中國儲能網(wǎng)訊：2002年進(jìn)行的電力體制改革已經(jīng)過去了10余年。
10年間，電力工業(yè)飛速發(fā)展，裝機容量從2001年的3.386億千瓦，增加到2011年的10.5億千瓦，2012年將突破11億千瓦，很快就要趕上美國，成為世界上電力裝機容量最大的國家;電網(wǎng)從六大區(qū)域電網(wǎng)基本互不相連到形成包括西藏和海南島在內(nèi)的全國聯(lián)網(wǎng)。但另一方面，對電力體制改革是否成功仍爭議不斷。
1999年我開始任國家發(fā)展計劃委員會(下稱“國家計委”)副主任，分管能源、交通、工業(yè)、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)，責(zé)任所在，有幸在時任國務(wù)院總理朱镕基、國務(wù)院副總理吳邦國和國家計委主任曾培炎三位同志的直接領(lǐng)導(dǎo)下，參與了電力、民航、鐵路、電信這四個被社會認(rèn)為是壟斷性行業(yè)的改革方案設(shè)計，作為過來人、親歷者，我有責(zé)任把這段歷史記載下來。
發(fā)電企業(yè)：“一拆五”并引入多種所有制形式
上世紀(jì)90年代末，相對民航和電信改革而言，要求對電力體制進(jìn)行改革的呼聲很高。
過去政府管理經(jīng)濟(jì)的架構(gòu)，很大程度上受到蘇聯(lián)的影響，設(shè)置了很多專業(yè)性的工業(yè)部門。隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，眾多的專業(yè)部門被撤銷歸并成幾個綜合性的管理部門。改革之后，許多專業(yè)性的部門沒有了，相對集中和精簡了。其中有一些專業(yè)部門變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來部門政府管理的部分職能，電力也是這樣。過去的電力部演變成了國家電力公司，仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。
回過頭來看，這可能是我們改革進(jìn)程中一個非常重大的步驟，也是一個阻力比較大的步驟。當(dāng)時有這樣一種說法：廟里有這么多的菩薩，你光把菩薩請走了還會有其他的菩薩來，所以要先拆廟后搬菩薩。你想想，那個時候涉及了幾十個部委的動作，涉及到的人數(shù)我沒有詳細(xì)的數(shù)字，估計起碼有好幾萬人，這么大的改革，需要很大的魄力。
部委撤并改革后，第二步便是對一些已經(jīng)變成公司，但是又兼有行政管理職能的機構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步改革，首先就是電力、民航、鐵路和電信部門。
如果讓這些部門自己改自己是很難的，所以需要一個綜合部門設(shè)計改革方案。這任務(wù)落到了國家計委頭上。曾培炎同志當(dāng)時任國家計委主任，他當(dāng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長，我當(dāng)副組長，因為當(dāng)時這四個行業(yè)都是我分管，體改辦以及被改革的幾個部門的同志也參加了改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。
當(dāng)時對電力體制改革比較有共識的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國家電力公司里面剝離出來放到政府部門里面去;第二個是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是廠網(wǎng)分開。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)在改革之前均屬于國家電力公司，把原來屬于國家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來，不再壟斷，不再由一家公司辦電，而是允許多家辦電，多種所有制辦電，引入競爭。
多家辦電實際上是兩個步驟：一個步驟是把原來國家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來，但不是一家發(fā)電企業(yè)，而是組成了5家發(fā)電企業(yè)。5家可以相互競爭，根據(jù)你的服務(wù)，根據(jù)你其他方面的能力來進(jìn)行競爭。
另一個重大的步驟是，原來國家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競爭，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來，包括外資以及中外合資、民營企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來辦電。例如香港華潤、臺灣地區(qū)的臺塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團(tuán)，民營的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信等都辦了一些電廠。
估計現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)上百家都不止，而原屬于國家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例連一半都不到，這標(biāo)志著多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來，形成了多家辦電的競爭格局。
電網(wǎng)成改革焦點：全國“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?
電力改革過程中，遇到不少難題，難題之一便是電網(wǎng)怎么辦?
有人提出電網(wǎng)也可以引入競爭，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣，要把電網(wǎng)變成幾個公司。曾經(jīng)有過設(shè)想，按照原有的6個電管局(即東北、西北、華北、華中、華東、南方)，把這6個電力大區(qū)變成六個電網(wǎng)公司。
但是也有人提出，就算你把它變成了6個電網(wǎng)公司，在任何一個電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是一家。例如東北電網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個區(qū)域而已，所以有人認(rèn)為這個改法不行，主張電網(wǎng)不能拆分，應(yīng)當(dāng)是全國“一張網(wǎng)”。
電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志對廠網(wǎng)分開，還要拆分電網(wǎng)覺得挺心疼，難以接受。新中國成立以來都是這樣的體制，并且發(fā)展成現(xiàn)在這樣一個有相當(dāng)規(guī)模的電力工業(yè)，現(xiàn)在給拆了，心里不好受。但是這些同志也不好說什么，因為社會輿論都認(rèn)為應(yīng)該要進(jìn)行政企分開和廠網(wǎng)分開，這已經(jīng)是大勢所趨。
不過，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)一步把“網(wǎng)”分開的意見阻力就大了。最后歸結(jié)起來電力體制的焦點是：到底全國是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?
