主要內(nèi)容
白皮書是我國第二次以國家名義發(fā)布的能源文件（第一次為國務(wù)院新聞辦公室于2007年12月發(fā)布的《中國的能源狀況與政策》白皮書），意在向國內(nèi)外說明中國的能源形勢以及能源政策。與2007年白皮書相比，堅持了“節(jié)能優(yōu)先”政策核心，但是政策措施更加豐富完善，提出了能源消費(fèi)強(qiáng)度和能源消費(fèi)總量雙控制，突出了改善民生、科技創(chuàng)新和環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)在能源發(fā)展中促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
一、能源發(fā)展現(xiàn)狀。中國已經(jīng)是世界第一大能源生產(chǎn)國，2011年一次能源生產(chǎn)總量達(dá)到31.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，能源自給率保持90%左右。1981~2011年，中國能源消費(fèi)以年均5.82%的速度增長，支撐了國民經(jīng)濟(jì)年均10%的增長。2006~2011年，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗累計下降20.7%，實現(xiàn)節(jié)能7.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。
二、能源發(fā)展政策和目標(biāo)。今后一段時期，中國仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段，能源需求還會增加。為維護(hù)能源資源長期穩(wěn)定可持續(xù)利用，中國將堅持“節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、多元發(fā)展、保護(hù)環(huán)境、科技創(chuàng)新、深化改革、國際合作、改善民生”的能源發(fā)展方針，推進(jìn)能源生產(chǎn)和利用方式變革，走科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少、經(jīng)濟(jì)效益好、安全有保障的能源發(fā)展道路。
三、全面推進(jìn)能源節(jié)約。實施能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制，把降低能源強(qiáng)度、減少主要污染物排放總量、合理控制能源消費(fèi)總量工作有機(jī)結(jié)合起來，形成“倒逼機(jī)制”，構(gòu)建節(jié)能型生產(chǎn)消費(fèi)體系。
四、大力發(fā)展新能源和可再生能源。到2015年，非化石能源消費(fèi)占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到11.4%，非化石能源發(fā)電裝機(jī)比重達(dá)到30%。其中，2015年，水電裝機(jī)容量2.9億千瓦；運(yùn)行核電裝機(jī)容量4000萬千瓦；風(fēng)電裝機(jī)突破1億千瓦，其中海上風(fēng)電裝機(jī)500萬千瓦；太陽能發(fā)電裝機(jī)容量2100萬千瓦以上，太陽能集熱面積達(dá)到4億平方米；建成1000個左右天然氣分布式能源項目，以及10個左右各類典型特征的分布式能源示范區(qū)域。
五、推動化石能源清潔發(fā)展。安全高效開發(fā)煤炭，加大煤炭洗選比重，合理開發(fā)煤炭共伴生資源，鼓勵建設(shè)低熱值煤炭清潔利用和加工轉(zhuǎn)化項目。清潔高效發(fā)展火電，鼓勵煤電一體化開發(fā)，穩(wěn)步推進(jìn)大型煤電基地建設(shè)。統(tǒng)籌謀劃能源輸送通道建設(shè)，擴(kuò)大西電東送、北電南送規(guī)模，完善區(qū)域主干電網(wǎng)，發(fā)展特高壓等先進(jìn)輸電技術(shù)。
六、提高能源普遍服務(wù)水平。2015年前基本解決無電人口的用電問題。加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)，到2015年建成200個綠色能源示范縣、1000個太陽能示范村；實施農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造。加強(qiáng)邊疆地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施和民生能源工程建設(shè)，推進(jìn)“疆電外送”能源大通道建設(shè)。
七、加快推進(jìn)能源科技進(jìn)步。依托《國家能源科技“十二五”規(guī)劃》，在勘探與開采、加工與轉(zhuǎn)化、發(fā)電與輸配電、新能源等四大重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域，全面部署建設(shè)“重大技術(shù)研究、重大技術(shù)裝備、重大示范工程及技術(shù)創(chuàng)新平臺”四位一體的國家能源科技創(chuàng)新體系。
