中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2018年3月23日，能源局綜合司就《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“可再生能源電力配額制”或“配額制”）公開征求意見。
可再生能源電力配額制，對于可再生能源電力行業(yè)的從業(yè)人員而言并不陌生。早在數(shù)年前，配額制便作為可再生能源電力長效保障機(jī)制中非常重要的一個(gè)政策選項(xiàng)出現(xiàn)在我們眼前。但因涉及諸多利益集團(tuán)之間的平衡問題，擱置至今。本次出臺(tái)配額制政策征求意見稿，卻與以往有所不同。現(xiàn)分析如下：
關(guān)于政策本身：
（1） 本次配額制政策的出臺(tái)，雖為征求意見稿，但卻發(fā)布在中共十九大及今年兩會(huì)勝利召開之后。我國已經(jīng)全面進(jìn)入改革開放的“新時(shí)代”，政治高度穩(wěn)定。因此，從自上而下的角度看，本次配額制政策最終推行的政治阻力將降低至歷史最低。
（2） 本次配額制政策中，配額義務(wù)的承擔(dān)主體為：省級電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)（含社會(huì)資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè)）、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場交易的直購電用戶等（第七條）。這與數(shù)年前的配額制版本發(fā)生了較大變化：在此前的配額制版本中，發(fā)電企業(yè)曾一度是承擔(dān)義務(wù)的主體，而本次配額制政策，則既考核電網(wǎng)，也考核用電方。
配額制考核主體的變化存在兩方面的優(yōu)化：
（a）在電力市場化大背景下，輸電、售電和用電環(huán)節(jié)對于電力結(jié)構(gòu)的影響力遠(yuǎn)大于發(fā)電環(huán)節(jié)，故而考核這幾個(gè)環(huán)節(jié)更有利于確保政策的執(zhí)行效果。
（b）在本輪電改中，沒有將“輸配分離”作為選項(xiàng)，而電網(wǎng)正通過可再生能源重新滲透到發(fā)電環(huán)節(jié)，由各省電網(wǎng)作為考核主體之一，其自身較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)將保證政策的執(zhí)行效果。
相比考核受煤價(jià)上漲影響導(dǎo)致利潤微薄而主營業(yè)務(wù)與可再生能源存在一定對立的火力發(fā)電企業(yè)，考核電網(wǎng)可以說是再正確不過的選擇。由此，從自下而上的角度看，基于被考核對象的影響力、自身實(shí)力和動(dòng)機(jī)，相對看好本輪配額制的執(zhí)行效果。
（3） 本次配額制政策，既考核可再生能源電力（主要包含水電、光伏、風(fēng)電），又考核非水可再生能源電力（第五條），考核內(nèi)容相對全面。
（4） 本次配額制政策中，計(jì)入配額的可再生能源消費(fèi)量包括：從可再生能源發(fā)電企業(yè)直接購入并在本主體經(jīng)營區(qū)覆蓋范圍內(nèi)消納的可再生能源電量、可計(jì)量的自發(fā)自用（全部或部分）可再生能源電量、從其他售電主體購入并消納的可再生能源電量（第八條）。簡而言之，本次配額制以“用電量”為基準(zhǔn)，而非以“發(fā)電量”為基準(zhǔn)。這在很大程度上解決了可再生能源跨省消納中所出現(xiàn)的接受方積極性不足的問題，從而在相當(dāng)程度上有助于解決困擾我國光伏、風(fēng)電許久的“限電”問題。
