中國儲能網(wǎng)訊：3月3日，國家能源局發(fā)布了《可再生能源開發(fā)利用目標引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，引起廣泛關(guān)注。過去十年，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)從無到有，從小到大，取得了長足進步，風(fēng)電光伏裝機容量雙雙成為全球第一，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平處于世界前列，一個可以引領(lǐng)全球發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)正在形成。
雖然我們?nèi)〉昧伺e世矚目的成績，但是應(yīng)該看到，目前我國可再生能源面臨的矛盾和挑戰(zhàn)比發(fā)展之初更為艱巨。“可再生能源開發(fā)利用目標引導(dǎo)制度”的出臺正是應(yīng)運而生，從頂層設(shè)計著手化解問題，為可再生能源長遠發(fā)展奠定政策基礎(chǔ)。
落實可再生能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位的政策工具
新的能源革命已經(jīng)來臨，人類社會經(jīng)歷了以人力和畜力為代表的柴薪時代、以蒸汽機為代表的煤炭時代和以內(nèi)燃機為代表的油氣時代，正在向一個全新的可再生能源時代過渡，這將是一場以能源生產(chǎn)清潔化和能源消費電氣化為核心特征的新型能源革命，最終要建立一個清潔、高效、經(jīng)濟、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系。
為搶占全球新一輪發(fā)展先機，歐美各國都在積極行動，加速推進能源轉(zhuǎn)型。2015年，丹麥風(fēng)電發(fā)電量占比達42.1%，并提出到2050年全部擺脫對化石能源的依賴；目前德國可再生能源發(fā)電占總發(fā)電量比例已達三分之一，2050年計劃達到80%；美國預(yù)期2016年可再生能源發(fā)電量占比達14%，其中風(fēng)電占比達5.2%，并提出到2050年風(fēng)電占比35%的目標?？稍偕茉匆殉蔀槿蚰茉串a(chǎn)業(yè)競爭的焦點。
然而在不可阻擋的歷史潮流和嶄新機遇面前，我們卻并未統(tǒng)一思想，雖然有了《可再生能源法》，可再生能源產(chǎn)業(yè)也走在世界前列，但可再生能源戰(zhàn)略地位始終沒有明確。煤炭在未來相當長的時期內(nèi)還要作為主體能源，還要維持高消費比例的認識仍然根深蒂固，尤其是一些地方政府，著眼于眼前利益，局部利益，不僅沒有高度重視支持發(fā)展可再生能源，反而限制可再生能源發(fā)展。
云南省的風(fēng)火置換交易要求風(fēng)電企業(yè)補償火電企業(yè)，將風(fēng)電60%收益支付給火電企業(yè)；新疆電力調(diào)度中心則直接要求冬季關(guān)停未參與直供電交易的風(fēng)電機組等可再生能源發(fā)電設(shè)備；寧夏為保寧煤的利益，大幅壓縮風(fēng)電光電并網(wǎng)空間。資料顯示，2015年第四季度，西北東北多地棄風(fēng)比例過半，可再生能源發(fā)電企業(yè)損失慘重。
據(jù)統(tǒng)計，2015年全年的棄風(fēng)電量達到339億千瓦時，同比增加213億千瓦時，直接電費損失超過180億元。產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展后勁被“釜底抽薪”，一個好不容易培育起來的可與全球先進水平相匹敵的高端制造產(chǎn)業(yè)面臨瓦解的風(fēng)險。很多人錯誤的認為，出現(xiàn)這些問題是因為可再生能源發(fā)展過快了。我國風(fēng)電在電源結(jié)構(gòu)中的占比僅有3%，光電還不到1%，跟其他先進國家超過30%、乃至50%的可再生能源電力占比還有很大差距。我們的發(fā)展不是快了，而是發(fā)展速度還不夠。在可再生能源電力的總體比重還很低的情況下，電力系統(tǒng)運行和市場消納問題已十分突出，說明我們?nèi)狈γ鞔_的定位、目標和手段。
目標引導(dǎo)制度的出臺，從建立明確的可再生能源開發(fā)利用目標入手，落實了可再生能源的戰(zhàn)略地位，解決了之前空有發(fā)展的口號，沒有具體目標的問題。有了目標，發(fā)展才可持續(xù)，行動才能落地。目標引導(dǎo)制度作為一項重要的可再生能源目標管理制度，通過強化規(guī)劃的指導(dǎo)性，引導(dǎo)地方的能源發(fā)展規(guī)劃編制及實施，使其在能源規(guī)劃、建設(shè)、運行中統(tǒng)籌可再生能源發(fā)展，為可再生能源預(yù)留出應(yīng)有的空間，從而在開發(fā)布局、重點工程和保障措施等各個方面都能提前謀劃，保障產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
落實國家氣候變化減排承諾的具體行動
