中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：對于能源體制的定義或范疇，當(dāng)前社會(huì)存在一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，簡單地將能源市場主體競爭結(jié)構(gòu)和關(guān)系，如能源市場壟斷、價(jià)格管制等當(dāng)作是能源體制;或者將能源管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)當(dāng)作能源體制，對應(yīng)地，將能源體制改革僅僅理解成打破壟斷，價(jià)格形成或者重組能源局等方面的改革，這種認(rèn)識(shí)不夠全面。
準(zhǔn)確地說，能源體制是指一定區(qū)域內(nèi)(通常為一個(gè)國家)能源行業(yè)或能源領(lǐng)域內(nèi)資源配置的具體方式、市場運(yùn)行以及監(jiān)管制度模式等各種關(guān)系的綜合，包括“能源市場基本制度”、“能源市場競爭結(jié)構(gòu)”、“能源市場運(yùn)行機(jī)制”和“能源市場管理與監(jiān)管體制”等四大構(gòu)成因素，所以，能源體制改革應(yīng)包括上述四大構(gòu)成因素全方位的改革。
一、2014年能源體制改革回顧
對于能源行業(yè)來說，2014年是極其重要的一年，也是從全局、整體角度謀劃開篇之年。無論從思想認(rèn)識(shí)、戰(zhàn)略規(guī)劃等頂層設(shè)計(jì)方面，還是能源產(chǎn)業(yè)鏈條以及能源國有企業(yè)自身方面，政府決策部門以及能源企業(yè)自身出臺(tái)了眾多政策措施或者改革方案。
(一)頂層設(shè)計(jì)方面
最終明確能源的商品屬性，捋清了之前長期以來對能源產(chǎn)品到底是福利或公共產(chǎn)品還是商品的爭論;提出發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，明確了未來能源體制機(jī)制改革的市場化方向;創(chuàng)造性提出包括能源體制革命在內(nèi)的“能源革命”;印發(fā)了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》，明確了堅(jiān)持“節(jié)約、清潔、安全”的戰(zhàn)略方針，提出“降煤、穩(wěn)油、增氣”的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整總體思路;發(fā)布《能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案》，對能源領(lǐng)域大氣污染防治工作進(jìn)行全面部署。通過了新一輪電力體制改革方案，初步確定了“四放開一獨(dú)立一加強(qiáng)”的改革思路。
(二)能源產(chǎn)業(yè)方面
一是能源稅收制度改革。從12月1日啟動(dòng)煤炭資源稅改革，主要包括清理涉煤收費(fèi)基金、煤炭資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，同時(shí)調(diào)整原油、天然氣等資源稅政策。資源稅改由“稅費(fèi)并存”到“清費(fèi)立稅”，以及12月18日提高石油特別收益金起征點(diǎn)、取消成品油中的價(jià)格調(diào)節(jié)基金，既規(guī)范了稅收行為，體現(xiàn)了稅制改革方向，又在一定程度上減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)企業(yè)合理開發(fā)利用資源。
二是產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度改革。出臺(tái)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》，促進(jìn)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放，解決上、下游多元化市場主體的開放需求問題。
三是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入制度改革。發(fā)改委決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域首批推出80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營運(yùn)的示范項(xiàng)目，其中能源行業(yè)有60多個(gè)項(xiàng)目，另外，還出臺(tái)《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》，明確鼓勵(lì)、支持各類資本參與投資建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施。
