府，由地方政府層層落實(shí)，行政手段看似簡(jiǎn)單易行，實(shí)質(zhì)衍生很多問(wèn)題。
（一）分配給各省的配額，以及次級(jí)分配的科學(xué)性、公平性何在？
《意見(jiàn)稿》對(duì)配額指標(biāo)測(cè)算方法、配額消納量核算、配額完成量核算方法、整體配額完成指標(biāo)等都給了計(jì)算公式和方法，計(jì)算公式很復(fù)雜，但科學(xué)性和公平性如何？省級(jí)政府分配給地市級(jí)機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)公式如何設(shè)計(jì)，如何考核，其科學(xué)性和公平性如何保證？正式文件是否可以有指導(dǎo)意見(jiàn)？
（二）負(fù)責(zé)落實(shí)全省方案，各省能源局及新能源處能否擔(dān)當(dāng)？
全省指標(biāo)測(cè)算、工作建議、方案制定、指標(biāo)分解、機(jī)制建立、配額履約、評(píng)估考核、監(jiān)督檢查等等都將由各省能源局負(fù)責(zé)，新能源處承擔(dān)。各省能源局編制多的二三十人，少的十幾個(gè)，新能源處可能才二三人。如果不是電力專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的專(zhuān)業(yè)人士，準(zhǔn)確理解這一正式文件都會(huì)成問(wèn)題，依靠二三人承擔(dān)這么多的工作，恐怕力所難及。
（三）各級(jí)能源局很大的裁量空間，是否會(huì)滋生更多的尋租？
《意見(jiàn)稿》延續(xù)切“塊塊”分指標(biāo)的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法,各省為了配額比例會(huì)相互博弈。此外，省級(jí)指標(biāo)確定后，會(huì)將指標(biāo)再分配給市、縣一級(jí)，再繼續(xù)分配給售電企業(yè)和用電主體，分配標(biāo)準(zhǔn)如何保證客觀、如何進(jìn)行監(jiān)督？指標(biāo)與配額在各層級(jí)分配,由各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、發(fā)改委、能源局所操作，人為裁決空間比較大，影響面廣，每個(gè)指標(biāo)每份配額對(duì)應(yīng)一定的價(jià)值，權(quán)力尋租機(jī)會(huì)激增。
（四）責(zé)任主體多執(zhí)行流程復(fù)雜，實(shí)施效果會(huì)打多少折扣？
政策設(shè)計(jì)過(guò)于復(fù)雜，指標(biāo)落實(shí)涉及各級(jí)地方政府、配售電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)及用電主體之間的層層傳遞?！兑庖?jiàn)稿》按省劃分指標(biāo)，雖然看似用電主體承擔(dān)了配額的成本，但發(fā)電企業(yè)的收益必然也會(huì)受到影響，而這中間還經(jīng)過(guò)各級(jí)政府和兩大電網(wǎng)，配網(wǎng)、售電等企業(yè)，責(zé)權(quán)又有很多交叉，政策的執(zhí)行力將會(huì)變差，實(shí)施成本巨大，政策效果將大打折扣。第三版相較第二版，雖已將義務(wù)主體、責(zé)任落實(shí)主體等分工更加簡(jiǎn)化與明確,確定了電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)區(qū)配額的實(shí)施責(zé)任，但電網(wǎng)仍然作為協(xié)助確定配額指標(biāo)的技術(shù)支持方，其供電公司還需承擔(dān)配額義務(wù)，同時(shí)肩負(fù)幫助政府制定、落實(shí)方案的協(xié)助者責(zé)任，身兼多職，可能會(huì)與其他市場(chǎng)主體在完成配額方面存在潛在的矛盾。公共政策應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)明、易理解、好執(zhí)行，若過(guò)于復(fù)雜，涉及過(guò)多環(huán)節(jié)，政策的實(shí)施就會(huì)越拐越彎。