習(xí)總書記在中美元首氣候變化聯(lián)合聲明、聯(lián)合國巴黎氣候變化大會等國際場合的鄭重承諾以及中國政府向聯(lián)合國遞交了自主減排貢獻承諾，都明確了2020年、2030年非化石能源占一次能源消費比重分別達到15%、20%的能源轉(zhuǎn)型目標。上述目標作為推動能源生產(chǎn)和消費革命，建立清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系的現(xiàn)實需要，在國內(nèi)則成為約束性指標，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃。
要實現(xiàn)上述目標，主要靠零溫室氣體排放的電力來完成，包括核電、水電以及風(fēng)電、光電、生物質(zhì)能等非水可再生能源電力。根據(jù)測算，除去核電和水電的貢獻，到2020年，非水可再生能源發(fā)電裝機要達到4.25億千瓦，發(fā)電量6500億千瓦時左右，在全社會發(fā)電量中的比重達到9%以上。
具體到風(fēng)電和光伏發(fā)電，二者至少要分別達到2.5億千瓦和1.5億千瓦的并網(wǎng)裝機規(guī)模。文件針對發(fā)電企業(yè)提出“2020年各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達到全部發(fā)電量的9%以上”，針對地方政府提出“各地全社會用電量中的非水電可再生能源電量比重平均達到9%”，這些重要指標正是為確保實現(xiàn)2020年15%能源結(jié)構(gòu)調(diào)整目標的具體行動，并將之細化分配到各個地區(qū)的引導(dǎo)性目標，從大處著眼，從小處著手，清晰明了便于操作，向世界表明了中國政府的履行減排承諾的決心，為全球共同應(yīng)對氣候變化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展做出表率。
落實責(zé)任，加強監(jiān)督，保證政策的實施效果
引導(dǎo)性目標雖不具有強制性，但通過明確責(zé)任主體和建立一套監(jiān)測評價制度，使政策有了可操作性和可考核性，確保政策落地，發(fā)揮出應(yīng)有的作用。
各?。▍^(qū)、市）能源主管部門會同本級政府有關(guān)部門的責(zé)任是做好規(guī)劃，制定本地區(qū)的非水電可再生能源電力比重指標，制定本地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)的比重指標并督促其完成。同時，明確可再生能源電力接入、輸送和消納責(zé)任，建立確?？稍偕茉措娏ο{的激勵機制。
國家能源局對權(quán)益火電發(fā)電裝機容量超過500萬千瓦的發(fā)電投資企業(yè)的可再生能源電力投資和生產(chǎn)情況按年度進行監(jiān)測評價。省級能源主管部門會同統(tǒng)計部門，按年度監(jiān)測本地區(qū)可再生能源利用量、可再生能源占能源消費總量比重、非水電可再生能源電量比重三個關(guān)鍵指標，并上報國家能源局。各電力交易機構(gòu)、各電網(wǎng)企業(yè)、各發(fā)電企業(yè)按月向全國可再生能源信息管理系統(tǒng)報送相關(guān)數(shù)據(jù)，國家能源局按年度公布監(jiān)測和評價結(jié)果。
綠證交易制度是推動火電外部成本內(nèi)部化的有力措施
“指導(dǎo)意見”在第六條中提出，“不斷完善促進可再生能源開發(fā)利用的體制機制，建立可再生能源電力綠色證書交易機制”?？稍偕茉措娏ψC書（綠證）是一種可交易的、能兌現(xiàn)為貨幣的憑證，是對可再生能源發(fā)電方式予以確認的一種指標。一般來說，綠證既可以作為獨立的可再生能源發(fā)電的計量工具，也可以作為一種轉(zhuǎn)讓可再生能源的環(huán)境效益等正外部性所有權(quán)的交易工具?，F(xiàn)實中是美國、日本以及眾多歐洲國家普遍采用的一種鼓勵可再生能源發(fā)展、補償可再生能源環(huán)境效益的一種政策機制。
據(jù)美國權(quán)威機構(gòu)測算，火電的完全成本是現(xiàn)行火電價格的2-3倍。但在火電外部成本沒有內(nèi)部化的情況下，可再生能源電力目前不可能在市場上與火電競爭。這種情況下，只有靠補貼才能支持可再生能源發(fā)展，確切的說是對可再生能源清潔性的一種補償。通過要求火電企業(yè)購買綠色證書，是一種外部成本內(nèi)部化的手段。綠色證書交易制度的建立，可以為建立可再生能源電力市場化的補貼方式奠定基礎(chǔ)。前幾年電價補貼拖欠的情況很嚴重，對可再生能源補貼的持續(xù)性有很多擔(dān)心，從長遠看，市場化的補貼方式無疑更有效率。但是，要考慮到任何制度都是有利有弊的，而且具體的政策環(huán)境，發(fā)展階段，技術(shù)條件，都是一個制度能否實現(xiàn)其目標的基礎(chǔ)，所以一個新的政策機制出臺，要充分論證，認真研究，全面考慮，避免導(dǎo)致負面影響。綠證交易制度設(shè)計并不是一件簡單的事，需要客觀公正的計量體系，有效的監(jiān)管和懲罰標準、措施，以及市場交易體系的建立，我們可以充分參考成熟的國際經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，探索建立便捷高效的綠證制度。
文/秦海巖(中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會秘書長，鑒衡認證中心主任)
原標題:“目標引導(dǎo)制度”奠定可再生能源長遠發(fā)展政策基礎(chǔ)
