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加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè) 推進(jìn)輸配電價改革

作者:鄭新業(yè) 來源:南方能源觀察 發(fā)布時間:2016-04-16 瀏覽:

中國儲能網(wǎng)訊:為實現(xiàn)“管住中間、放開兩頭”的電力體制總體構(gòu)架,輸配電價改革是電力體制改革的核心領(lǐng)域之一,也是實現(xiàn)發(fā)售電價由市場形成的前提。本文旨在介紹我國輸配電價改革試點的最新進(jìn)展,明確輸配電價改革之于電力體制改革的重要意義,并從加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)等方面指出我國輸配電價改革的方向和著力點。

一、輸配電價改革試點取得新進(jìn)展

2015年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號),新一輪電力體制改革拉開大幕。此次電力體制改革圍繞“在可競爭領(lǐng)域建立市場,在自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┯行ПO(jiān)管”而展開。即按照“管住中間、放開兩頭”的體制構(gòu)架,發(fā)電和售電環(huán)節(jié)價格由市場形成;輸配電價要逐步過渡到按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則,分電壓等級核定。2015年10月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]28號),再次對于包括電力價格在內(nèi)的價格機(jī)制改革做出了決策部署,提出將政府定價范圍限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié),到2017年底基本放開競爭性環(huán)節(jié)和競爭領(lǐng)域價格。

作為本輪改革的核心領(lǐng)域之一,輸配電價改革就是要打破現(xiàn)行的“獨(dú)買”和“獨(dú)賣”模式,把電網(wǎng)“高速公路化”,對電網(wǎng)服務(wù)實行“成本加成”定價,同時對電力成本實行有效監(jiān)管,以獲取壟斷效率提升的紅利。

根據(jù)中央關(guān)于電力體制改革和價格機(jī)制改革的總體要求,國家發(fā)改委會同能源局制定了《關(guān)于推進(jìn)輸配電價改革的實施意見》,作為指導(dǎo)輸配電改革的配套文件。2014年,深圳市輸配電價改革試點正式啟動,改變電網(wǎng)企業(yè)“吃差價”的盈利模式,并公布獨(dú)立的輸配電價,標(biāo)志著我國輸配電價改革邁出實質(zhì)性步伐,也是電力市場化改革的破冰之舉。在深圳市、內(nèi)蒙古西部率先開展輸配電價改革試點基礎(chǔ)上,2015年3月,國家發(fā)改委將安徽、湖北、寧夏、云南、貴州?。▍^(qū))納入輸配電價改革試點范圍。2015年6月,國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《輸配電定價成本監(jiān)審辦法(試行)》,指導(dǎo)各試點地區(qū)輸配電成本核算和監(jiān)督審查。在國家發(fā)改委大力推動和相關(guān)方面的積極配合下,五省區(qū)輸配電試點穩(wěn)步推進(jìn),各地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H,出臺了輸配電改革試點方案,開展了輸配電成本核算和成本監(jiān)審,按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則單獨(dú)核定輸配電價。在探索輸配電價形成規(guī)則上做了大量嘗試,積累了經(jīng)驗。2016年3月,試點范圍的擴(kuò)大到北京、天津、冀南、冀北、山西、陜西、江西、湖南、四川、重慶、廣東、廣西等12個省級電網(wǎng)以及電力體制綜合改革試點電網(wǎng)、華北區(qū)域電網(wǎng),輸配電價改革試點覆蓋全國半數(shù)省級電網(wǎng)。

我國的輸配電價改革十分復(fù)雜,在電力價格中以政府性基金、附加的形式,承擔(dān)了眾多公共職能;也被作為節(jié)能減排的重要手段,通過差別電價、環(huán)保加價,被賦予促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要作用;同時,電力價格中還包含了交叉補(bǔ)貼,又承擔(dān)了普遍服務(wù)、保障民生的重要職能。交叉補(bǔ)貼不僅在居民、農(nóng)業(yè)用電、工商業(yè)用電與其他類型用電之間存在,在工商業(yè)部門之間也不同程度地存在,為推進(jìn)我國輸配電價改革增添了難度。輸配電價改革既意義重大、前景光明,也面臨問題繁多、任務(wù)繁雜等挑戰(zhàn),必須從整體利益和大局出發(fā),邊干邊學(xué)、堅持不懈、穩(wěn)步推進(jìn)。