（5） 本次配額制政策出臺(tái)的同時(shí)推出了可再生能源電力證書（以下簡稱“證書”）制度（第十五條）。對可再生能源電力的生產(chǎn)者（含個(gè)人）按照1兆瓦時(shí)交易結(jié)算的電量一個(gè)證書的標(biāo)準(zhǔn)核發(fā)，自發(fā)自用電量按照發(fā)電量核發(fā)證書有效期暫定為1個(gè)考核年，過期自動(dòng)注銷（第十六條）。國家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)核發(fā)及核算信息匯總（第十七條）。未完成配額的市場主體，須通過向所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)購買替代證書完成配額；電網(wǎng)企業(yè)出售替代證書形成的資金，用于補(bǔ)償經(jīng)營區(qū)域可再生能源消納費(fèi)用的支出（第十八條）。證書價(jià)格由市場交易形成，水電和非水電替代證書價(jià)格由各省級電網(wǎng)公司依據(jù)可再生能源電力消納成本等因素提出定價(jià)方案（第十九條）。
上述可再生能源電力證書，核發(fā)給發(fā)電方，類似卻不同于2017年推出但最終沒有獲得強(qiáng)制執(zhí)行的“綠證”，其積極意義在于：
（a）集配額與證書于一體，前者保證可再生能源電力的消納訴求和強(qiáng)制力，后者決定可再生能源電力消納的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償水平。
（b）可再生能源電力證書的價(jià)格形成，以邊際量決定存量，從而在指標(biāo)沒有達(dá)到的情況下可以拓展可再生能源發(fā)電方的收入來源。
（c）明確提出“替代證書”概念，替代證書是可再生能源電力證書價(jià)格的上限，確保不會(huì)因?yàn)榭稍偕茉措娏Φ慕Y(jié)構(gòu)性短缺而導(dǎo)致其價(jià)格失控。
（6） 本次配額制政策，對于未達(dá)標(biāo)的省份和企業(yè)提出了以下懲罰措施：
對于未達(dá)到配額指標(biāo)的省級行政區(qū)域，國務(wù)院能源主管部門暫停下達(dá)或減少該區(qū)域化石能源電源建設(shè)規(guī)模、取消該區(qū)域申請示范項(xiàng)目資格、取消該區(qū)域國家按區(qū)域開展的能源類示范稱號(hào)等措施，按區(qū)域限批其新增高載能工業(yè)項(xiàng)目（第二十二條）。
對于未完成配額指標(biāo)的市場主體，核減其下一年度市場交易電量，或取消其參與下一年度電力市場交易的資格。對拒不履行可再生能源配額義務(wù)，違反可再生能源配額實(shí)施有關(guān)規(guī)定的企業(yè)，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。（第二十三條）。
不難發(fā)現(xiàn)，上述懲罰措施相對嚴(yán)格，從而能較好的保障政策預(yù)期效果的達(dá)成。
（7） 本次配額制政策給出了2018年、2020年各省份的配額指標(biāo)及預(yù)期指標(biāo)。若以2017年各省份用電量結(jié)構(gòu)來計(jì)算，全國2018、2020年非水可再生能源配額指標(biāo)約為8.1%和10.2%（詳見本文附錄1）。根據(jù)SOLARZOOM新能源智庫測算，若：（a）2018-2020年保持平穩(wěn)的新增裝機(jī)量，（b）2020年光伏、風(fēng)電的平均發(fā)電小時(shí)數(shù)達(dá)到1200、2000，（c）2018-2020年全社會(huì)用電量增速為5%，則2020年全國非水可再生能源發(fā)電占比約為10.0%（詳見本文附錄2），接近但略低于本次配額制所給出的要求。因此，本次配額制指標(biāo)指引的達(dá)成略有難度，指標(biāo)水平設(shè)計(jì)得較為科學(xué)，有助于配額制整體目標(biāo)的達(dá)成。
（8） 本次配額制政策在編制說明中指明了證書與補(bǔ)貼的關(guān)系：現(xiàn)階段，證書的主要目的是作為市場化的調(diào)節(jié)手段擴(kuò)大全國可再生能源消納規(guī)模，可再生能源電力證書的轉(zhuǎn)移和交易不影響可再生能源發(fā)電企業(yè)的相應(yīng)電量繼續(xù)享受國家可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼。補(bǔ)貼可通過國家支付、購電方墊付國家轉(zhuǎn)移支付和購電方支付（現(xiàn)行的自愿交易綠證）等方式獲得。