（五）《意見(jiàn)稿》中配額制設(shè)計(jì)復(fù)雜，真能又助于打開(kāi)綠證市場(chǎng)？
根據(jù)能源基金會(huì)清潔電力項(xiàng)目主任陸一川介紹，與美國(guó)配額制（RPS）顯著不同的是，國(guó)內(nèi)“證”隨“電”走。將綠證與電力交易捆綁，義務(wù)主體（電網(wǎng)及其他配售電公司）在通過(guò)交易完成配額后，很難再自發(fā)自愿地購(gòu)買(mǎi)綠證，難以打開(kāi)綠證市場(chǎng)。若主體落在發(fā)電企業(yè)上，卻有邏輯可循，完不成可再生發(fā)電比例的目標(biāo)，則去市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)綠證；超額完成，則可將證書(shū)出售。綠證的價(jià)格則由供需市場(chǎng)來(lái)決定。
（六）規(guī)定各省政府為落實(shí)配額的主體，地方政府真有抓手？
各省級(jí)政府承擔(dān)省級(jí)配額落實(shí)責(zé)任，地市級(jí)政府承擔(dān)地市區(qū)的落實(shí)責(zé)任，省內(nèi)配額和指標(biāo)制定和落實(shí)是由省能源局與各省電網(wǎng)共同確定，但就可再生能源投資決策、實(shí)際并網(wǎng)容量以及能否并網(wǎng)消納等，地方政府沒(méi)有多少話(huà)語(yǔ)權(quán)，無(wú)法起到主導(dǎo)作用，地方政府的權(quán)力責(zé)任難以對(duì)等，處境較為尷尬。
簡(jiǎn)單易行選項(xiàng)，直接考核火電企業(yè)
《意見(jiàn)稿》的落腳點(diǎn)在于加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型。根據(jù)我國(guó)“十三五”規(guī)劃中制定的戰(zhàn)略目標(biāo)，在2020年、2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將分別達(dá)到15%和20%，其中到 2020 年，全部可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量達(dá)到 27%?；貧w本源，可再生能源電力配額的考核即是對(duì)火電企業(yè)可再生能源發(fā)電比例的考核。
若發(fā)電企業(yè)（包括自備電廠）成為配額考核的主體，電網(wǎng)企業(yè)對(duì)其并網(wǎng)消納情況定期統(tǒng)計(jì)，若可再生電力超過(guò)規(guī)定比例，超過(guò)部分發(fā)等量的綠電證書(shū)；若低于規(guī)定的比例，發(fā)電主體則需購(gòu)買(mǎi)等量的綠電證書(shū)，或在下期的并網(wǎng)電量中減少火電額度。
我們認(rèn)為，回歸本源，將可再生能源電力指標(biāo)無(wú)差異的直接分配給全國(guó)所有的火電企業(yè)，由所有的火電企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的比例，即實(shí)施發(fā)電側(cè)配額制，例如，2019年定14%的非水可再生電力比例， 2020年可定15%。根據(jù)總體目標(biāo)，每年逐步提升。
如此政策選項(xiàng)，目標(biāo)明確，確定簡(jiǎn)單，分配容易，優(yōu)勢(shì)非常明顯。
（一） 承擔(dān)責(zé)任的主體少，容易考核。
火電企業(yè)按集團(tuán)劃分，全國(guó)不超過(guò)50家。全國(guó)范圍內(nèi)的自備電廠按所有者集團(tuán)劃分應(yīng)該不超過(guò)300家。全國(guó)范圍內(nèi)只考核不超過(guò)350家擁有火電的企業(yè)集團(tuán)，平均每個(gè)省才10家左右，考核非常容易。相比較，《意見(jiàn)稿》對(duì)所有售電企業(yè)及電力用戶(hù)進(jìn)行考核，主體多、環(huán)節(jié)復(fù)雜、責(zé)任重疊，考核不但會(huì)失去公正和客觀，而且會(huì)異常艱難。