二、輸配電價改革試點的重要意義

1、有利于轉(zhuǎn)變電網(wǎng)的盈利模式和監(jiān)管方式。作為典型的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè),電網(wǎng)企業(yè)在全國各個地區(qū)投資搭建輸配電網(wǎng)絡(luò),將發(fā)電廠的電能輸送到千家萬戶。由于處在兩頭壟斷的地位,在輸配電價試點之前,電網(wǎng)的盈利模式是獲取售電、購電的價格差,其收益取決于價差的大小,因此,電網(wǎng)有壓低購電側(cè)價格、抬高售電側(cè)價格的動機(jī)。國家對電網(wǎng)企業(yè)的價格監(jiān)管是核定購電、售電價格,電網(wǎng)企業(yè)獲得差價收入的間接監(jiān)管。此種模式下,監(jiān)管者難以獲得電網(wǎng)輸配電真實成本,電網(wǎng)公司有將非輸配電資產(chǎn)納入企業(yè)成本的激勵。同時,電網(wǎng)還可以利用壟斷力量干預(yù)電價制定,成為國家開展有效電力監(jiān)管的障礙。輸配電價改革試點地區(qū),電網(wǎng)傳統(tǒng)的盈利模式被打破,實現(xiàn)電網(wǎng)“高速公路化”,其收入來源于收取的“過網(wǎng)費(fèi)”。輸配電價以電網(wǎng)有效輸配電資產(chǎn)為基礎(chǔ),按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則單獨(dú)核定,國家對電網(wǎng)的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐噪娋W(wǎng)有效資產(chǎn)為基礎(chǔ),對輸配電收入、成本和價格全方位直接監(jiān)管,對電網(wǎng)企業(yè)的成本價格監(jiān)管將更加科學(xué)、更加規(guī)范、更加透明。

2、有利于強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)成本約束、提高投資效率。市場結(jié)構(gòu)理論表明,對于壟斷型國有企業(yè),由于缺乏有效的市場競爭約束,就會放松內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新,而導(dǎo)致生產(chǎn)和經(jīng)營低效率。傳統(tǒng)的價差盈利模式,使電網(wǎng)企業(yè)更關(guān)注購電、售電的價差收益,而不重視企業(yè)的成本管理,輸配電資產(chǎn)與非輸配電資產(chǎn)不分,企業(yè)輸配電成本成了一筆糊涂賬。輸配電價改革,將極大改變電網(wǎng)企業(yè)缺乏成本管理觀念的狀況?!俺杀炯映伞钡妮斉潆姸▋r模式,將電網(wǎng)有效的輸配電資產(chǎn)作為輸配電價格核定的基礎(chǔ),核減不相關(guān)、不合理的輸配電投資和成本費(fèi)用,并開展嚴(yán)格的成本和輸配電價格監(jiān)審。使電網(wǎng)意識到必須降運(yùn)營成本才能保障收益,有利于強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)的成本約束,增強(qiáng)電網(wǎng)企業(yè)成本觀念,提高電網(wǎng)投資效率,提升內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營效率,釋放改革紅利。

3、有利于集思廣益建立輸配電價形成規(guī)則。電網(wǎng)輸配電資產(chǎn)龐大,關(guān)系復(fù)雜,歷史遺留問題很多,各地情況千差萬別,輸配電價改革必須試點先行、因地制宜、循序漸進(jìn)。從2014年,深圳、蒙西輸配電價改革試點的正式啟動,到2015年將皖、鄂、寧、滇、黔納入改革試點范疇,再到2016年3月將試點范圍擴(kuò)大到12個省級電網(wǎng),我國已分批次將代表性地區(qū)電網(wǎng)納入試點,覆蓋全國半數(shù)省級電網(wǎng)。進(jìn)行廣泛試點,以點帶面,逐步推進(jìn),進(jìn)而擴(kuò)展到全國,在前期充分搜集各地區(qū)的數(shù)據(jù)信息,能夠從宏觀層面有效把握地區(qū)差異,集思廣益,在實際操作過程中制定針對性的措施。同時,還能反映出不同地區(qū)電力價格對資源供求關(guān)系、稀缺程度和生態(tài)環(huán)境的不同影響,為實現(xiàn)中央和地方政府對能源的監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變,建立規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的獨(dú)立輸配電價體系,積累了寶貴經(jīng)驗。

4、有利于實現(xiàn)電力直接交易、促進(jìn)電力市場建設(shè)?,F(xiàn)行的輸售電機(jī)制中,電網(wǎng)處于連接供需各方的樞紐地位,擁有網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)的大數(shù)據(jù)資源,輸配售電業(yè)務(wù)是其價值核心。按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則核定分電壓等級輸配電價,電網(wǎng)僅僅擔(dān)任輸送職責(zé)接收過網(wǎng)費(fèi),電網(wǎng)盈利模式轉(zhuǎn)變后,發(fā)電售電價格高低與電網(wǎng)收入無關(guān),因而電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電、售電企業(yè)沒有了利益之爭,在發(fā)電企業(yè)與電力用戶直接交易中將保持中立地位,避免干預(yù)電力市場的有效運(yùn)行。對于發(fā)電企業(yè)和電力用戶而言,可以實現(xiàn)公平無障礙的接入和直接交易,按照不同的電壓接入等級和核定的輸配電價格,直接并入雙方直接交易的價格中,賦予了發(fā)電、售電、用戶對于交易對象、電量、價格的自主選擇權(quán)。因此,輸配電價格機(jī)制的改革,是完善市場化交易機(jī)制的關(guān)鍵所在,對于實現(xiàn)電力直接交易、促進(jìn)電力市場建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用,對電力體制改革意義重大。

