中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：“我們有總計(jì)11MW的工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目已經(jīng)停工。如果沒有補(bǔ)貼，項(xiàng)目投資回報(bào)將延長到10年以上，投資方和業(yè)主不愿意再做分布式項(xiàng)目。而在有補(bǔ)貼的情況下，最多7年就可以收回全部投資，” 廣東省一太陽能光伏組件企業(yè)市場(chǎng)總監(jiān)無奈表示。
這是中國光伏“531新政”后的一個(gè)行業(yè)縮影?！?31新政”是國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合下發(fā)的一份關(guān)于控制光伏發(fā)電新建規(guī)模和加快補(bǔ)貼退坡的通知，因從2018年5月31日起實(shí)施而得名，也因其推出的突然性，而對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生巨大震動(dòng)。
過去五年，中國光伏發(fā)電裝機(jī)以令人驚異的速度增長。新增裝機(jī)容量已連續(xù)五年全球第一。市場(chǎng)博興之際，光伏企業(yè)產(chǎn)能加速擴(kuò)張，已面臨較大產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)。在固定電價(jià)刺激下，裝機(jī)量始終以超出規(guī)劃的速度增長，并提前透支了行業(yè)所需的國家補(bǔ)貼。
“531新政”后，光伏行業(yè)到了抉擇的關(guān)口。“‘十二五’已經(jīng)出現(xiàn)了補(bǔ)貼拖欠、棄風(fēng)棄光、融資困難的問題，到‘十三五’就該總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)了?！敝袊稍偕茉磳W(xué)會(huì)原副理事長孟憲淦表示。
未來新增光伏發(fā)電將面臨更為嚴(yán)峻的成本考驗(yàn)。
突來“新政”
5月31日，光伏行業(yè)迎來急剎車。國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》(以下簡稱“通知”)。通知自發(fā)文之日(5月31日)開始實(shí)行，沒有留出任何緩沖期。
根據(jù)新政，2018年將暫不安排普通光伏電站建設(shè)規(guī)模指標(biāo)，并禁止各地安排需國家補(bǔ)貼的普通光伏電站建設(shè)。分布式光伏項(xiàng)目今年安排建設(shè)規(guī)模為10GW。
按照中國目前的管理體系，國家能源局負(fù)責(zé)制定年度光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模，各省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)改委(能源局)負(fù)責(zé)安排項(xiàng)目。享受國家補(bǔ)貼資金的新增光伏發(fā)電項(xiàng)目的備案總規(guī)模原則上不得超過國家下達(dá)的規(guī)模指標(biāo)，超出規(guī)模指標(biāo)的項(xiàng)目不享受補(bǔ)貼。
除了限制2018年新增補(bǔ)貼規(guī)模，三部委還進(jìn)一步降低了光伏電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。
2013年出臺(tái)的光伏分區(qū)上網(wǎng)電價(jià)政策和分布式發(fā)電補(bǔ)貼政策，曾極大地提高企業(yè)投資光伏電站的積極性。按照該政策，全國根據(jù)不同的太陽能資源稟賦被分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類資源區(qū)，上網(wǎng)電價(jià)分別為0.9元/千瓦時(shí)、0.95元/千瓦時(shí)、1元/千瓦時(shí)，上網(wǎng)電價(jià)高出當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的部分，通過可再生能源發(fā)展基金進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)分布式光伏發(fā)電，則按照全電量補(bǔ)貼的政策，以0.42 元/千瓦時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。
“通知”發(fā)出后，三類資源區(qū)的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)分別降至0.5、0.6和0.7元/千瓦時(shí)。分布式光伏項(xiàng)目補(bǔ)貼則跌降至0.32元/千瓦時(shí)。