（二）確定可再生電力統(tǒng)一比例，一視同仁。
對(duì)所有發(fā)電企業(yè)一視同仁，規(guī)定相同的可再生電力比例，做到央企、地方國(guó)企、民企、外資、自備電廠完全等同，減少矛盾和不滿(mǎn)，體現(xiàn)市場(chǎng)體系下的公平原則，對(duì)內(nèi)對(duì)外展示改革開(kāi)放的決心?！兑庖?jiàn)稿》沒(méi)有考核發(fā)電企業(yè)，考核售電和用戶(hù)，更似緣木求魚(yú)。電本身是絕對(duì)同質(zhì)的商品，進(jìn)了電網(wǎng)就完全混同一起無(wú)法區(qū)分了，所以用戶(hù)根本無(wú)從判斷哪個(gè)電是火電，哪個(gè)電又是可再生電力，售電賣(mài)的電和用戶(hù)用的電都是一樣的。試圖考核電力用戶(hù)消費(fèi)可再生電力的比例，但如何確?？稍偕l(fā)的電，通過(guò)遙遠(yuǎn)的輸配，到達(dá)特定的售電，最后恰好送到某個(gè)特定的用戶(hù)？誠(chéng)然，可再生能源自發(fā)自用的分布式，可直接到達(dá)電力用戶(hù)，這雖然也納入考核，但《意見(jiàn)稿》對(duì)最適合可再生電力發(fā)展的分布式模式并沒(méi)有鼓勵(lì)舉措。
（三）發(fā)電側(cè)配額制，可實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)電力資源配置最優(yōu)。
我國(guó)大部分電力集團(tuán)在全國(guó)范圍內(nèi)都有布局，如果配額比例確定給電力集團(tuán)，集團(tuán)就可以全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行平衡和優(yōu)化。一方面，集團(tuán)會(huì)優(yōu)先在性?xún)r(jià)比高的地方投資可再生能源發(fā)電，最適合可再生能源發(fā)展的分布式、多能互補(bǔ)、分布式各種新生態(tài)會(huì)得到更快的發(fā)展；另一方面，集團(tuán)會(huì)優(yōu)先按照經(jīng)濟(jì)性從高成本低效率和年久不達(dá)標(biāo)的機(jī)組開(kāi)始淘汰，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)最優(yōu)。電力集團(tuán)可以化被動(dòng)為主動(dòng)，自主地協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌全國(guó)的電廠，淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化資源配置。而《意見(jiàn)稿》在各省分配指標(biāo)，可能會(huì)導(dǎo)致一些省份不得不關(guān)掉一些電廠來(lái)實(shí)現(xiàn)局部最優(yōu)，這些電廠可能在全國(guó)范圍來(lái)看是成本較低、效率較高的。
（四）發(fā)電集團(tuán)配額比例確定后，容易培育綠電證書(shū)市場(chǎng)。
可再生能源發(fā)電配額比例確定后，電力集團(tuán)可自由決定降低煤炭發(fā)電比例或在市場(chǎng)上向新能源企業(yè)購(gòu)買(mǎi)綠證。這種主動(dòng)、市場(chǎng)化的降煤電會(huì)使得2030年20%的目標(biāo)更可期待。很多電力集團(tuán)擁有自己的新能源業(yè)務(wù)，他們將重新平衡煤電與可再生能源的成本和收益，或?qū)⒏鼉A向投資邊際成本幾乎為零的可再生能源。對(duì)于新能源業(yè)務(wù)較少的電力集團(tuán)，一方面將在全國(guó)范圍內(nèi)尋找最好的可再生能源電站投資機(jī)遇；另一方面，將通過(guò)并購(gòu)獲得性?xún)r(jià)比最高的可再生能源發(fā)電企業(yè)，以補(bǔ)齊短板。特別的是，對(duì)短期達(dá)不到比例要求短缺的部分，不得不通過(guò)購(gòu)買(mǎi)綠證的方式達(dá)到考核要求。