高層也有不同看法，有主張“一張網(wǎng)”的，也有主張“多張網(wǎng)”的，電力體制改革到了具體方案設(shè)計的階段，遇到了很大的難題。國家電力公司是被改的對象，比如說廠網(wǎng)分開直接關(guān)系到電力公司的拆分，不僅僅是發(fā)電企業(yè)分離出去，還有電網(wǎng)公司拆不拆的問題，這要比現(xiàn)在想象的復(fù)雜得多。改革是大勢所趨，但你說一點想法也沒有也是不可能的，這是事實。
當(dāng)時組織上讓我去找高嚴(yán)(時任國家電力公司總經(jīng)理)談過一次，他沒有當(dāng)著我的面說不同意或者表現(xiàn)出對改革有抵觸，但只寒暄了幾句就推說身體有病，讓別人和我談。你說他心里痛快嗎?他不會愿意電力被進(jìn)一步拆散。有這樣認(rèn)識的不只是幾個人。
為了形成改革共識，當(dāng)時組織人去國外考察，借鑒其他國家的電力管理體制經(jīng)驗，舉辦了很多國內(nèi)外的研討會和座談會。電網(wǎng)能不能拆開，成了當(dāng)時電力體制改革方案能不能出臺的一個焦點問題，社會上也很關(guān)注，大家提出了各種建議。有主張分開的，也有主張不能分開的，各抒己見。我們搞過很多大的研討會，也請了很多國外的咨詢機構(gòu)和能源機構(gòu)，比如高盛、美國劍橋能源研究所都來過，別的一些國家也介紹了他們電力管理的經(jīng)驗。
大多數(shù)的研討會我都參加了，我看研討會的模式都基本一樣，張三這么說，李四那么說?，F(xiàn)在回憶起來，我覺得全世界各國電力管理模式?jīng)]有哪個是完全一樣的。并不是說某個模式大家公認(rèn)是最好的，每個國家都能遵循的模式是沒有的。包括西方國家，英國模式和美國的一樣嗎?英國模式和法國模式一樣嗎?日本模式和英國的一樣嗎?都不一樣。
當(dāng)時各種意見魚龍混雜，包括投行也紛紛來做工作，比如高盛、摩根士丹利等，他們好像很懂行，告訴你應(yīng)該如何如何，實際上他們是想以后幫助這些企業(yè)上市，更主要的是在尋找商業(yè)機會和經(jīng)濟(jì)利益。
現(xiàn)在回想起來，某些投行只是揣摩中國領(lǐng)導(dǎo)人的意圖，如果領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為“一張網(wǎng)”好，他就往“一張網(wǎng)”說，如果領(lǐng)導(dǎo)說“多張網(wǎng)”好就往“多張網(wǎng)”說，其實他們并不懂。為什么他們不懂?不是他們沒有這個知識，正如我前面說的，全世界沒有任何一個電力管理模式是完全一樣的、可以借鑒的，都是各有特色，也各有利弊。
江澤民總書記親自過問并要求："compromise”
由于在電網(wǎng)問題上爭議很大，電力體制改革搞不下去，江澤民總書記也親自過問電力體制改革：為什么到現(xiàn)在還沒有改成?到底有什么阻力?分歧在哪里?他直接打電話給曾培炎同志，當(dāng)時我就在旁邊。
曾培炎同志如實報告了電力體制改革設(shè)計方案中的一些意見，實際上最后就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”的問題上了。江總書記聽了以后，說了一句英語“compromise”，大概的意思是要把這兩種意見相互妥協(xié)，再協(xié)調(diào)一下。
為什么后來變成了國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)?由于當(dāng)時已有從天生橋(編者注：天生橋水力發(fā)電總廠，位于貴州省興義市)向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實際上已經(jīng)開展了一系列西電東送工作，在此基礎(chǔ)上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形。
所以說后來形成的國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)是各種意見，包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果，也是根據(jù)當(dāng)時中國電網(wǎng)的狀況作出的決定。
朱镕基總理發(fā)話：向廣東送電1000萬千瓦，做不到我辭職
曾培炎同志在《西部大開發(fā)決策回顧》一書里面回憶說，電力體制改革的主要背景是二灘(編者注：即二灘水電站，位于四川省境內(nèi))棄水，還有就是西電東送。