這也是中國在不到一年時(shí)間內(nèi)對(duì)光伏補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的連續(xù)第二次下調(diào)。2017年12月，分布式度電補(bǔ)貼剛剛從0.42元/千瓦時(shí)降至0.37元/千瓦時(shí)。
“我們對(duì)補(bǔ)貼退坡早有心理準(zhǔn)備，但新政來得太突然，并且是一刀切，沒有給大家留緩沖的時(shí)間。”廣東省太陽能協(xié)會(huì)人士告訴南方能源觀察記者。
控規(guī)模、降補(bǔ)貼意味著光伏的發(fā)展思路已經(jīng)發(fā)生改變，光伏行業(yè)迫切需要擺脫補(bǔ)貼依賴，從單純擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)向依靠技術(shù)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
“補(bǔ)貼最終要退出，這也是補(bǔ)貼的基本原則，中國的手腳慢了，早點(diǎn)退出更好，否則對(duì)新增的光伏項(xiàng)目影響比較大?！睆B門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)表示。
在產(chǎn)業(yè)鏈下游，分布式光伏項(xiàng)目受新政影響最大。因?yàn)槟壳爸袊略龅墓夥b機(jī)主要為分布式項(xiàng)目，布局正由西部地區(qū)向中東部地區(qū)轉(zhuǎn)移。僅2017年一年，分布式光伏發(fā)電就新增19.44GW，相當(dāng)于過去三年分布式新增裝機(jī)的總和。今年一季度分布式新增裝機(jī)規(guī)模達(dá)到7.685GW，同比增長217%，占新增光伏發(fā)電裝機(jī)的79.6%。過快增長的裝機(jī)，幾乎已經(jīng)提前用完了全年的指標(biāo)規(guī)模。
“斷奶”余波
新政沖擊之下，有部分投資者和業(yè)主正處于觀望狀態(tài)。
“新政出臺(tái)以后，有客戶立即取消訂單，有的客戶提出要降價(jià)”，廣東永光新能源有限公司董事總經(jīng)理孫韻琳博士對(duì)eo記者表示。該公司主要為光伏電站提供項(xiàng)目咨詢、設(shè)計(jì)和檢測(cè)評(píng)估及項(xiàng)目驗(yàn)收等服務(wù)。
光伏電站市場(chǎng)需求出現(xiàn)明顯下滑。根據(jù)中國光伏行業(yè)協(xié)會(huì)秘書長王勃華預(yù)測(cè)，2018年新增光伏裝機(jī)預(yù)計(jì)在30—35GW左右，降幅超過43%。
由于下游需求銳減，去年開始擴(kuò)張的中上游企業(yè)面臨產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)。中國有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)硅業(yè)分會(huì)統(tǒng)計(jì)，到2018年，國內(nèi)多晶硅產(chǎn)能將達(dá)到43.3萬噸/年，同比增長57%，并且大部分新增量都集中在三季度以后。而2017年國內(nèi)多晶硅全年產(chǎn)量為24.2萬噸。
賽迪智庫的預(yù)測(cè)報(bào)告指出，光伏新增市場(chǎng)規(guī)模增速將會(huì)放緩甚至下滑，上下游各產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)產(chǎn)品價(jià)格都將進(jìn)一步下探，企業(yè)將會(huì)承受較大的價(jià)格壓力。
中國光伏行業(yè)協(xié)會(huì)秘書長王勃華在2018第三屆世紀(jì)光伏大會(huì)上表示，目前擴(kuò)產(chǎn)的勢(shì)頭還是很猛烈，2011年盲目擴(kuò)產(chǎn)引發(fā)的產(chǎn)能過剩潮警示業(yè)內(nèi)，大家還是要理性一些。
失控的裝機(jī)規(guī)模
中國光伏發(fā)電裝機(jī)提前了兩年三個(gè)月就已經(jīng)完成2020年的“十三五”規(guī)劃目標(biāo)—105GW。截至到2018年4月底，國內(nèi)光伏發(fā)電裝機(jī)已經(jīng)超過140GW。
但國家層面與地方政府之間對(duì)于光伏發(fā)電的規(guī)劃并不協(xié)調(diào)，尤其是在光伏電站審批權(quán)下放后，更增加了能源主管部門管控光伏發(fā)電規(guī)模的難度，而規(guī)模失控正是造成光伏補(bǔ)貼缺口逐年拉大的主要原因。