綠證市場(chǎng)不知不覺(jué)中培養(yǎng)出來(lái)了，所有可再生能源企業(yè)可通過(guò)出售綠證獲得額外收入，解決可再生能源發(fā)電綜合成本偏高和補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題。可再生電力比例不足的電力集團(tuán)更愿意提前鎖定綠證的價(jià)格，可再生能源企業(yè)也更愿意提前出售綠證以獲取收入，綠證的現(xiàn)貨和期貨市場(chǎng)都有需求，這是未來(lái)綠證機(jī)制設(shè)計(jì)和市場(chǎng)規(guī)劃需要綜合考慮的內(nèi)容。
（五）解除各級(jí)政府的責(zé)任和權(quán)力，尋租機(jī)會(huì)隨之消失。
發(fā)電側(cè)配額制下，直接責(zé)任到發(fā)電主體，省級(jí)政府不再是責(zé)任落實(shí)主體，也就沒(méi)有指標(biāo)分解給下一級(jí)政府，各級(jí)政府所有的分配、考核權(quán)力全部解除，解放了各級(jí)發(fā)改委、能源局和新能源處的生產(chǎn)力，讓他們從繁雜的分配考核事務(wù)上解放出來(lái)，不犯錯(cuò)誤。但是這并不意味著地方政府無(wú)所作為，地方政府一方面需要協(xié)助發(fā)電側(cè)與電網(wǎng)的調(diào)度安排，增加省際交易，打破省際壁壘；另一方面可以通過(guò)激勵(lì)的手段，鼓勵(lì)可再生能源電力在本地區(qū)的投資。
（六）電網(wǎng)定期匯總報(bào)告，配合發(fā)電企業(yè)完成比例。
匯總各電源并網(wǎng)發(fā)電量，發(fā)布各電力集團(tuán)在全國(guó)范圍內(nèi)可再生電力消納比例，電網(wǎng)不但可以定期報(bào)告，而且可以實(shí)時(shí)監(jiān)控。電網(wǎng)可以根據(jù)全國(guó)范圍內(nèi)的電力需求、設(shè)備容量及規(guī)劃，將數(shù)據(jù)提前預(yù)告給電力企業(yè)。一方面，有利于電力集團(tuán)根據(jù)自身可再生電力的比例，提前在市場(chǎng)上做出綠證交易的鎖定；另一方面，有利于電力集團(tuán)在全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)化配置可再生能源的投資，并平衡火電及可再生電力的比例。在發(fā)電側(cè)配額制中，電網(wǎng)企業(yè)更像一個(gè)配合方，比較容易承擔(dān)協(xié)助的責(zé)任。毫無(wú)疑問(wèn)，電網(wǎng)應(yīng)盡最大可能配合并優(yōu)先可再生能源并網(wǎng)消納，優(yōu)化電力系統(tǒng)的調(diào)度運(yùn)行，電源投資、就地消納、電網(wǎng)規(guī)劃需協(xié)調(diào)配合，避免發(fā)生三北地區(qū)大面積的棄風(fēng)棄光。同時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)鼓勵(lì)并配合發(fā)電企業(yè)發(fā)展分布式可再生能源，支持就近消納，降低電網(wǎng)輸配電的綜合成本和風(fēng)險(xiǎn)。
《意見(jiàn)稿》賦予了電網(wǎng)企業(yè)不少職能，若能在各個(gè)環(huán)節(jié)有效推行，應(yīng)有利于可再生電力的跨區(qū)域消納，但是電網(wǎng)企業(yè)各項(xiàng)責(zé)任的重疊，各種原因交叉完全有可能使得電網(wǎng)企業(yè)無(wú)法完成可再生電力消納額度和比例，即便如此，《意見(jiàn)稿》也難有懲罰或糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。