2000年夏天中央政治局在北戴河召開會議。李長春同志當(dāng)時任廣東省委書記，提出由于改革開放，廣東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，缺電問題已成為制約廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，要求在新的五年規(guī)劃中，為廣東新增1000萬千瓦電力。
討論中，到底是在廣東建1000萬千瓦，還是從貴州、云南向廣東送1000萬千瓦?時任國務(wù)院總理朱镕基同志極力主張：廣東不用再建這么多電廠，要搞西電東送，由貴州、云南向廣東送電1000萬千瓦，也是對西部欠發(fā)達(dá)省份的支持;并且說了：如果做不到我總理辭職，還對時任國家發(fā)展計劃委員會(下稱“國家計委”)主任曾培炎說：你這個計委主任也辭職。這個意見最后在政治局會議上達(dá)成了共識，包括江總書記也同意按照朱镕基同志這個意見辦。
這個會我沒有在現(xiàn)場，曾培炎同志在會場，我住在國家計委在北戴河的培訓(xùn)中心，曾培炎同志把會上的內(nèi)容向我介紹了，說要馬上做方案。按照這個意見，具體落實向廣東送電1000萬千瓦的方案。當(dāng)天晚上我沒有回北京，就和培炎同志草擬文件。
時任全國人大常委會委員長李鵬同志在會上提出了一個建設(shè)性的意見，因為擔(dān)心短期內(nèi)向廣東送電1000萬千瓦有困難，即使在貴州或云南建水電站可能也來不及，李鵬同志提出，把三峽的電一路直流送往廣東。三峽的輸電方向是早定的，華東和華中是三峽電力的消納地，以前沒有考慮過把電送到廣東，這是這次會議上定的。
那時候已經(jīng)開始進(jìn)行三峽輸電(即“三常線”，三峽到常州)的招標(biāo)。我們把三峽到廣東這條“三廣線”加進(jìn)去，變成了兩條正負(fù)500千伏直流輸電線路，打捆拿去和ABB公司統(tǒng)一招標(biāo)談判。
這一意見很快被大家接受，這跟二灘水電站有一點關(guān)系。二灘水電站的建成正好是我國經(jīng)濟(jì)受亞洲金融危機影響的低谷時期，那個時候電力的需求并不是非常旺盛，二灘的電送不出去，那時每年都要開一次會，討論怎么把二灘的電消納掉，但是消納不掉，沒人要，到了豐水期的時候，計劃外發(fā)的電一度只有2~3分錢。如何讓二灘的電送出來，經(jīng)研究后來修了一個“三萬線”，從三峽到萬縣用50萬伏交流聯(lián)起來，讓“川電出川”，想辦法把四川的電送到華中、華東。
二灘這件事說明了我國電力需要在更大的范圍進(jìn)行配置。原來川渝和華中電網(wǎng)是不聯(lián)的，川渝是一個網(wǎng)，華中是一個網(wǎng)，由于建了“三萬線”，才把川渝電網(wǎng)和華中電網(wǎng)聯(lián)成了一個同步電網(wǎng)。三峽的電當(dāng)時同樣有這個問題，不像現(xiàn)在，三峽電現(xiàn)在誰都覺得好，以前三峽電分給誰誰都不要。
我當(dāng)時主持分電，具體由電力處處長王駿和郝衛(wèi)平同志做方案。找重慶談，重慶說千萬不要分給我，你看我們重慶為三峽建設(shè)移民做了這么大的犧牲，你還要給我。找湖北也是同樣，我湖北水電這么豐富，我不要。當(dāng)時的分配是沿江都有份，包括河南、安徽、江西都是屬于分電的地區(qū)，河南說我有這么多煤，我以火電為主，三峽電就不要給我了。找江西、安徽，他們說我們是農(nóng)業(yè)省，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，也不要這么多電。只有江浙滬沒有說過這些話。
因此三峽電往廣東送，在當(dāng)時情況下是非常正確的選擇，現(xiàn)在倒過來看也是正確的事，使三峽的電在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行消納，如果沒有這個改變的話，就只能沿著長江把它消納掉。方案還包括了離廣東很近的湖南鯉魚江電廠，上馬擴(kuò)建兩臺30萬千瓦火電站，直送廣東，一共湊足了1000萬千瓦，滿足了廣東的目標(biāo)，于是就弄了一個文，通過發(fā)改委的審查，報國務(wù)院批準(zhǔn)，這就是西電東送的南線方案。