“‘十二五’期間，光伏發(fā)電規(guī)劃從最初的5GW上調(diào)至10GW，再到15GW，最后又從21GW調(diào)整至35GW，沒有哪一個(gè)行業(yè)的五年規(guī)劃變化如此之大，總量目標(biāo)根本沒有控制。”孟憲淦表示。
擴(kuò)張始于2013年。為應(yīng)對(duì)歐美對(duì)進(jìn)口光伏產(chǎn)品展開“反傾銷反補(bǔ)貼”調(diào)查而導(dǎo)致的海外市場(chǎng)萎縮，國內(nèi)產(chǎn)能無處釋放，2013年6月召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出了6項(xiàng)支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施，從政策引導(dǎo)、全額收購光伏發(fā)電量、完善電價(jià)政策、提供融資支持、鼓勵(lì)技術(shù)研發(fā)、鼓勵(lì)兼并重組方面支持光伏行業(yè)走出困境。
在固定電價(jià)刺激下，大批光伏企業(yè)及其他傳統(tǒng)行業(yè)進(jìn)入光伏電站建設(shè)領(lǐng)域。德勤在2013年12月發(fā)布的《中國清潔技術(shù)行業(yè)調(diào)查報(bào)告》顯示，那時(shí)國內(nèi)“排隊(duì)”的光伏項(xiàng)目就達(dá)到130GW，比國家“十二五”目標(biāo)還要超出3倍之多。
但針對(duì)光伏的補(bǔ)貼資金(可再生能源發(fā)展基金)只有一個(gè)來源，即可再生能源電價(jià)附加費(fèi)，由電網(wǎng)企業(yè)向用戶征收。目前的征收標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過五次調(diào)整，為1.9分錢/千瓦時(shí)。
固定電價(jià)的設(shè)定與光伏成本下降的速度不同步，使兩者之間迅速形成了巨大盈利空間，更進(jìn)一步點(diǎn)燃了市場(chǎng)的投資熱情，加劇光伏發(fā)電規(guī)模走向失控。尤其是分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼四年未下調(diào)，直至2017年才進(jìn)行第一次調(diào)整，從0.42元/千瓦時(shí)降至0.37元/千瓦時(shí)，降幅只有11.9%。同一時(shí)期，占光伏電站總成本60%的多晶硅組件價(jià)格則一路下跌，從2013年的3.9元/瓦降至2018年的2.4元/瓦，降幅達(dá)到38.5%。單晶硅組件價(jià)格也已降至2.5元/瓦，降幅為37.8%。這也是近兩年分布式光伏爆發(fā)式增長的重要原因之一。
光伏規(guī)模失控帶來巨大的補(bǔ)貼缺口，已經(jīng)成為制約光伏發(fā)展的突出問題。國家能源局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，累計(jì)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口總計(jì)達(dá)到1127億元，其中光伏補(bǔ)貼缺口455億元。新增10GW分布式光伏，則意味著每年需要增加補(bǔ)貼40億元，補(bǔ)貼20年需要800億元。
規(guī)?？刂浦y
盡管國家能源局自2014年起實(shí)施光伏發(fā)電年度指導(dǎo)規(guī)模管理，但能源主管部門與地方政府利益并不一致，導(dǎo)致規(guī)模管理政策難以落實(shí)。
部分地方政府為了鼓勵(lì)投資開發(fā)，執(zhí)行“先建先得”政策，即具備開工條件的光伏(分布式)地面電站項(xiàng)目可以先開工建設(shè)，按并網(wǎng)先后順序納入年度規(guī)模指標(biāo)。
安徽省在2016年發(fā)布《關(guān)于完善“先建先得”分布式光伏電站建設(shè)管理的通知》，明確提出“項(xiàng)目建成后，按照并網(wǎng)先后順序，滾動(dòng)納入國家安排我省的年度建設(shè)規(guī)模?！边@使得當(dāng)?shù)卦诮ü夥?guī)模遠(yuǎn)超過年度指標(biāo)。2016年安徽新增裝機(jī)容量達(dá)到2.44GW，而當(dāng)年指標(biāo)僅有0.5GW。
東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)者王立國、鞠蕾在“光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩根源與對(duì)策找尋”一文中認(rèn)為，“光伏產(chǎn)業(yè)是被企業(yè)和地方政府推著走的，能源主管部門被迫接招，沒有站在指導(dǎo)和調(diào)控的層面引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。”