四是價(jià)格機(jī)制改革。由于國際油價(jià)下跌，按照國內(nèi)成品油定價(jià)機(jī)制，國家先后10多次調(diào)整了成品油價(jià)格，同時(shí)3次上調(diào)了成品油消費(fèi)，取消了燃油附加費(fèi)，按照天然氣價(jià)格“三步走”策略，8月份國家上調(diào)非居民用存量天然氣門站價(jià)0.4元。電價(jià)方面，選擇深圳市進(jìn)行電網(wǎng)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，為進(jìn)一步深化電價(jià)和電力體制改革奠定基礎(chǔ)。
(三)能源企業(yè)方面
主要是以“三桶油”、國家電網(wǎng)為代表的能源國有企業(yè)混合所有制改革力度明顯加大，進(jìn)程加快。
2014年2月中石化推出在油氣銷售領(lǐng)域引入民資的混合所有制改革，9月15日公布混改名單，25家境內(nèi)外投資者以現(xiàn)金共計(jì)人民幣1070.94億元(含等值美元)認(rèn)購增資后銷售公司29.99%的股權(quán)。
4月，中石油批準(zhǔn)擴(kuò)大遼河、吉林油田經(jīng)營自主權(quán)試點(diǎn)建議方案和部分管道資產(chǎn)整合方案。5月，中石油擬出售上千億的東部管道公司100%股權(quán)。同時(shí)，還開放了LNG、乙烯、儲(chǔ)氣庫等項(xiàng)目，尤其是中石油再次對開放西氣東輸三線中段工程等多條天然氣管道業(yè)務(wù)。
國家電網(wǎng)對分布式電源并網(wǎng)、電動(dòng)汽車充換電實(shí)行市場開放，抽水蓄能電站、調(diào)峰調(diào)頻儲(chǔ)能項(xiàng)目實(shí)行投資開放，引入社會(huì)資本。
二、影響能源體制改革的因素
2015年是“十二五”的最后一年，也是推動(dòng)能源體制改革落地的行動(dòng)之年，一些重大改革措施將會(huì)出臺(tái)。從目前形勢看，今年我國能源體制改革面臨著較多有利因素，同時(shí)也面臨一定的不利因素。
(一)有利因素
1.高層高度重視，是推動(dòng)能源體制改革的強(qiáng)大動(dòng)力。在十八屆三中全會(huì)所提出的全面深化改革任務(wù)中，只有能源領(lǐng)域的改革被上升到革命的高度，這是其它行業(yè)所沒有享受到的“待遇”，從改革到革命，既顯示中央高層對能源改革的高度重視，也暗含著能源體制改革的壓力和緊迫性。
2.國際、國內(nèi)能源市場供需相對寬松是能源體制改革的一個(gè)重要前提條件。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在能源需求快速增長、供需偏緊的時(shí)期，很難進(jìn)行能源體制改革，因?yàn)楸ＷC能源供給，滿足能源需求是第一要素。如今，全球能源供需狀況和供應(yīng)格局產(chǎn)生了很大變化，賣方競爭加劇、買方需求不足、供給過剩，如果沒有地緣政治的干擾，短期內(nèi)能源供應(yīng)將相對寬松。
國內(nèi)也是如此，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，增速放緩導(dǎo)致能源需求增長放緩，煤炭、電力、石油等主要能源行業(yè)產(chǎn)能過剩，難以再像過去那樣出現(xiàn)大幅度波動(dòng)和規(guī)模性短缺的現(xiàn)象，此時(shí)，為推進(jìn)體制改革，提高能源利用效率創(chuàng)造了一個(gè)相對穩(wěn)定的內(nèi)外部環(huán)境條件。
3.以頁巖油氣為代表的新能源的發(fā)展和新技術(shù)的提升，是推動(dòng)能源體制改革的重要支撐。在市場機(jī)制的作用下，美國出現(xiàn)了頁巖油氣革命，推動(dòng)了美國能源獨(dú)立，這顯示了能源體制改革對能源安全的重要作用。另外，對于電力行業(yè)來說，隨著交易平臺(tái)、智能電網(wǎng)等技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)和完善，為電力體制改革提供了相對較好的技術(shù)支撐。
4.社會(huì)對于治理環(huán)境污染的緊迫感為能源體制改革提供了操作空間。當(dāng)前，霧霾等環(huán)境污染以及日益凸顯的能源約束已讓公眾切身感受到能源消費(fèi)對環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)外部性，整體而言公眾支持通過推動(dòng)體制改革治理霧霾，緩解能源約束。
