中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：經(jīng)歷了棄風(fēng)、棄光空前嚴(yán)重的2016年，現(xiàn)行可再生能源的政策機(jī)制改革似乎已經(jīng)迫在眉睫。
中央領(lǐng)導(dǎo)近期對(duì)棄風(fēng)、棄光等問題的關(guān)注，為可再生能源相關(guān)制度的改革改革和推進(jìn)再加上一個(gè)砝碼。
國(guó)家能源局相關(guān)官員過去一年的各種公開講話中，多次釋放出信號(hào)：建立在標(biāo)桿電價(jià)加財(cái)政補(bǔ)貼之上的可再生能源政策難以存續(xù)。國(guó)家能源局試圖力推可再生能源配額制加綠證交易機(jī)制來取代當(dāng)前的政策系統(tǒng)。
然而，與國(guó)家能源局此前推行的所有措施都不一樣，可再生能源配額制的確立和落實(shí)觸及地方政府，尤其是東部發(fā)達(dá)省份的利益。在可再生能源配額制的推進(jìn)過程中，這些省份扮演了非常微妙的角色。在可再生能源遭遇嚴(yán)重限電困境，消納寸步難行的當(dāng)下，國(guó)家能源局希望通過推行配額制打破省間壁壘，但在推動(dòng)這項(xiàng)政策的道路上本就壁壘重重。
中國(guó)要實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)總量15%的目標(biāo)，但到2020年能實(shí)現(xiàn)有力有效的配額制考核仍然存在各種阻力和疑問。
“但我們已經(jīng)沒有別的路可以走了”，某能源主管部門相關(guān)人士這樣說，“能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任和新能源當(dāng)前的困境交織在一起，配額制是最后的出路”。
在屢屢遭受大型發(fā)電企業(yè)以及地方政府的集體反對(duì)后，國(guó)家能源局或調(diào)整考核對(duì)象。
據(jù)相關(guān)人士透露，國(guó)家能源局為了先行推動(dòng)配額制取得一定成果，正在醞釀轉(zhuǎn)變考核獎(jiǎng)懲方法，計(jì)劃先把地方的售電公司和電網(wǎng)的年度可再生能源售電量作為考核目標(biāo)。這同樣并非坦途。
走向配額制的過程，可以說是一場(chǎng)艱巨的攻堅(jiān)戰(zhàn)。
初次失利
以利誘之和以法壓之，哪種政策更容易讓人接受，不言即明
從起步、推進(jìn)、遇阻到終于有所突破，可再生能源配額制已進(jìn)入決策視野超過十年。
在中國(guó)剛開始發(fā)展可再生能源的早期階段，無論是決策部門、研究機(jī)構(gòu)還是剛剛成型的業(yè)界，對(duì)這個(gè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)該走一條怎樣的發(fā)展道路，實(shí)施怎樣的支持政策都沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和成熟的理論。
國(guó)家發(fā)改委能源所可再生能源發(fā)展中心主任任東明的著作《可再生能源配額制政策研究——系統(tǒng)框架與運(yùn)行機(jī)制》記述了配額制被引入中國(guó)的過程，以及《可再生能源法》起草過程中關(guān)于是否將配額制納入這部重要法律的討論。
21世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委聯(lián)合世界銀行組織了一系列學(xué)術(shù)和政策研討活動(dòng)，希望通過研究國(guó)外的可再生能源政策，對(duì)照中國(guó)的發(fā)展情況，引入適合中國(guó)的可再生能源政策機(jī)制。
2003年1月21日，中國(guó)政府—世界銀行—全球環(huán)境基金中國(guó)可再生能源規(guī)?；l(fā)展項(xiàng)目（CRESP）召開了一次關(guān)于可再生能源發(fā)展問題的頭腦風(fēng)暴會(huì)。會(huì)上主要討論了三種國(guó)際上常見的可再生能源支持政策：配額制（RPS）、強(qiáng)制上網(wǎng)法（Feed-in-Law）、招標(biāo)系統(tǒng)（Bidding System）。任東明認(rèn)為這是一次基本確定中國(guó)可再生能源政策走向的會(huì)議，與會(huì)的多數(shù)代表認(rèn)為配額制和上網(wǎng)電價(jià)制度各有優(yōu)劣：配額制具備清晰的目標(biāo)和強(qiáng)制性，但伴隨復(fù)雜的立法過程和省間協(xié)調(diào)問題，價(jià)格和總成本也不確定；而上網(wǎng)電價(jià)制度模型簡(jiǎn)單、低風(fēng)險(xiǎn)，但伴隨復(fù)雜的價(jià)格制定過程和成本分?jǐn)傮w系，并且需要較高的財(cái)政成本支出。