這個西電東送方案發(fā)生在電力體制改革之前，從云南、貴州向廣東輸電的任務(wù)肯定是落到了云南、貴州、廣西、廣東電網(wǎng)的頭上。當(dāng)時云南、貴州、廣西電網(wǎng)歸國家電力公司管，廣東是地方電網(wǎng)，合起來有了南方電網(wǎng)這個雛形。所以議論到電力體制改革的時候，就和2000年以后決定往廣東送電1000萬千瓦有關(guān)，這是形成南方電網(wǎng)的基礎(chǔ)。提出搞兩個電網(wǎng)，也是對主張電網(wǎng)不拆分的意見進(jìn)行吸收，既沒有以前講的“六張網(wǎng)”，也不是“一張網(wǎng)”，確實是一個折中的意見，過去爭論的兩種意見都吸納了一部分。
廣東、海南兩省領(lǐng)導(dǎo)曾想不通
這個方案出來以后，高層基本上認(rèn)可，但不是沒有阻力，花絮非常多。
比如說，當(dāng)時海南書記汪嘯風(fēng)打電話給曾培炎同志，說不同意，海南電網(wǎng)是獨立的，南方電網(wǎng)沒電送給海南，海南也沒電送給南方電網(wǎng)，為什么海南要進(jìn)南方電網(wǎng)?曾培炎同志在電話里做了很多工作，汪嘯風(fēng)同志最后表態(tài)說如果要聯(lián)起來我就同意。當(dāng)時海南進(jìn)南方電網(wǎng)有這個條件，是答應(yīng)過的，就是建海底電纜和南方電網(wǎng)聯(lián)起來，海南才同意，這算是一個小的花絮。
還有一個小花絮，原先廣東省的電網(wǎng)投資主體實際上是廣東省，并不是中央資產(chǎn)，當(dāng)時南方電網(wǎng)中作為地方電網(wǎng)的廣東電網(wǎng)資產(chǎn)最多，大股東應(yīng)是廣東省，但后來把南方電網(wǎng)，包括人事任免收到中央管了，廣東的同志私下還頗有意見。最后形成文件以后，也請中組部一起參與意見，把南方電網(wǎng)定位為中央53家(編者注：即中央直接管理的53家國有重要骨干企業(yè))當(dāng)中的一家，干部任命也要到中組部來，廣東省開始的時候是有點看法的，但是在大的形勢下和顧大局的考慮下也同意了。
10年過去了，基本上按照方案進(jìn)行了改組、建設(shè)，實現(xiàn)了向廣東送電1000萬千瓦，最后還超了。正好結(jié)合我國拉動內(nèi)需的戰(zhàn)略，營造了西電東送的聲勢，在完成西電東送任務(wù)上，南方電網(wǎng)做得很漂亮，讓大家確實感受到了南方電網(wǎng)的作用?，F(xiàn)在“兩張網(wǎng)”的架構(gòu)比較穩(wěn)固了，但是后遺癥也有，不是完全沒有。
當(dāng)時往廣東送電還有其它的方案，有一些電力部門的老領(lǐng)導(dǎo)提出來，不是說四川消納不了嗎，能不能把四川電網(wǎng)和云貴電網(wǎng)聯(lián)起來，云貴電網(wǎng)又和廣東聯(lián)起來，后來沒有采納這個意見，采用了川渝與華中相聯(lián)的方案。原因和當(dāng)?shù)氐牡匦斡嘘P(guān)系，都是高山、峽谷。第二個意見是把福建和廣東聯(lián)起來。從東南沿海來說，福建和廣東都是經(jīng)濟(jì)比較開放、發(fā)達(dá)的地方，把這兩個省的網(wǎng)聯(lián)起來是順理成章的事情，但是后來由于變成了國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)，迄今為止福建和廣東還是沒有聯(lián)起來。在我沒有退下來的時候，我極力想完成這個任務(wù)，但已經(jīng)來不及了。從電網(wǎng)的規(guī)劃來說，應(yīng)該把這兩個地方聯(lián)起來，這也是留下的一個后遺癥。
電監(jiān)會借鑒了英國模式 李鵬提議電監(jiān)會為正部級
中國的電力體制改革方案很大程度上參考了英國模式，成立電監(jiān)會也是借鑒了英國做法。
電網(wǎng)在某一個特定區(qū)域內(nèi)的壟斷性實際上沒有改變，現(xiàn)在還有很多人在談這個問題，你再怎么分，在一個區(qū)域內(nèi)還是自然壟斷。因此如何做到公平交易，加強對自然壟斷的監(jiān)管是必須考慮的。發(fā)電側(cè)形成了競爭關(guān)系，多種所有制都可以辦電，發(fā)電廠把電賣給電網(wǎng)，電網(wǎng)是不是可以公平對待所有發(fā)電的企業(yè)，這里面的游戲規(guī)則需要有人來監(jiān)管，所以有了電監(jiān)會。
當(dāng)時國家計委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司具體負(fù)責(zé)這項工作，宋密任司長，他和王駿帶隊去英國調(diào)查，他們認(rèn)為英國的模式挺好，而且也是廠網(wǎng)分開的，也是有電監(jiān)會的，所以我們的電力體制改革更多地借鑒了英國的模式。