一方面會(huì)愿意選擇更加清潔的能源消費(fèi)方式，另一方面也會(huì)比較愿意為環(huán)境治理分擔(dān)成本。這樣，能源體制改革比較容易獲取公眾的理解和支持。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，民眾對清潔發(fā)展的認(rèn)可，可以倒逼政府和企業(yè)清潔發(fā)展，美國上世紀(jì)70年代的環(huán)保革命就是一個(gè)很好的例子。
(二)不利因素
1.能源體制改革呈現(xiàn)“碎片化”局面。事實(shí)上，能源體制改革的口號(hào)和具體措施已提出多年，但總的來看，之前的改革過多地局限于某一部分，沒有頂層設(shè)計(jì)，沒有形成系統(tǒng)性和全盤性，過于分散和“碎片化”，導(dǎo)致社會(huì)存在“體制改革就是漲價(jià)”的誤解。
2.缺乏一個(gè)合理的能源體制改革風(fēng)險(xiǎn)或成本分?jǐn)倷C(jī)制。任何一項(xiàng)改革都是既有收益，又存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，需要付出一定的成本。目前推進(jìn)能源體制改革，將 面臨著降低能源消耗與保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的矛盾、保障國家能源安全與當(dāng)前國際能源市場動(dòng)蕩的矛盾等風(fēng)險(xiǎn)，對于這些風(fēng)險(xiǎn)，如何應(yīng)對，成本如何分?jǐn)?，目前還沒有形成一個(gè)詳細(xì)的共識(shí)。
3.能源行業(yè)不同主體之間利益博弈。推動(dòng)能源體制改革，勢必會(huì)改變目前的利益分配格局，從而帶來新一輪的利益博弈過程。之前獲得利益的能源企業(yè)不愿意因改革帶來巨大的利益損失，對推動(dòng)改革的意愿不強(qiáng)，甚至暗中阻饒。
三、對2015年能源體制改革的展望與建議
初步判斷，今年最有可能在能源行業(yè)準(zhǔn)入和行業(yè)結(jié)構(gòu)、價(jià)格形成機(jī)制、政府調(diào)控和監(jiān)管等方面出臺(tái)改革措施，某些方面或許有較大的突破。
(一)能源行業(yè)可能將實(shí)行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度，行業(yè)進(jìn)入壁壘將得到有效消除
十八屆三中全會(huì)通過的全面深化改革決定要求“實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”，目前，上海自由貿(mào)易區(qū)正在進(jìn)行“負(fù)面清單”制度試點(diǎn)。按照今年經(jīng)濟(jì)體制改革總體部署，國家或許公布實(shí)行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度的具體實(shí)施意見或方案，全國范圍內(nèi)將全面推行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度。作為行業(yè)壟斷程度高，市場競爭不充分，政府干預(yù)過多，市場準(zhǔn)入門檻高，競爭地位不平等的能源行業(yè)來說，最有必要也最應(yīng)該實(shí)行“負(fù)面清單”制度。
(二)能源行業(yè)市場化改革步伐加快，部分環(huán)節(jié)或領(lǐng)域的壟斷局面將會(huì)逐步打破，價(jià)格日趨市場化
1.油氣行業(yè)：2015年，油氣體制改革將成為能源體制改革的重中之重，在油氣產(chǎn)業(yè)上、中、下游，可能均會(huì)出臺(tái)一些改革措施：
在上游環(huán)節(jié)，在國務(wù)院授權(quán)下，由國土資源部對準(zhǔn)入資質(zhì)做出新的符合現(xiàn)今實(shí)際和改革要求的解釋。在油氣區(qū)塊的獲得資質(zhì)上，修改之前的行政授予方式，以頁巖油、頁巖氣或新增常規(guī)油氣區(qū)塊為突破口，采取招標(biāo)方式，允許其它經(jīng)注冊登記合法的石油公司進(jìn)入。
同時(shí)，加強(qiáng)對區(qū)塊開采的監(jiān)督檢查，要求區(qū)塊占用者必須定期報(bào)告工作并上邀地質(zhì)資料。建議區(qū)塊依法退出機(jī)制，防止油企只占不采、只占不退，導(dǎo)致大量已探明儲(chǔ)量長期被空置而不能投入開發(fā)、貢獻(xiàn)產(chǎn)量。
第三，要求資源勘探開發(fā)區(qū)塊持者在保護(hù)商業(yè)秘密和權(quán)益的年限后按工作階段上交地質(zhì)資料，作為國家基礎(chǔ)性、公益性信息資源。從事涉及該地該項(xiàng)資源勘探開發(fā)和相關(guān)研究者都可按規(guī)定向國家的資料管理部門申請獲得這些資料信息，以節(jié)約勘探開發(fā)和相應(yīng)研究經(jīng)費(fèi)、不做重復(fù)工作。