考慮到未來國家可再生能源價(jià)格政策機(jī)制的調(diào)整，如新建的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目不再享受固定電價(jià)政策，未來可再生能源電力證書機(jī)制將會(huì)與可再生能源價(jià)格和補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)一步銜接，如將證書作為可再生能源發(fā)電企業(yè)的額外收入來源替代原有的可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼等。
因此，配額制對新能源行業(yè)的政策作用可以理解為：當(dāng)前有助于解決消納問題，且不影響補(bǔ)貼的獲取，未來可作為增量項(xiàng)目補(bǔ)貼退坡后的替代政策。但遺憾的是，對于2015年3月后并網(wǎng)、沒有納入前六批目錄的存量可再生能源電力項(xiàng)目，當(dāng)前補(bǔ)貼缺口仍然巨大，后續(xù)補(bǔ)貼缺口仍將持續(xù)擴(kuò)大，本配額制政策沒能給出實(shí)質(zhì)性的解決方案。
（9） 綜合上述政策點(diǎn)評，SOLARZOOM新能源智庫認(rèn)為，本次配額制政策從“出臺(tái)時(shí)間、利益機(jī)制安排、考核內(nèi)容、考核對象設(shè)定、證書制度、懲罰機(jī)制、指標(biāo)水平設(shè)計(jì)”等方面來看，均非?？茖W(xué)。政策最終落腳點(diǎn)在于促進(jìn)可再生能源消納，提高未來我國可再生能源在整體能源消費(fèi)中的占比，并給出了未來補(bǔ)貼退坡后一種可行的長效機(jī)制。
關(guān)于光伏行業(yè)的點(diǎn)評：
（1） 當(dāng)前光伏行業(yè)的核心矛盾是巨大的補(bǔ)貼缺口問題，次要矛盾是消納問題。本次配額制政策主要針對消納問題，卻無力解決當(dāng)前制約行業(yè)發(fā)展的核心矛盾。故而本政策的出臺(tái)，不改變我們對于2018-2019年行業(yè)發(fā)展趨勢的判斷。此前《是季節(jié)性擾動(dòng)還是趨勢性變化？——論光伏行業(yè)所處的周期位置及政策呼吁》報(bào)告中所提及的風(fēng)險(xiǎn)問題，仍然是行業(yè)企業(yè)及金融市場客戶所需要關(guān)注的。但關(guān)于2020年以后光伏新周期（平價(jià)上網(wǎng)大周期+人類能源消費(fèi)超級大周期）的啟動(dòng)，配額制政策則將發(fā)揮巨大的積極作用。
（2） 本次配額制政策的出臺(tái)，將進(jìn)一步加速可再生能源電力資產(chǎn)從民營資本轉(zhuǎn)向國有資本；對于投資者結(jié)構(gòu)“國有、民營各半”的光伏發(fā)電項(xiàng)目而言，更是如此。一方面，國有資本在配額制政策下，新建或收購可再生能源電力資產(chǎn)的意愿更強(qiáng)；另一方面，由于本政策無法解決補(bǔ)貼缺口問題，隨著時(shí)間的拖延，民營企業(yè)持有可再生能源電力資產(chǎn)的能力和意愿將持續(xù)減弱。因此，“國進(jìn)民退”將是未來一段時(shí)間光伏下游運(yùn)營持有環(huán)節(jié)的主要趨勢。而除了“五大四小”電力集團(tuán)外，兩大電網(wǎng)公司亦將成為未來可再生能源電力資產(chǎn)持有的主力軍。
附錄1：非水可再生能源電力配額指標(biāo)及2017年的完成情況
注：根據(jù)本次配額制政策要求，按用電量而非發(fā)電量計(jì)算配額指標(biāo)完成情況，故各省份風(fēng)光發(fā)電量占用電量比例的計(jì)算僅用于估算全國配額達(dá)標(biāo)情況，不能用于說明各省份達(dá)標(biāo)情況
附錄2：2020年非水可再生能源電力指標(biāo)達(dá)成情況及電源結(jié)構(gòu)預(yù)估