電力體制改革方案當(dāng)時沒寫電監(jiān)會的級別。曾培炎同志跟我商量，他認(rèn)為定級別不是我們這個層級來說的，如果高層在審議時有明確意見我們照辦就可以了。上報政治局討論的電力體制改革方案審議稿中沒有寫電監(jiān)會的級別。到了政治局討論時，李鵬同志的意見是這個機構(gòu)非常重要，應(yīng)該給一個比較高的級別，正部級，其他同志未表示異議。
我們回來就修改了5號文件，寫上了電監(jiān)會為國務(wù)院直屬的正部級事業(yè)單位。這個過程外面是不知道的。電監(jiān)會，顧名思義就是要對電力行業(yè)的游戲規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管。這是過去在政企不分的情況下，或者是在老電力部、老電力公司的情況下所沒有的新事物。
電力體制改革方案確定后，執(zhí)行時還是順利的。一旦改革方案定了以后，氛圍馬上就變了，沒有人再反對改革，電力公司內(nèi)部變成了爭資產(chǎn)的問題。原來的電力資產(chǎn)要分到五大公司去，哪個電站歸你，哪個電站歸我，好壞搭配等等，這時大家的注意力已經(jīng)放到那兒去了，而不再是放到要不要分的問題上。電站哪個歸你，哪個歸我，花了很大的工夫，要做到公平。當(dāng)時我堅持了一條，就是水電基本上按照一個流域給一個公司，不要再拆分。
比如說黃河上中游，就劃給了中電投，而不是把黃河上的電站你一個我一個，劉家峽劃給你，龍羊峽劃給他，那就麻煩了。一個流域基本上是在一家公司，沒有把流域里的電站再進(jìn)行拆分，留了一些調(diào)峰水電站給電網(wǎng)公司，這個決定現(xiàn)在看來也是非常正確的。
中國電網(wǎng)是世界上最好的電網(wǎng)
現(xiàn)在有些人認(rèn)為電力體制改革不徹底，甚至是失敗的。我不贊成這樣的看法?？磫栴}要有歷史唯物主義的視角。全世界上沒有哪兩個國家的電力體制管理模式是一模一樣的。
法國電力至今依然是國有，而且還是廠網(wǎng)不分的。全部核電站都?xì)w法國電力管。日本跟中國也不太一樣，它的每個區(qū)域都沒有能源，不像中國一些地方有能源，一些地方?jīng)]有能源。因此，日本的電力基本上是每個區(qū)域自求平衡。其他發(fā)展中國家就更沒法和中國比了，例如印度有五個管能源的部門，緬甸還有兩個電力部。
我們是“墻內(nèi)開花墻外紅”。我們內(nèi)部有這樣那樣的不滿，覺得不夠理想，但別的國家從外部看我們的改革，看到中國飛速發(fā)展的電力事業(yè)，認(rèn)為中國最成功。其他國家發(fā)生了若干次大停電，但是中國沒有發(fā)生，中國整個網(wǎng)架結(jié)構(gòu)是非常清晰的，沒有出現(xiàn)很多國家的重復(fù)、混亂甚至帶有安全隱患的情況。這是因為中國有市場經(jīng)濟(jì)和改革的動力，也有當(dāng)年計劃經(jīng)濟(jì)比較合理的規(guī)劃因素在里面，我認(rèn)為中國的電網(wǎng)在世界上是最好的電網(wǎng)。
不干這個事的人，可以坐而論道，當(dāng)批評家非常容易當(dāng)，因為既不負(fù)責(zé)任也不用實際操作，但是當(dāng)你實際操作的時候，碰到的復(fù)雜問題比紙上談兵難得多。
電力體制改革或者其他體制改革，說“百分之百是對的”肯定不可能，改革是個漸進(jìn)的過程，一開始肯定有不完善的地方，還有值得進(jìn)一步改革的地方，從這個層面上看，有批評的意見有利于不斷深化改革。但是，衡量一個改革是否正確的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)看是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展。
電力體制改革十年是我國電力事業(yè)發(fā)展最快的十年，也創(chuàng)造了世界電力發(fā)展史上最快的發(fā)展速度?！笆晃濉逼陂g，每年新增發(fā)電裝機容量1億千瓦，如果沒有競爭機制，如果沒有發(fā)動多家辦電的積極性，可以達(dá)到這一點嗎?這才是主流。如果今天不是10.5億千瓦(編者注：2011年我國電力裝機容量為10.5億千瓦)，而是8億千瓦，那今天的經(jīng)濟(jì)總量就不是現(xiàn)在的狀況了。從這個意義上說，我們的電力體制改革是為整個國家的經(jīng)濟(jì)騰飛做了重大的貢獻(xiàn)。