在中游環(huán)節(jié)，對于運(yùn)輸管網(wǎng)來說，現(xiàn)階段將三大石油公司所建管網(wǎng)，分拆出來建立新的管網(wǎng)公司的可能性不大，可以按照“財(cái)務(wù)獨(dú)立—業(yè)務(wù)獨(dú)立—產(chǎn)權(quán)獨(dú)立” 三步走的戰(zhàn)略逐步推進(jìn)管道業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、配氣、銷售業(yè)務(wù)分開，并向第三方公平提供輸送和儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)，出臺(tái)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》的具體實(shí)施細(xì)則。
對于儲(chǔ)備庫來說，放開投資準(zhǔn)入限制和價(jià)格管制，引入社會(huì)資本多家投資、多家經(jīng)營，并執(zhí)行獨(dú)立核算。在下游環(huán)節(jié)，放開成品油經(jīng)營批發(fā)資格限制，改變當(dāng)前城市天然氣特許經(jīng)營機(jī)制，改為許可經(jīng)營制，以促進(jìn)競爭。
在油氣價(jià)格機(jī)制方面，考慮到成品油定價(jià)改革相對比較成熟，社會(huì)適應(yīng)性強(qiáng)，改革難度相對較小，可以試點(diǎn)將將成品油定價(jià)權(quán)下放給企業(yè)，并由第三方機(jī)構(gòu)發(fā)布國際原油價(jià)格權(quán)威信息，增強(qiáng)透明度。盡快實(shí)行天然氣價(jià)格并軌三步走策略(考慮到當(dāng)前國際油價(jià)下跌影響，調(diào)整幅度應(yīng)做適當(dāng)折中)，將增量氣和存量氣價(jià)格并軌后，像深圳輸配電價(jià)改革試點(diǎn)一樣擇機(jī)選擇上海、新疆等地實(shí)行天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)，探索天然氣輸配氣價(jià)改革經(jīng)驗(yàn)。
另外，建議在川渝地區(qū)或新疆試點(diǎn)開展能源綜合改革試驗(yàn)區(qū)，打破壟斷，放開價(jià)格管制，進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性的改革，以能源改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2.電力行業(yè)：將按照新一輪電力體制改革方案確定的改革思路，逐步落實(shí)：一是電力大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，更多的地區(qū)將實(shí)行“直購電”試點(diǎn)，“多買、多賣”的市場競爭機(jī)制逐步形成。
二是“輸配電價(jià)改革”試點(diǎn)范圍從深圳擴(kuò)大到內(nèi)蒙古蒙西電網(wǎng)，如果進(jìn)展順利，一些電力資源豐富或消費(fèi)區(qū)域，例如東北區(qū)域、新疆或上海等也可能開展此類試點(diǎn)，為準(zhǔn)確監(jiān)管輸配電價(jià)提供更豐富的素材。
三是電網(wǎng)企業(yè)的一些輔助功能，例如規(guī)劃、設(shè)計(jì)或房地產(chǎn)、傳媒等其他不關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)或投資受到抑制，電網(wǎng)企業(yè)業(yè)務(wù)逐步收縮，不再統(tǒng)購統(tǒng)銷，主要集中于從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送等。
四是配售電業(yè)務(wù)放開，該領(lǐng)域?qū)⒂楷F(xiàn)出非常多的主體，這是新一輪電改所帶來的最大紅利。筆者認(rèn)為，今后能夠獲得售電牌照的主體主要包括：不承擔(dān)電力輸配任務(wù)的市縣級(jí)供電局，重組為獨(dú)立的售電公司，從發(fā)電企業(yè)直接購電，繳納輸電費(fèi)用，自主向用戶售電;以五大電力為主的發(fā)電企業(yè)，在企業(yè)內(nèi)部組建售電部，直接與用戶談判，在大用戶直接交易的同時(shí)從事售電或配電業(yè)務(wù);高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、工業(yè)園區(qū)內(nèi)可以組建配售電主體，為園區(qū)或開發(fā)區(qū)內(nèi)部企業(yè)提供售電打包服務(wù);與電網(wǎng)相關(guān)的工程建設(shè)公司，與用戶貼近的節(jié)能服務(wù)公司、公共服務(wù)行業(yè)公司均可有參與售電競爭的機(jī)會(huì);分布式電源用戶、社會(huì)資本成立的獨(dú)立售電企業(yè)等也有望獲得售電牌照。