5、有利于開放電網(wǎng)公平接入,促進(jìn)新能源消納。在傳統(tǒng)的價差盈利模式下,對電網(wǎng)企業(yè)消納可再生能源的激勵不足?,F(xiàn)有以“電量計劃”、“固定價格”、“電網(wǎng)壟斷”等為特征的體系已不能適應(yīng)可再生能源發(fā)展。可再生能源的優(yōu)先調(diào)度受原有電力運(yùn)行機(jī)制和剛性價格機(jī)制的限制,難以實現(xiàn)優(yōu)先調(diào)度等行政性規(guī)定。輸配電價改革后,電力市場化交易機(jī)制逐步健全,常規(guī)火電發(fā)用電計劃有序放開,發(fā)電計劃和調(diào)度中可優(yōu)先安排可再生能源發(fā)電;輔助服務(wù)分擔(dān)機(jī)制和交易機(jī)制的建立,可再生能源邊際成本低的優(yōu)勢將得以發(fā)揮。輸配電價改革為建立和繁榮電力市場,開放電網(wǎng)公平接入,從體制機(jī)制上解決棄風(fēng)棄光棄水問題提供了條件。

三、下一步輸配電價改革的方向和著力點

輸配電價改革的目的是建立規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的獨(dú)立輸配電價體系,讓輸配電價真實反應(yīng)電網(wǎng)的成本,理順電價形成機(jī)制,形成主要由市場決定的電力價格。在這個過程中,要切實轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式,探索符合實際的監(jiān)管手段,建立對電網(wǎng)企業(yè)成本和投資監(jiān)管的體制機(jī)制。

1、大力加強(qiáng)輸配電監(jiān)管能力建設(shè)。堅持簡政放權(quán)、放管結(jié)合,對于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)需要加強(qiáng)對成本和投資的監(jiān)管。盡管,“成本加成”定價模式有利于增強(qiáng)電網(wǎng)企業(yè)的成本觀念,但如果沒有強(qiáng)大、有效的監(jiān)管,電網(wǎng)企業(yè)的投資、運(yùn)營成本以及可能的利益輸送問題就難以解決,企業(yè)仍有很強(qiáng)的動機(jī)去膨脹資產(chǎn),而不是關(guān)注內(nèi)部成本的控制、效率的提升等,從而導(dǎo)致過度投資和要素結(jié)構(gòu)扭曲,并影響到電力成本和電力價格。因此,要確保輸配電價改革達(dá)到預(yù)期目的,必須大力加強(qiáng)輸配電監(jiān)管能力建設(shè)。在這個方面,不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán),“管住中間”要求加強(qiáng)對自然壟斷環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管。沒有人力定期、高強(qiáng)度監(jiān)管,被監(jiān)管對象可能就會不遵守規(guī)定,市場效率、改革紅利就難以實現(xiàn);在輸配電價試點過程中,應(yīng)注重與監(jiān)管需求相匹配的監(jiān)管能力建設(shè),在監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等方面予以統(tǒng)籌考慮,確保電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)立場的中立性。結(jié)合美國加州、德州電力市場監(jiān)管經(jīng)驗,我國也應(yīng)擴(kuò)充輸配電監(jiān)管隊伍的規(guī)模,優(yōu)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu),提高電力監(jiān)管的專業(yè)化水平。

2、開展輸配電成本激勵性監(jiān)管試點??紤]到我國電力建設(shè)處于成長期,適度的電網(wǎng)投資是必不可少的?!皽?zhǔn)許成本加合理收益”的模式可保證電網(wǎng)有效的投資在輸配電價中得以回收,保障了電網(wǎng)企業(yè)投資的積極性。而由于電力生產(chǎn)或輸配企業(yè)與電力價格監(jiān)管部門之間的信息不對稱,電力成本核算和監(jiān)審面臨重大挑戰(zhàn)。從國際經(jīng)驗看,成本加成定價法下,電力企業(yè)會有過度投資的動機(jī),也會產(chǎn)生上下游利益輸送等問題。我國地區(qū)間電網(wǎng)建設(shè)步伐不一致,對電網(wǎng)投資的需求有差異,在“成本加成”定價模式為主體的情況下,在具備條件的地區(qū),可探索開展輸配電成本激勵性監(jiān)管試點。如規(guī)定電網(wǎng)輸配電成本或價格,每年降低X %,連續(xù)降低若干年;探索實行各區(qū)域、省級電網(wǎng)間“對標(biāo)”管理,以監(jiān)管試點為標(biāo)桿制定“領(lǐng)跑者”輸配電價標(biāo)準(zhǔn),以進(jìn)一步強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)成本約束,加強(qiáng)內(nèi)部管理,提高效率。