5號文為何沒定電改時間表
有一種觀點認(rèn)為，電力體制改革沒有達(dá)到5號文件要求的市場化目標(biāo)，原因是19號文(編者注：即2007年國務(wù)院頒布的《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》)和5號文都沒有寫出電改的時間和進(jìn)度表。但我認(rèn)為，之所以沒有寫出時間表是因為很難給出一個時間表;再者，我們改革的總體指導(dǎo)思想是“摸著石頭過河”，先完成一步，在這個基礎(chǔ)上，待時機成熟的時候再邁出第二步。
回想改革開放30多年來走過的路，如果當(dāng)時不顧歷史發(fā)展的階段，一下子照搬西方國家的做法，那么改革很可能是失敗的。改革是一個漸進(jìn)的過程，是在大家認(rèn)識的過程中逐漸深化的過程。鐵路改革一擱置就是十年，還是電力體制改革邁出了步子好。如果改革一開始就完全按照現(xiàn)在的樣子，把部委都撤銷，可能改都改不成。
如果想改革一次都到位，可能社會的負(fù)擔(dān)就比較大。只做政企分開、廠網(wǎng)分開，雖然老電力部的人有意見，但是還不會波及到下面去。如果再把輸配電也分開，把主輔企業(yè)也分開，波及到的人就更廣了。當(dāng)時如果這些問題都搞清楚再去改的話，我估計兩三年也改不動。
走一步總比不走要強，所以當(dāng)時就先完成一個階段性的任務(wù)，就是政企分開、廠網(wǎng)分開。而可能會引發(fā)更多反彈的問題，就留到以后適當(dāng)?shù)臅r機再去改。我們不希望在改革中產(chǎn)生過多的社會矛盾。
現(xiàn)在有些人在批評電力體制改革，他們應(yīng)該從當(dāng)時的歷史背景看這個問題，那就比較好理解了。
電監(jiān)會很難獨立推進(jìn)電改
有觀點認(rèn)為，電網(wǎng)在分離輔業(yè)方面滯后。我認(rèn)為這不能怪電網(wǎng)。其實電網(wǎng)公司是愿意分離的。施工企業(yè)參差不齊，有一些很糟糕，電網(wǎng)公司也怕長期捂在自己手里面。包括已經(jīng)離退休的勞保問題怎么解決?按道理電力公司分家了，不應(yīng)該由電網(wǎng)公司一家來承擔(dān)。但是現(xiàn)實情況就是這樣。電網(wǎng)公司找過我多次，希望盡快地把輔業(yè)剝離出去。
為什么電力體制改革以后若干年都沒有完成這件事?5號文件下達(dá)了以后，主要的任務(wù)目標(biāo)達(dá)到了，大的格局已經(jīng)形成了，這時候機構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，曾培炎同志也從國家計委主任升任國務(wù)院副總理。他覺得這個任務(wù)我們已經(jīng)完成了，人家都說發(fā)改委的權(quán)力太大，不能什么事都攬在發(fā)改委，就把繼續(xù)推進(jìn)電力體制改革的任務(wù)給了電監(jiān)會，電改辦也從發(fā)改委劃轉(zhuǎn)到電監(jiān)會。
但是電監(jiān)會一家來挑起改革的任務(wù)確實很困難，它是國務(wù)院直屬的事業(yè)單位，一個事業(yè)單位去做這么大的動作，去進(jìn)行主輔分開，或者是其他的改革，沒有政府強有力的部門支持，它確實很為難。有幾個部門繞不過去，一個是發(fā)改委，一個是國資委，電監(jiān)會既沒有干部任命權(quán)也沒有資產(chǎn)劃撥權(quán)，你叫人家怎么改?
主輔分開，電網(wǎng)公司是愿意的，但是分開以后交給誰?就是一個麻煩了。我最初的想法是施工企業(yè)也可以下放到各個地方自己找飯吃，相當(dāng)于現(xiàn)在建筑公司一樣，這是一種市場化改革的想法，但是這個方案的阻力是最大的?，F(xiàn)在提出的是一個簡單的操作辦法，干脆把所有的輔業(yè)、施工企業(yè)再成立一個公司。
但我認(rèn)為這種再成立一個公司的方法并不好。這個剝離方法簡便易行，也滿足了施工企業(yè)不愿下放到地方，或者完全獨立、走市場化道路的意愿，主輔終于分離了，但這個主輔分離模式并不是理想的。發(fā)電公司本來可以利用他們充分競爭，搞個電廠招標(biāo)，全國都來競爭，現(xiàn)在所有施工企業(yè)變成了一個總公司，競爭減弱了。但這個模式滿足了輿論的需要，即如果是要走市場化，就應(yīng)該讓它自己獨立，讓它自己找飯吃。
能源法出臺難在哪里?
