中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：4月11日，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布關(guān)于同意甘肅、內(nèi)蒙古、吉林三省區(qū)開展可再生能源就近消納試點(diǎn)方案的復(fù)函，至此，國家已經(jīng)連續(xù)3個(gè)月發(fā)布關(guān)于可再生能源消納的政策文件了，面對(duì)高比例棄風(fēng)、棄光問題，如此密集發(fā)布的消納政策，真的能解決問題嗎？
一、密集發(fā)布的可再生能源消納政策
2016年3月24日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》；
2016年4月5日，國家發(fā)改委批復(fù)了甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省等三省的可再生能源就近消納試點(diǎn)方案。
這兩個(gè)政策成為最近大家熱議的焦點(diǎn)之一。國家發(fā)改委為可再生能源消納的問題，一直在努力，近期發(fā)布的解決消納的政策，不僅僅是上面兩個(gè)。
2016年2月29日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，也就是大家俗稱的配額制，提出了各省消費(fèi)的電力中，可再生能源應(yīng)該達(dá)到的比例。
在此之前，2015年11月30日國家發(fā)改委發(fā)布的電改的6個(gè)配套文件中，配套文件2《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》、配套文件4《關(guān)于有序放開放用電計(jì)劃的實(shí)施意見》、配套文件5《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》中，都強(qiáng)調(diào)了可再生能源的消納問題。提出：建立可再生能源優(yōu)先發(fā)電制度，并提出保障可再生能源優(yōu)先發(fā)電的措施，形成可再生能源參與市場競爭的新機(jī)制。
2015年底一份，2016年2、3、4月每個(gè)月一份文件，由政策發(fā)布之密集程度，可見可再生能源消納問題之重、解決之緊迫性。
二、可再生能源消納問題
據(jù)中國風(fēng)能協(xié)會(huì)秘書長秦海巖介紹：在2015年入冬后，甘肅、寧夏、黑龍江地區(qū)的一些風(fēng)電項(xiàng)目棄風(fēng)率高達(dá)60%以上，進(jìn)入12月后，寧夏的一些風(fēng)電項(xiàng)目棄風(fēng)率甚至達(dá)到了90%。2015年，全國棄風(fēng)損失電量創(chuàng)下新高，達(dá)到339億kWh，約等于大連市一年的全社會(huì)用電量；直接經(jīng)濟(jì)損失超過180億元。2010年至2015年，因棄風(fēng)造成的電量損失達(dá)998億kWh，接近于三峽與葛洲壩兩座水電站2015年發(fā)電量之和，超過北京地區(qū)2015年的全社會(huì)用電量，造成電費(fèi)直接損失539億元。
3月31日，中國可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專業(yè)委員會(huì)提出：一些地方政府運(yùn)用行政手段干預(yù)風(fēng)電等可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，涉嫌違反《可再生能源法》等相關(guān)規(guī)定。風(fēng)能協(xié)會(huì)將視情況采取包括申請(qǐng)信息公開、向國家主管部門舉報(bào)、申請(qǐng)行政復(fù)議以及法律訴訟等在內(nèi)的多種法律手段依法維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。目前，風(fēng)能協(xié)會(huì)已經(jīng)向甘肅、新疆、云南三個(gè)地方政府的部門，包括發(fā)改委、工信委，還有電力公司申請(qǐng)信息公開，這是第一步，它也將是國內(nèi)首個(gè)可再生能源行業(yè)集體法律維權(quán)案例。
棄光問題同樣嚴(yán)重。根據(jù)國家發(fā)改委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015年我國光伏項(xiàng)目全年平均利用小時(shí)數(shù)為1133h，棄光率應(yīng)在10%以上（2015年9月份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）。按照43.18GW的裝機(jī)量估計(jì)，棄光量約為55億kWh。西北部分地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的棄光現(xiàn)象，甘肅年棄光率達(dá)31%，冬季大部分項(xiàng)目的棄光率達(dá)60%以上；新疆自治區(qū)棄光率達(dá)26%。
三、密集發(fā)布的消納政策能解決問題嗎？
風(fēng)電、光伏等可再生能源的消納問題如此嚴(yán)重，如此密集發(fā)布的消納政策，能解決問題嗎？