3、探索建立電網(wǎng)投資“準(zhǔn)生證”制度。電網(wǎng)輸配電價格監(jiān)審,屬于事前監(jiān)管模式,有效資產(chǎn)、準(zhǔn)許收入、準(zhǔn)入收益依賴于對監(jiān)管期內(nèi)投資、電量的預(yù)測。因此,對電網(wǎng)準(zhǔn)許收入的核定,包含了對電網(wǎng)投資的監(jiān)審制度,未來輸配電成本的高低很大程度上取決于當(dāng)前的投資決策。實際上,對電網(wǎng)成本的監(jiān)管必然包括了對電網(wǎng)投資的監(jiān)管。有必要探索建立電網(wǎng)投資的“準(zhǔn)生證”制度,明確允許進(jìn)入輸配電成本的投資標(biāo)準(zhǔn),將對電網(wǎng)投資的監(jiān)審納入監(jiān)管職能,重點審查電網(wǎng)投資是否符合國家的電力規(guī)劃,是否具備進(jìn)入輸配電成本的條件,確保監(jiān)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性,避免“管制俘虜”。

4、建立電網(wǎng)非輸配電資產(chǎn)剝離機(jī)制。在改革輸配電價形成機(jī)制過程中,電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本界定標(biāo)準(zhǔn)逐漸明確,與輸配電不相關(guān)的電網(wǎng)資產(chǎn),需要從電網(wǎng)企業(yè)剝離。完善輸配電成本核算制度,嚴(yán)格輸配電成本監(jiān)審制度,形成電網(wǎng)對非輸配電資產(chǎn)剝離的激勵機(jī)制,減少可能發(fā)生的“利益輸送”。

由于我國電力價格承擔(dān)著保民生的公共職能,在輸配電價改革過程中,還應(yīng)當(dāng)合理安排政府的政策目標(biāo),逐步減少和妥善處理交叉補(bǔ)貼,確保電網(wǎng)投資不影響普遍服務(wù)功能的發(fā)揮。一是盡快著手交叉補(bǔ)貼摸底工作,探索解決方案。從供電成本的角度來看,居民用戶處于供電環(huán)節(jié)末端,電壓等級最低負(fù)荷率低,供電成本較工商業(yè)用戶高。但目前我國居民電價較工業(yè)電價低,一直是工商業(yè)用戶長期補(bǔ)貼居民用電。在輸配電價試點過程中,各地應(yīng)結(jié)合實際情況,開展交叉補(bǔ)貼的摸底核算工作。一方面,逐步消除工商業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼;另一方面,核算并確定居民、農(nóng)業(yè)的交叉補(bǔ)貼規(guī)模。特別是探索建立測算交叉補(bǔ)貼的方法、模型、參數(shù),待條件成熟,出臺交叉補(bǔ)貼核算技術(shù)指南。在摸清底數(shù)基礎(chǔ)上,結(jié)合各地實際,探索妥善解決交叉補(bǔ)貼的機(jī)制。二是探索建立普遍服務(wù)的保證機(jī)制。電網(wǎng)企業(yè)實際上承擔(dān)了電力普遍服務(wù)職能,對于偏遠(yuǎn)地區(qū)的電網(wǎng)投資,可能無法盈利。在電網(wǎng)盈利模式改變后,對普遍服務(wù)的保障性投資,電力交易量小,導(dǎo)致普遍服務(wù)投資激勵不足,需要有合理的機(jī)制保障電網(wǎng)企業(yè)針對普遍服務(wù)的投資不下降??梢圆扇∫韵路绞剑海?)建立普遍服務(wù)基金,并對普遍服務(wù)基金的收取對象、計算基礎(chǔ)、基金收取的比例以及普遍服務(wù)基金的補(bǔ)償對象進(jìn)行確定,確保普遍服務(wù)有充足的資金作支撐和實現(xiàn)普遍服務(wù)的精準(zhǔn)有效。(2)出臺扶持政策,對電網(wǎng)企業(yè)提供普遍服務(wù)職能的部分,通過稅收優(yōu)惠、低息貸款或財政援助的方式補(bǔ)償成本,不通過價格補(bǔ)償。

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