國家電網(wǎng)公司后來收購許繼集團(tuán)、平高集團(tuán)，我是不同意的，我沒有簽字，我也做過工作，我說你何必要這樣做呢?這是和原來的電力改革思路廠網(wǎng)分開主輔分開相違背的。如果把平高集團(tuán)和許繼集團(tuán)收購了，將來別的企業(yè)覺得你不公平了，這是你的親兒子，別的是干兒子，即使你做得再公平，人家也會說你有親有疏。但是他們一看我不批，就通過其他部委的途徑批了。
最近還有一個有爭論的特高壓輸電問題。最早在中央文件里提出特高壓這個詞的，并不是國家能源局，也不是發(fā)改委，不是國家電網(wǎng)公司，而是科技部牽頭制定，國家發(fā)布的科技中長期規(guī)劃。此外，還有兩個國務(wù)院發(fā)布的文件中提到了特高壓。我認(rèn)為，現(xiàn)在再去論證該不該搞特高壓已經(jīng)有點本末倒置了。
如果對這些文件還有不同意見，那就是質(zhì)疑國務(wù)院文件本身還有沒有公信力的問題了。其實糾纏于這個問題，一點道理都沒有。隨著電網(wǎng)的出現(xiàn)，電壓等級逐步提高，我不是說可以無限下去，你今天1000千伏，明天可以提到2000千伏，不是這個意思，是說技術(shù)上發(fā)生一些變化是完全可能的。
我覺得電力體制改革還是應(yīng)該保持一種漸進(jìn)的過程。比如像輸配分離，既要和整個社會的進(jìn)步、社會能夠承受的能力相匹配，還要和其他的改革相匹配，比如說價格體系改革，價格體系不到位，輸配怎么分開?而價格是歸價格部門管，又不是國家能源局管。也有人問我，如果劃給國家能源局行不行?我認(rèn)為在目前的外部條件下也不行。每個部門都是為自己部門說話的，如果國家能源局來管這個價格，很可能偏向于能源企業(yè)，就認(rèn)為應(yīng)該漲價，替能源企業(yè)說話。
社會上還有人建議應(yīng)制定能源法，使能源管理體制改革有法可依。國家能源辦2007年發(fā)了一個征求意見稿，但至今一直推不下去。因為它涉及到方方面面。比如說修改電力法和煤炭法，這兩個法都是在20多年前制定的，但是老電力法也有很多提法是正確的，可以繼續(xù)保留下來。這一點非常重要。
現(xiàn)在究竟難在哪里?各部門就是想把自己部門的一些權(quán)力、一些訴求放在法律里，想把三定方案當(dāng)中沒有解決的問題通過法律來解決。我們不能用法律解決三定方案沒有解決的問題，電監(jiān)會跟能源局的關(guān)系沒有扯清楚，靠電力法能扯清楚?這就為修改或制定法律增加了難度。
競價上網(wǎng)試點為何終止
有專家認(rèn)為，我國電力體制改革啟動后，并未建立競價上網(wǎng)的市場機制，市場化改革仍停在路上，目前電力體制非計劃、非市場，最為糟糕。
實現(xiàn)競價上網(wǎng)也是電力體制改革希望最終能做到的目標(biāo)。其實1999—2001年，受1998年亞洲金融危機的影響，我國用電需求下降，一度有過供大于求的情況。
后來成為嚴(yán)重缺電省的浙江，當(dāng)時也一度電力供應(yīng)寬松，所以率先嘗試了競價上網(wǎng)。他們引進(jìn)了國外的競價上網(wǎng)的報價軟件，結(jié)合浙江省的情況進(jìn)行了修改，通過計算機自動比對，擇優(yōu)調(diào)度上網(wǎng)。我曾陪同領(lǐng)導(dǎo)同志去浙江省電力局參觀過，我也向電力系統(tǒng)的其他單位介紹浙江的做法，試圖推廣。但亞洲金融危機的影響很快過去了，2002年起全國大部分地方又變得缺電了，浙江省尤為嚴(yán)重，競價上網(wǎng)已難繼續(xù)下去，自動消亡了。
電力體制改革之后，有的同志仍想推動此事，于是新成立的電監(jiān)會把電力供應(yīng)相對寬松的東北電網(wǎng)作為試點，推行競價上網(wǎng)，由時任電監(jiān)會副主席宋密同志主抓。但實施不久，包括電網(wǎng)公司和幾大電力公司的同志紛紛反映問題，認(rèn)為競價上網(wǎng)時機還不成熟，條件還不具備，企業(yè)虧損，要求停止試點，我還接待過幾家電力企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)來反映問題。不久這項試點也告終止。
總結(jié)我們嘗試競價上網(wǎng)的實踐，這是需要一定條件的，電力供應(yīng)相對寬松是先決條件，此外，還需要定價制度等的配套改革。前幾年電力供應(yīng)一直偏緊，通脹的威脅領(lǐng)導(dǎo)十分重視，煤電矛盾突出，盡快解決電力供應(yīng)緊張成了主要矛盾，競價上網(wǎng)一直難以實施。
現(xiàn)在社會上對電力體制改革的意見，有相當(dāng)部分集中在價格改革上，大家把電價改革看作是電力體制改革的重要內(nèi)容。但在政府管理架構(gòu)的三定方案中，電價歸國家發(fā)改委價格部門管，不歸能源局，而電改辦公室又移到了電監(jiān)會，在發(fā)改委內(nèi)部還有一個體改司，后來涉及電力體制改革的事務(wù)交由體改司牽頭負(fù)責(zé)。但社會上和媒體一直以為能源局應(yīng)統(tǒng)一對電力體制改革和電價定價制度改革負(fù)責(zé)，實際上能源局是無能為力的，在現(xiàn)有體制下在上述兩個問題中最多是個配角。
盡管如此，我仍然認(rèn)為，在總的改革開放大局下，電力體制改革邁出了歷史性的步伐，開創(chuàng)了很好的局面。任何一個改革都不是理想化的，它都是隨著歷史的變遷在不斷地進(jìn)行調(diào)整、完善的，所以你不能拿后來的東西簡單來衡量改革漸進(jìn)過程中的一些做法對還是不對。電力體制改革能走到今天，這個局面是非常不容易的，接著往下走下去，不能空憑設(shè)想，應(yīng)該立足現(xiàn)實。
鐵路體制為什么沒改?