隨著可再生能源電力比例逐年提高，綠證的需求量將增大，甚至?xí)霈F(xiàn)供不應(yīng)求，價(jià)格上漲的可能。我們?cè)谏弦黄兑皇趾门拼虻孟€，光伏業(yè)如何更好》一文中就已提出，綠證與強(qiáng)制配額可以從2019年開(kāi)始用于解決存量電站的補(bǔ)貼問(wèn)題，釋放政府補(bǔ)貼的壓力，進(jìn)一步推動(dòng)可再生能源的平價(jià)上網(wǎng)。值得關(guān)注的是，水電在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中扮演重要的角色，目前西南水電持續(xù)存在消納難，若能賦予水電企業(yè)綠電證書(shū)，通過(guò)綠證交易，可進(jìn)一步促進(jìn)水電并網(wǎng)消納需求，對(duì)解決棄水問(wèn)題將有幫助。
政策各有利弊，執(zhí)行需權(quán)衡
公共政策落地前，需要研究哪些主體將受損、受損多少、能否承受；哪些主體將收益，收益多少，是否太多；需要研究政策實(shí)施的復(fù)雜性和實(shí)施的成本，是否能將政策推行下去而不至于中斷；也需要預(yù)判政策實(shí)施后的效果及各種衍生效應(yīng)，是否達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，負(fù)面效應(yīng)是否會(huì)放大并擴(kuò)散。
公共政策的理論和實(shí)踐表明，政策設(shè)計(jì)需目標(biāo)明確、簡(jiǎn)單易懂、操作簡(jiǎn)便、主體責(zé)任權(quán)力明確，執(zhí)行效果才更佳；反之，實(shí)施成本高，效果低，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可能完全拐彎。為此，我們認(rèn)為，《意見(jiàn)稿》不是好的政策選項(xiàng)。
那么，直接落實(shí)到電力集團(tuán)無(wú)差別化的配額制政策是否是最優(yōu)化的政策選項(xiàng)？我們認(rèn)為，這一選項(xiàng)目標(biāo)明確、實(shí)施成本低、操作簡(jiǎn)便、成本轉(zhuǎn)移路徑清晰，在現(xiàn)有目標(biāo)導(dǎo)向和約束條件下，是最優(yōu)選擇之一。
（一）這一選項(xiàng)是否會(huì)引起反對(duì)和抵制？
對(duì)可再生電力超過(guò)比例的電力集團(tuán)，可通過(guò)出售綠電證書(shū)賺取額外利益；對(duì)達(dá)到比例的集團(tuán)，成本可持平；對(duì)比例不足的集團(tuán)，短期內(nèi)會(huì)增加成本，這類(lèi)企業(yè)對(duì)這一政策選項(xiàng)自然會(huì)持抵制態(tài)度，但改革就是要求這類(lèi)企業(yè)提高可再生能源電力的比例，政策恰好落到實(shí)處，落到應(yīng)該承擔(dān)的企業(yè)身上，這樣的政策選項(xiàng)總體上才最有效、執(zhí)行最到位、效果才最佳。
（二）如何減輕抵制，轉(zhuǎn)移部分電力集團(tuán)的成本？
如果考慮到可再生能源電力配額制的實(shí)施導(dǎo)致部分電力集團(tuán)成本升高，我們?cè)谏弦黄恼隆兑皇趾门拼虻孟€，光伏業(yè)如何更好》中也提出解決方案?；痣娖髽I(yè)總體成本的上升等同于綠色電力證書(shū)交易的總體規(guī)模，而綠色電力證書(shū)交易的總體規(guī)模，可以設(shè)計(jì)等同于存量可再生能源電站需要的每年補(bǔ)貼總額，即1000-1200億元人民幣?；痣娖髽I(yè)總體成本上升幅度大約在年1000-1200億元，這一額度可以通過(guò)減少煤炭行業(yè)“去產(chǎn)能”比例，適當(dāng)釋放煤炭行業(yè)的產(chǎn)能，以降低煤炭市場(chǎng)價(jià)格，大部分轉(zhuǎn)嫁到眾多的煤炭企業(yè)。政府通過(guò)政策設(shè)計(jì)和參數(shù)調(diào)控，依靠市場(chǎng)機(jī)制，電力用戶(hù)、售電企業(yè)、電網(wǎng)等都沒(méi)有承擔(dān)綠色電力的成本，而是由煤炭行業(yè)承擔(dān)了存量可再生能源電站的絕大部分補(bǔ)貼，比例不足的火電企業(yè)承擔(dān)小部分成本，這不正是能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)嗎？