然而，真正最先得到投入實(shí)踐的還是招標(biāo)制度。當(dāng)時(shí)，中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)仍很弱小，2000年風(fēng)電裝機(jī)只有35萬千瓦，從國(guó)家計(jì)委的角度來考慮，先把規(guī)模做起來才是首要任務(wù)。一直到2005年之前，無論是配額制還是上網(wǎng)電價(jià)政策都只是研討階段，而國(guó)家發(fā)改委時(shí)期組織的幾次特許權(quán)招標(biāo)開始讓風(fēng)電建設(shè)規(guī)模真正有了較大突破，并帶動(dòng)風(fēng)電裝備制造業(yè)的崛起，也讓《可再生能源法》的制定更具備現(xiàn)實(shí)條件。
2003年，全國(guó)人大環(huán)資委將《可再生能源法》列入當(dāng)年的立法計(jì)劃，根據(jù)任東明的回憶，在立法起草過程中，關(guān)于引入配額制的呼聲較高，但對(duì)該政策是否應(yīng)該作為立法內(nèi)容的爭(zhēng)論也非常激烈。
2005年1月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳將《可再生能源法（草案）》提交國(guó)務(wù)院辦公廳征求國(guó)務(wù)院的同意。據(jù)任東明的著作透露，當(dāng)時(shí)“草案中的第十八條提出了明確的可再生能源配額制度的建議，具體內(nèi)容是：‘國(guó)家能源主管部門可以根據(jù)燃煤發(fā)電裝機(jī)的權(quán)益容量，規(guī)定大型發(fā)電企業(yè)的可再生能源電量指標(biāo)。可再生能源電量指標(biāo)經(jīng)確認(rèn)后，大型發(fā)電企業(yè)必須執(zhí)行’”。
但參與意見討論的各部門對(duì)配額制的表述各有看法，其中“國(guó)資委建議，應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待大型發(fā)電企業(yè)可再生能源配額指標(biāo)問題，規(guī)定大型發(fā)電企業(yè)的配額指標(biāo)不利于可再生能源開發(fā)的市場(chǎng)化；僅對(duì)發(fā)電企業(yè)規(guī)定配額指標(biāo)，不規(guī)定電力用戶使用可再生能源的配額，從權(quán)利、義務(wù)平衡的角度值得再作考慮”。
更關(guān)鍵的論爭(zhēng)還在于配額制和固定電價(jià)制度哪一個(gè)才是最適合中國(guó)的政策機(jī)制。
21世紀(jì)的第一個(gè)十年，正是歐洲風(fēng)電發(fā)展的一個(gè)高峰時(shí)期，德國(guó)成為中國(guó)發(fā)展可再生能源的一個(gè)重要參照國(guó)，其實(shí)施的固定電價(jià)政策被認(rèn)為是能大力扶持可再生能源，促進(jìn)規(guī)?；l(fā)展的一種政策體系，當(dāng)時(shí)受到很多研究者和決策者的大力推崇。
根據(jù)能源主管部門相關(guān)人士介紹，當(dāng)時(shí)決策層的主要訴求是希望中國(guó)選擇的可再生能源政策能讓產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，固定電價(jià)政策模型比較簡(jiǎn)單，對(duì)企業(yè)來說是一個(gè)保護(hù)性比較強(qiáng)的政策，“一個(gè)風(fēng)電場(chǎng)適用什么電價(jià)，投資回報(bào)率多少都是明確的，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，對(duì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的早期發(fā)展特別有益”。
國(guó)家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟(jì)與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高虎認(rèn)為，在中國(guó)風(fēng)電發(fā)展的初期，選擇固定電價(jià)政策是很合理的?！芭漕~制離我們太遙遠(yuǎn)了。它適用于像美國(guó)那樣市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家，通過對(duì)獨(dú)立的公共事業(yè)公司實(shí)施配額要求來實(shí)現(xiàn)，這在當(dāng)時(shí)的中國(guó)沒有實(shí)施的條件”。
2005年初，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上通過了《可再生能源法》，最終刪除了草案中關(guān)于可再生能源配額制的相關(guān)內(nèi)容。
任東明認(rèn)為，中國(guó)錯(cuò)失了實(shí)施可再生能源配額制的最佳時(shí)機(jī)。
任東明這樣概括配額制第一次失利，“固定電價(jià)政策選擇的是以利誘之，而配額制選擇的是以法壓之，哪種政策更令人心里舒服和更容易讓人接受其實(shí)不言即明”。