我再講一點改革的花絮，回到我說過的四個壟斷行業(yè)：電力、民航、電信、鐵路，前三個都改了，為什么只有鐵路沒有改?朱基總理在退休以前也曾把鐵路體制改革提上了日程，那個時候是傅志寰當(dāng)鐵道部部長，已經(jīng)在國務(wù)院匯報了一次，我也參加了這次匯報，鐵道部拿出來的方案跟電力體制改革一樣，叫做網(wǎng)運分離。實際上電力體制改革，鐵路是想借鑒的。
當(dāng)時碰到的問題和電力體制改革時一樣，朱基總理是想把鐵路網(wǎng)進(jìn)一步拆分。他認(rèn)為分成若干個網(wǎng)也是可以的，也提出過若干個設(shè)想，比如長江以北算一個，長江以南算一個，或者是按照鐵路局來劃分。但鐵路部門強烈主張鐵路網(wǎng)不能再拆分，要全國一個鐵路網(wǎng)。那個時候那屆政府任期將滿，所以朱基總理說，不能所有的事情都在我這里做完，做不完的事留給下一屆去做。就把鐵路改革擱置了。拿鐵路改革跟電力體制改革比，我覺得電力體制改革成就是非常大的。前不久，傅志寰來找我，問我對鐵路體制改革有什么看法，我就講，如果當(dāng)年走網(wǎng)運分離的話，也不失為邁出了改革第一步。之所以講這些題外話，是因為它跟電力體制改革非常相似。
評判電改5號文件成敗的四條標(biāo)準(zhǔn)
一、世界上沒有統(tǒng)一的電力體制模式，采用什么電力管理體制要根據(jù)各國的國情、發(fā)展階段而選擇，并且在發(fā)展過程中逐步調(diào)整完善。
西方資本主義國家采用的電力體制也是五花八門、各不相同。中國的電力體制究竟好不好?在世界上沒有參照國。還是要根據(jù)中國國情和發(fā)展階段走中國自己的道路。
二、衡量一個體制，一項改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn)是什么?
別的國家采用什么體制不是我們衡量體制和改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn);在電力體制改革中，一張網(wǎng)還是幾張網(wǎng)也不是電力體制改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn)。衡量一個體制、一項改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn)是看該體制和改革是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，是否與該國的發(fā)展階段相適應(yīng)。而我們有些人習(xí)慣拿外國是怎么做的來批評我們的體制，尤其喜歡拿發(fā)達(dá)資本主義國家的體制為參照衡量我們的體制。但是美債、歐債危機的發(fā)生，美國東部大停電的事實告訴我們，資本主義制度并不是十全十美的。
三、電力體制改革十年來，特別是近五年來我國電力建設(shè)和技術(shù)進(jìn)步空前。
近五年新增裝機容量是前55年的總和。十年新增裝機容量超過7億千瓦，相當(dāng)于一年一個英國的裝機容量。水力發(fā)電五年新增裝機容量是自1910年中國有水電以來95年裝機容量的總和，2011年底水電裝機容量總和達(dá)到2.3億千瓦，居世界第一。新能源發(fā)電異軍突起，中國的風(fēng)力發(fā)電十年前在世界上還默默無聞，十年間裝機容量達(dá)到6000萬千瓦，崛起為世界第一風(fēng)電大國。
十年過去了，物價上漲，但電力建設(shè)成本不升反而穩(wěn)中有降。這十年中國的電力發(fā)展創(chuàng)造了中國電力建設(shè)史上前所未有的速度，也是世界電力建設(shè)史上前所未有的速度，電力沒有拖國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿，相反發(fā)展速度高于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，保障了我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展，結(jié)束了長期困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展電力短缺的瓶頸制約。電力技術(shù)和電力裝備也迅速趕上了世界先進(jìn)水平。這十年，我國電力生產(chǎn)力得到了極大的解放和發(fā)展，我國的電力體制是適合我國現(xiàn)有發(fā)展階段的模式，我們的體制比許多資本主義體制更具優(yōu)越性。怎么能罔顧事實把我國的電力體制和改革說得一塌糊涂呢!
四、改革開放以來我國改革的一條成功經(jīng)驗是“摸著石頭過河”，看準(zhǔn)了的、成熟了的就改。一時看不準(zhǔn)、尚不成熟的緩一緩待時機成熟了再改。
實踐證明，我國的改革方法要比前蘇聯(lián)解體后采取的休克療法和激進(jìn)的私有化都要成功，也為世界所公認(rèn)。改革沒有終點，是與時俱進(jìn)不斷完善，與社會發(fā)展相適應(yīng)的過程。我們現(xiàn)階段還是社會主義初級階段，我們需要的是改革和發(fā)展的弄潮兒，而不是在改革發(fā)展大潮旁指手劃腳、紙上談兵的觀潮派。實干興邦，空談?wù)`國，我們要理直氣壯地走中國特色的社會主義道路，面對別的國家的體制我們不必妄自菲薄。