近二年來(lái)，由于煤炭行業(yè)全國(guó)范圍內(nèi)“去產(chǎn)能”，引起國(guó)內(nèi)煤炭供給曲線(xiàn)左移，同時(shí)嚴(yán)格限制煤炭進(jìn)口，導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格上揚(yáng)，并持續(xù)保持高位，引起火電全行業(yè)虧損?！笆袌?chǎng)煤”碰到了“計(jì)劃電”，即煤炭可以漲價(jià)，但電價(jià)漲不了。顯然，煤炭“去產(chǎn)能”超過(guò)適當(dāng)比例，有點(diǎn)過(guò)頭，亟需適當(dāng)放開(kāi)，并開(kāi)放更多的進(jìn)口，讓煤價(jià)回歸正常。一方面，讓火電行業(yè)整體復(fù)蘇；另一方面，推進(jìn)發(fā)電側(cè)配額制，讓煤炭企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的成本。
（三）政策實(shí)施成本如何？衍生效應(yīng)如何？
對(duì)政府而言，各級(jí)政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)可以從紛繁復(fù)雜的事務(wù)中解放出來(lái)，既釋放了難以承擔(dān)的責(zé)任和工作壓力，也解除了主觀隨意性大的權(quán)力，同時(shí)去掉了政策創(chuàng)造的尋租機(jī)會(huì)。
對(duì)電網(wǎng)而言，從“身兼多職”的責(zé)任方、協(xié)調(diào)方和組織方轉(zhuǎn)變成了協(xié)助方，電網(wǎng)將更加客觀公正地配合匯總數(shù)據(jù)，優(yōu)先調(diào)度可再生電力，在全國(guó)范圍內(nèi)合理布局輸配電線(xiàn)路和相應(yīng)的投資。
對(duì)電力用戶(hù)而言，用戶(hù)側(cè)的配額考核意味著將成本轉(zhuǎn)移到用戶(hù)側(cè)，必然導(dǎo)致工商業(yè)用電成本直接上升，很多制造企業(yè)將面對(duì)更大的成本壓力，不利于提升我國(guó)制造業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。發(fā)電側(cè)的配額制可將大部分綠證成本向煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)移。隨著可再生能源發(fā)電成本的降低，用戶(hù)側(cè)總體用電成本未來(lái)應(yīng)可更低。
對(duì)電力集團(tuán)而言，電力集團(tuán)可以自主平衡全國(guó)的電廠，按照全局系統(tǒng)最優(yōu)的原則，優(yōu)先、盡可能多地上高效低成本的機(jī)組，淘汰落后的產(chǎn)能。長(zhǎng)期來(lái)看，此舉有助于電力企業(yè)在國(guó)家能源轉(zhuǎn)型的背景下進(jìn)行電廠的系統(tǒng)優(yōu)化轉(zhuǎn)型。另外，電力集團(tuán)可以在全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)化可再生能源電力的投資和并購(gòu)，保證性?xún)r(jià)比高的可再生能源項(xiàng)目?jī)?yōu)先建成投產(chǎn)，有利于降低我國(guó)可再生能源的總體成本，大大加快能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和能源轉(zhuǎn)型。
可再生能源電力配額政策在可再生能源政策系列中較為重要，配額制以降低煤炭發(fā)電、提高可再生能源利用為目標(biāo)，在我國(guó)能源轉(zhuǎn)型中應(yīng)可發(fā)揮重要作用，但配額制并不能解決所有問(wèn)題，可再生能源歷史補(bǔ)貼欠賬、并網(wǎng)消納以及未來(lái)發(fā)展動(dòng)力等問(wèn)題，還需其他政策相配套。關(guān)于如何解決歷史欠補(bǔ)，如何通過(guò)強(qiáng)制配額和綠電證書(shū)解決存量電站的補(bǔ)貼問(wèn)題，如何促進(jìn)和解決可再生能源并網(wǎng)消納問(wèn)題，我們將在繼續(xù)提出可行的解決方案。