這個(gè)問題，可以從兩個(gè)層級(jí)來說。第一層次，政策的法律效力問題，即政策的法律效力和約束性；第二層次，政策是否能解決市場和技術(shù)的問題，即政策的可執(zhí)行性。
1、政策的法律效力
之前提到的4份政策文件，發(fā)文單位都是國家發(fā)改委，即“部門規(guī)章”，不是法律，也就是沒有法律效力。
前文提到的，風(fēng)能專委會(huì)維權(quán)，因?yàn)檎J(rèn)為地方政府違反了《可再生能源法》，這個(gè)政策才是法律。
《可再生能源法》發(fā)布于2009年12月26日，至今尚不足6年半。在該文件中明確提出“國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量?！比欢?，在該法律生效后的2010—2015年，全國棄風(fēng)電量損失達(dá)998億kWh?？梢?，法律并沒有管住棄風(fēng)問題。
連法律都沒有管住的問題，部門規(guī)章管的住嗎？
2、政策的約束性
電改配套文件中，提出了可再生能源享有優(yōu)先發(fā)電權(quán)；然而，如果電網(wǎng)公司不讓可再生能源優(yōu)先發(fā)電，要承擔(dān)什么責(zé)任？
《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》中，提出了各省的可再生能源電力的比例；然而，如果達(dá)不到這個(gè)比例，責(zé)任主體將會(huì)承擔(dān)什么責(zé)任？如果用可再生能源的成本高于違反規(guī)則的成本，那這個(gè)政策的落實(shí)效果很難樂觀。
《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》中，將可再生能源項(xiàng)目的年發(fā)電量分為保障性收購電量部分和市場交易電量部分，保障性收購電量部分通過優(yōu)先安排年度發(fā)電計(jì)劃、與電網(wǎng)公司簽訂優(yōu)先發(fā)電合同，保障全額按標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)收購；并提出，如果達(dá)不到保障小時(shí)數(shù)，電網(wǎng)要對(duì)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)償費(fèi)用。然而，不同年份投資的項(xiàng)目，投資成本不同，保障小時(shí)數(shù)如何確定才能保障投資企業(yè)的基本收益？這個(gè)數(shù)據(jù)什么時(shí)候發(fā)布？
上述政策，都表達(dá)了政府良好的愿望，但都缺少對(duì)違約企業(yè)的具體約束辦法，一旦違約后，很難追究責(zé)任。再來重點(diǎn)看一下剛剛發(fā)布的三個(gè)試點(diǎn)的消納措施。
表1：三個(gè)試點(diǎn)省份的消納措施
從上表可以看出，三個(gè)試點(diǎn)方案已采取的消納措施和未來計(jì)劃采取的消納措施基本相同；在未來的消納計(jì)劃中，除甘肅外，并未提出每項(xiàng)措施要實(shí)現(xiàn)的量化指標(biāo)。因此，三個(gè)方案更多是方向性的，可操作程性低。
3、政策的可執(zhí)行性
1）電力市場現(xiàn)狀
表2：2010—2015年的全社會(huì)用電量情況
2016年2月23日，中電聯(lián)發(fā)布《2016年度全國電力供需形勢(shì)分析預(yù)測(cè)報(bào)告》，提出：預(yù)計(jì)2016年全社會(huì)用電量同比增長1%—2%（在電量低速增長情況下，如果氣溫波動(dòng)較大，其對(duì)全社會(huì)用電量增幅的影響程度可能達(dá)到1個(gè)百分點(diǎn)左右）。
由此看見，近期的電力需求市場增速緩慢，然而，另一方面，電力裝機(jī)量卻在大幅增加。2015年，全國累計(jì)裝機(jī)150673萬kW，同比增長10.4% ；2016年，預(yù)計(jì)全年新增發(fā)電裝機(jī)1億kW左右，其中非化石能源發(fā)電裝機(jī)5200萬kW左右，年底全國發(fā)電裝機(jī)達(dá)到16.1億kW，同比增長6.5%左右。
電力需求增長低迷的情況下裝機(jī)大幅增加，結(jié)果必然是限電！不僅限可再生能源，也限火電。2015年全國火電利用小時(shí)數(shù)為3916h，同比下降355h（8.3%），而與2008年情況相較（當(dāng)年全國火電利用小時(shí)數(shù)達(dá)5031h），則下降了1115h（22.2%）。
可見，發(fā)電機(jī)組被限電，是電力市場的供需矛盾造成的。這并不是政策能解決的問題。
政策能做的，是緊急叫停部分項(xiàng)目。近日，國家發(fā)改委、能源局緊急下發(fā)文件，叫停燃煤火電建設(shè)，涉及裝機(jī)超183GW。同時(shí)，叫停甘肅、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、寧夏、新疆等?。▍^(qū)）新增新能源項(xiàng)目建設(shè)，待棄風(fēng)限電有效緩解后另行研究。
2）可再生能源的高滲透率
滲透率（%）=波動(dòng)性可再生能源系統(tǒng)（風(fēng)電、光伏）交流輸出容量/峰值負(fù)荷