五是電價(jià)方面，上網(wǎng)電價(jià)更加體現(xiàn)競價(jià)上網(wǎng)，終端銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)及時(shí)聯(lián)動(dòng)。在試行輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的深圳、內(nèi)蒙古等地，終端銷售電價(jià)有可能下調(diào)。
3.煤炭行業(yè)：煤炭行業(yè)產(chǎn)能相對分散，是相對開放的競爭市場，競爭程度與油氣、電力行業(yè)相比處于最高水平。
行政性壟斷主要體現(xiàn)在進(jìn)出口方面。目前我國具備煤炭進(jìn)出口資格的企業(yè)只有神華集團(tuán)、中煤集團(tuán)、五礦集團(tuán)和山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)等4家，這在一定程度上限制了煤炭的進(jìn)出口貿(mào)易。雖然國家鼓勵(lì)進(jìn)口，但外資企業(yè)卻未獲得煤炭進(jìn)口許可證的權(quán)利，只能和國內(nèi)煤炭進(jìn)出口企業(yè)合作，顯然將阻礙煤炭進(jìn)出口市場的競爭，可以考慮放開進(jìn)出口限制。
最后，在當(dāng)前國內(nèi)煤炭行業(yè)低迷時(shí)候，主要的改革措施應(yīng)是繼續(xù)執(zhí)行2014年出臺(tái)的煤炭行業(yè)脫困政策，更多地遵循市場規(guī)律，關(guān)鍵要調(diào)整好供求關(guān)系，重點(diǎn)圍繞對煤礦違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)、不安全生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)和劣質(zhì)煤生產(chǎn)消費(fèi)等4個(gè)方面嚴(yán)格治理。
(三)能源行業(yè)基本市場制度將進(jìn)一步得到健全和完善
能源行業(yè)基本市場制度主要包括能源法律法規(guī)制度和能源稅收制度。對于前者，無論是從目前的行業(yè)管理上看還是從改革和發(fā)展的要求上看，涉及能源的法規(guī)體系都還不夠完善，有的要新立，有的要補(bǔ)充修改。
2015年，國家將完成一些法律法規(guī)的重新清理、修改和新立，還會(huì)為適應(yīng)新的形勢修訂和制訂過去由能源企業(yè)執(zhí)行的一大批國標(biāo)、行標(biāo)和內(nèi)部規(guī)章等，部分行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政策會(huì)被廢除。對于能源稅收制度，主要是執(zhí)行新的煤炭資源稅、成品油消費(fèi)稅政策，并在征收環(huán)節(jié)、方式，稅收優(yōu)惠方面出臺(tái)一些細(xì)則。同時(shí)，進(jìn)步加強(qiáng)涉及能源行業(yè)不合理的行政事業(yè)性基金、收費(fèi)等清理。例如，各種附加在電力、成品油價(jià)格里面的基金、收費(fèi)項(xiàng)目。
(四)能源行業(yè)混合所有制改革力度進(jìn)一步加大
1.進(jìn)一步剝離國有油氣企業(yè)辦社會(huì)職能，還原其企業(yè)的本質(zhì)職能。例如，擴(kuò)大國有油氣企業(yè)“三供一業(yè)”的分離移交試點(diǎn)范圍;推進(jìn)企業(yè)離退休人員社會(huì)化管理;對原先由企業(yè)舉辦的醫(yī)院、學(xué)校、非專業(yè)類消防資產(chǎn)等社會(huì)性事務(wù)采取關(guān)閉、改制、統(tǒng)一管理或移交政府等多種處置方式進(jìn)行分類處置。
2.繼續(xù)深化油氣企業(yè)市場化經(jīng)營機(jī)制的改革。例如，適當(dāng)擴(kuò)大市場化選聘企業(yè)經(jīng)營管理人才的比例，采取股票期權(quán)、限制性股票、崗位分紅權(quán)等方式建立長效激勵(lì)約束機(jī)制，建立一個(gè)能夠合理流動(dòng)，優(yōu)勝劣汰的企業(yè)人才利用機(jī)制。
3.出臺(tái)具體舉措讓非國有資本既能“進(jìn)得來、留得住”，還能“過得好”。能源行業(yè)混合所有制改革并不是簡單地讓非國有資本進(jìn)來壯大其自身的資本實(shí)力，而是應(yīng)相互發(fā)揮自身的優(yōu)勢，取長補(bǔ)短，最后達(dá)到資本配置和運(yùn)行效率“雙提高”，國有和非國有資本“雙贏”的目的。