在現(xiàn)有能源管理體制中，國家發(fā)改委和能源局分別負(fù)責(zé)規(guī)劃環(huán)節(jié)中的總量平衡和發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)環(huán)節(jié)的光伏電站審批權(quán)已經(jīng)下放至省級(jí)發(fā)改委。這種監(jiān)管模式下，各部門協(xié)調(diào)能力并不強(qiáng)，而且中央層面與地方層面在步調(diào)上難以保持一致。
消納問題難解
作為實(shí)現(xiàn)中國碳減排承諾，實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源消費(fèi)比重(15%)目標(biāo)的重要手段，發(fā)展光伏發(fā)電仍將是未來中國的低碳戰(zhàn)略重點(diǎn)。但從可再生能源發(fā)展的角度來看，過分注重裝機(jī)規(guī)模也可能帶來很嚴(yán)重的副作用。如果光伏發(fā)展不重視國家與地方政府之間的規(guī)劃銜接，協(xié)調(diào)與電網(wǎng)、調(diào)峰電源、消納市場(chǎng)的發(fā)展，很容易陷入困境。
光照資源豐富的西北地區(qū)是中國光伏發(fā)電裝機(jī)最集中的地區(qū)，西北五省區(qū)的光伏發(fā)電裝機(jī)占全國的四成。但該地區(qū)也是棄光率最為嚴(yán)峻的地區(qū)。
由于電源建設(shè)與電網(wǎng)規(guī)劃脫節(jié)，當(dāng)?shù)叵{能力有限，在電網(wǎng)規(guī)劃尚未落實(shí)的情況下，大規(guī)模光伏電站投產(chǎn)以后出現(xiàn)并網(wǎng)困難的問題。國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年西北五省區(qū)(陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆)平均棄光率高達(dá)19.81%，相當(dāng)于近五分之一的光伏發(fā)電量被浪費(fèi)。
根據(jù)《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃(2018-2020年)征求意見稿》，國家能源局提出，到2020年要將全國棄光率降低到5%以下。這項(xiàng)任務(wù)并不輕松。
國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司原司長范必曾撰文指出，由于太陽能發(fā)電具有間歇性的特點(diǎn)，大規(guī)模集中開發(fā)給電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行增加了困難。即便通過特高壓線路將風(fēng)電、光電輸送到1000多公里以外的華東和華中地區(qū)，由于線損和變損，使得電網(wǎng)購買這些新能源電力極不經(jīng)濟(jì)。
受端省份出于保護(hù)省內(nèi)發(fā)電企業(yè)利益等考慮，對(duì)于增加外來可再生能源電力空間也并不積極。
配額制缺位
固定電價(jià)政策只解決了可再生能源成本補(bǔ)償問題，并沒有解決可再生能源的市場(chǎng)需求。而且可再生能源消納涉及電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)、受端省份，不同主體之間的利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)?？稍偕茉搭I(lǐng)域的頂層法律設(shè)計(jì)《可再生能源法》已于2006年正式實(shí)施，但作為核心內(nèi)容的配額制至今缺位。
設(shè)計(jì)中的可再生能源配額制具有強(qiáng)制性。它規(guī)定各省可再生能源電力消費(fèi)的比重指標(biāo)，并將這些指標(biāo)進(jìn)一步向承擔(dān)配額義務(wù)的市場(chǎng)主體(如電網(wǎng)企業(yè)、配售電企業(yè)和大型終端用戶等)進(jìn)行分配。而用戶則可通過購買可再生能源電力證書(REC)作為其履行義務(wù)的證明。
今年3月，國家能源局公布的《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》體現(xiàn)了上面這種思路。
不過在今年“兩會(huì)”上，政府工作報(bào)告中提出“大幅降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)”，明確“要降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格，一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%?！?