當(dāng)波動(dòng)性可再生能源項(xiàng)目的滲透率較高時(shí)，電網(wǎng)常出現(xiàn)電壓升高、由低電壓和頻率波動(dòng)引起的大范圍脫網(wǎng)等問題。滲透率一般不應(yīng)超過25%—50%，再高會(huì)出現(xiàn)電壓調(diào)節(jié)問題。
由于找不到功率的具體數(shù)值，暫用裝機(jī)量、發(fā)電量數(shù)據(jù)做一個(gè)估算。三個(gè)可再生能源就近消納試點(diǎn)方案中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如下表。
表3：三個(gè)消納試點(diǎn)的電源裝機(jī)與發(fā)電量情況
從上表可看出：
1）三省的風(fēng)、光裝機(jī)比例都已經(jīng)很大，甘肅省甚至達(dá)到40%以上；因此，即使在限電的情況下（風(fēng)電限電39%、光伏限電31%），甘肅省的風(fēng)、光發(fā)電量比例仍占到18.3%。
2）內(nèi)蒙古的電力大量富裕，主要靠外送消納；
3）吉林省的裝機(jī)、發(fā)電量比例都是最低，但本省內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)電力富裕。
根據(jù)上述數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，在不限電的情況下，甘肅、內(nèi)蒙古兩省風(fēng)電、光伏的發(fā)電量滲透率可以達(dá)到20%以上?？梢酝茰y(cè)，在這些省份的局部地區(qū)，可再生能源項(xiàng)目發(fā)電高峰時(shí)的滲透率很可能達(dá)到50%。
解決這一問題，可以通過提高功率預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確度、充分利用特高壓遠(yuǎn)距離輸電以及利用儲(chǔ)能系統(tǒng)進(jìn)行削峰填谷，但政策顯然不在其中。
四、結(jié)語
從密集發(fā)布的政策中，我們可以看到政府要解決可再生能源消納問題的決心。然而，對(duì)于沒有約束力、沒有量化指標(biāo)、沒有違約罰則的方向性政策，實(shí)施效果可能會(huì)不如人意。
堯舜時(shí)，九河不治，洪水泛濫。堯用鯀治水，鯀用雍堵之法，九年而無功。后舜用禹治水，禹開九州，通九道，陂九澤，度九山。疏通河道，因勢(shì)利導(dǎo)，十三年終克水患。
其實(shí)，解決可再生能源消納的困局，道理同大禹治水一樣，可以從以下兩方面著手：
1、激發(fā)市場消納可再生能源的原動(dòng)力
盡快提出“配額制”的具體落實(shí)辦法、落實(shí)各省的保障發(fā)電小時(shí)數(shù)，并制定出配套的違約罰則條款，真正激發(fā)市場消納可再生能源的原動(dòng)力。
電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)在衡量違約成本和消納可再生能源成本之后，自然會(huì)千方百計(jì)的想辦法消納可再生能源電量。在解決消納的技術(shù)方面，電網(wǎng)、企業(yè)肯定是更加專業(yè)的，肯定能提出比政府更有效的消納措施。政府應(yīng)該通過制定有力的規(guī)則、嚴(yán)格的執(zhí)行，來驅(qū)動(dòng)市場、企業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力，而不應(yīng)該是幫企業(yè)去想辦法。
2、對(duì)電力供給側(cè)進(jìn)行疏導(dǎo)
電力市場需求的大水池容量已經(jīng)確定，來的水太多自然會(huì)外溢。只有想辦法把來源于火電的“水”疏導(dǎo)出去，可再生能源之水獲得更大的消納空間，自然不會(huì)外溢。而要疏導(dǎo)“火電之水”，除了關(guān)上新火電項(xiàng)目上馬這個(gè)閘門、防止有新水源進(jìn)入之外，還要給予現(xiàn)有火電妥善的安置。
可再生能源電力增加、火電占比逐漸下降是大趨勢(shì)，這一點(diǎn)毋庸置疑。然而，在現(xiàn)階段，火電對(duì)穩(wěn)定整個(gè)電力體系、保證供電安全性的作用也是不可替代的。因此，如果將現(xiàn)有的“火電之水”引入“調(diào)節(jié)水池”，成為備用，“可再生能源之水”自然不會(huì)外溢、整個(gè)供電水池也可以保持穩(wěn)定。當(dāng)然，作為隨時(shí)“備用電源”，火電也應(yīng)該享有應(yīng)有的補(bǔ)償。通過補(bǔ)償，保障火電的基本利益。
疏導(dǎo)電力供給側(cè)無外乎兩種情形：
情形一：火電與可再生能源火拼，兩敗俱傷后火電占優(yōu)勢(shì)，可再生能源被棄、環(huán)境被污染，國家拿出大量資金治理污染。
情形二：用一定的資金補(bǔ)貼火電，使其成為備用電源，百姓享受更加清潔的電力，擁有更美好的環(huán)境。
都是花錢，為什么不花得更有價(jià)值？21世紀(jì)是合作共贏的時(shí)代，只有“火電”和“可再生能源”成為好兄弟，各自發(fā)揮長處，才能徹底解決消納困局，斗則必然兩敗俱傷。
綜上所述，一方面，國家對(duì)于消納政策要進(jìn)一步細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行；另一方面，要采取合理措施，疏導(dǎo)火電使其成為備用電源。只有這樣，才能從根本上解決可再生能源消納的困局。