在降電價(jià)的大背景下，配額制的出臺(tái)和執(zhí)行充滿變數(shù)。林伯強(qiáng)認(rèn)為，配額制確實(shí)能夠解決棄光問題，但它實(shí)質(zhì)上等于漲電價(jià)?，F(xiàn)在政府希望增加下游行業(yè)的競(jìng)爭力，對(duì)漲電價(jià)會(huì)心存顧慮。
任東明在《可再生能源配額制政策研究》中指出，固定電價(jià)政策和配額制政策都面臨超出常規(guī)能源發(fā)電成本部分的分?jǐn)倖栴}，一般來說，高出的這部分成本以補(bǔ)貼形式由政府或電網(wǎng)公司直接支付，最終還是要以電費(fèi)附加或稅收形式轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者。
可再生能源消納問題實(shí)質(zhì)就是價(jià)格問題，林伯強(qiáng)對(duì)南方能源觀察表示，發(fā)展清潔能源的成本是依靠電價(jià)上漲來解決的，德國可再生能源的發(fā)展速度之所以慢下來，就是因?yàn)榻K端電價(jià)太貴，大家不買單了。
德國在2000年制定《可再生能源法》，計(jì)劃到2010年可再生電力將占全國電力供應(yīng)的12%，2020年達(dá)到20%。這一方案保證了光伏發(fā)電接入電網(wǎng)的權(quán)利，同時(shí)確定了固定電價(jià)制度，通過收取可再生能源附加費(fèi)的形式對(duì)光伏發(fā)電的高成本進(jìn)行分?jǐn)偂Ｔ谶@一方案中，可再生能源所增加的成本能夠通過電價(jià)轉(zhuǎn)嫁至終端消費(fèi)者。
在政策驅(qū)動(dòng)下，隨著光伏大規(guī)模并網(wǎng)，可再生能源附加費(fèi)不斷增加，進(jìn)而導(dǎo)致終端電價(jià)持續(xù)上漲。2000—2013 年，德國平均居民電價(jià)從13.64 歐分/ 千瓦時(shí)上升到29.19 歐分/ 千瓦時(shí)，同期企業(yè)用電價(jià)格從6.04 歐分/ 千瓦時(shí)上漲到14.87 歐分/ 千瓦時(shí)。
配額制并非是解決可再生能源消納問題的完美良藥，政策成本問題將是政策制定者不得不考慮的問題。
回歸市場(chǎng)?
國家能源局在解答“531新政”相關(guān)問題時(shí)表示，“通知”將有利于激發(fā)企業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，從依靠國家政策向更多依靠市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，加速淘汰落后產(chǎn)能，倒逼產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，遏制企業(yè)非理性擴(kuò)張，促進(jìn)行業(yè)資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)集中。
在經(jīng)歷了初期的恐慌之后，業(yè)內(nèi)對(duì)于光伏未來發(fā)展的態(tài)度也更趨于冷靜。
“根據(jù)廣東的電價(jià)水平，在零補(bǔ)貼的情況下，光伏組件價(jià)格降到2元/Wp以下，珠三角地區(qū)就初步具備投資條件，我們預(yù)計(jì)年底晶硅組件價(jià)格能降到1.8—2元/Wp，” 孫韻琳認(rèn)為。
技術(shù)成本已經(jīng)不再成為光伏發(fā)展的主要制約因素，國家能源局新能源和可再生能源司副司長李創(chuàng)軍曾公開表示，技術(shù)進(jìn)步使光伏發(fā)電成本以令人意想不到的速度降低：從2007年到2017年，光伏發(fā)電度電成本累計(jì)下降了約90%，光伏發(fā)電有望在二至三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。
行業(yè)內(nèi)甚至存在更為樂觀的估計(jì)。在“531”新政出臺(tái)前的四天，通威集團(tuán)董事局主席劉漢元在第十二屆國際太陽能光伏與智慧能源(上海)展覽會(huì)上表示，隨著技術(shù)的迭代和規(guī)模效應(yīng)的提升，相信明后年，全國大部分光伏上網(wǎng)電價(jià)就可實(shí)現(xiàn)與煤炭上網(wǎng)電價(jià)持平的狀態(tài)。
光伏發(fā)展一味求快求規(guī)模的時(shí)代可能已經(jīng)過去。孟憲淦認(rèn)為，光伏發(fā)電“需要在全國電力一盤棋里找到自己的位置?！?