八、深化能源體制改革。凡是列入國家能源規(guī)劃的項目，除法律法規(guī)明確禁止的以外，均向民間資本開放。逐步取消重點(diǎn)合同煤和市場煤價格雙軌制。深化電力體制改革，穩(wěn)步開展輸配分開試點(diǎn)。積極推進(jìn)電價改革，逐步形成發(fā)電和售電價格由市場決定、輸配電價由政府制定的價格機(jī)制。理順煤電價格關(guān)系，完善成品油價格形成機(jī)制和開展天然氣價格形成機(jī)制改革試點(diǎn)。探索建立可再生能源配額交易等制度，完善能源市場體系，發(fā)展現(xiàn)貨、長期合約、期貨等交易形式。
九、加強(qiáng)能源國際合作。通過開展多邊和雙邊合作、堅持能源領(lǐng)域?qū)ν忾_放、參與境外能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展能源工程技術(shù)服務(wù)合作等方式，中國積極參與國際能源合作。主張國際社會在加強(qiáng)對話與交流、開展能源務(wù)實合作、共同維護(hù)世界能源安全等三個方面作出努力。
要點(diǎn)解讀
作為面向國內(nèi)外社會闡述未來中國能源政策戰(zhàn)略的官方文件，白皮書不僅顯示了未來中國能源戰(zhàn)略的頂層設(shè)計和思路轉(zhuǎn)變，而且在能源價格改革、能源領(lǐng)域民間投資和外資放寬準(zhǔn)入、實施能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制等方面體現(xiàn)了亮點(diǎn)。
能源規(guī)劃思路轉(zhuǎn)變。從較獨(dú)立考慮能源行業(yè)發(fā)展，到著眼于能源發(fā)展為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生提供有力保障，在社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展整體框架下定位能源發(fā)展；從強(qiáng)調(diào)控制能源消費(fèi)強(qiáng)度，到提出合理控制能源消費(fèi)總量；從單純強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)能源供應(yīng)，到更加注重對能源需求進(jìn)行管理；從有序發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩咝ч_發(fā)煤炭；從加快油氣資源開發(fā)利用，轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩咝ч_發(fā)常規(guī)油氣資源，同時加強(qiáng)頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)；首次提出加快能源儲運(yùn)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)調(diào)能源國際合作等，都體現(xiàn)了我國能源規(guī)劃思路的轉(zhuǎn)變和進(jìn)步，也更加突出了我國未來5~10年間能源發(fā)展戰(zhàn)略的整體設(shè)計思路。
能源體制改革加速。白皮書提出將積極推進(jìn)能源市場化改革，吸引更多企業(yè)和投資進(jìn)入煤炭加工、煉油、新能源和可再生能源行業(yè)，希望通過競爭實現(xiàn)降低能源資源價格和提高國家能源競爭力的雙重目標(biāo)。同時提出，要深化電力改革和能源價格機(jī)制改革，加強(qiáng)能源行業(yè)管理，強(qiáng)化對壟斷行為和不正當(dāng)競爭行為的監(jiān)管，表明包括電力在內(nèi)的能源體制改革已經(jīng)進(jìn)入了加速階段。
能源準(zhǔn)入淡化“出身”。白皮書展示了能源開發(fā)利用領(lǐng)域鼓勵民間資本進(jìn)入、深化國際合作的態(tài)度。在我國經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的復(fù)雜形勢下，釋放了鼓勵民間投資和加快打破行業(yè)壟斷的信號。鼓勵外商以合作方式進(jìn)行非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)以及跨國能源公司在華設(shè)立研發(fā)中心，以推動我國能源技術(shù)的國際合作。這表明在能源準(zhǔn)入方面，我國將以更有效實現(xiàn)資源的開發(fā)利用為衡量標(biāo)準(zhǔn)和最終目的，吸收國資、民資、外資等多元資金和資源參與，淡化企業(yè)身份。而多元競爭格局的出現(xiàn)，將促進(jìn)在能源特別是清潔能源方面的投資，改變國家財政投資主導(dǎo)的局面，以降低成本和提高效率。
清潔能源發(fā)展將成為主角。白皮書通過“大力發(fā)展新能源和可再生能源”和“推動化石能源清潔發(fā)展”兩部分，提出了優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的三個舉措。一是發(fā)展水電、風(fēng)電、太陽能和核電等新能源和可再生能源，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)能源多元清潔發(fā)展。二是安全高效開發(fā)常規(guī)油氣資源，同時加強(qiáng)頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)。三是安全高效開發(fā)煤炭，建設(shè)清潔高效燃煤機(jī)組和節(jié)能環(huán)保電廠。我國將通過全面的能源分類管理，以及有針對性的分類能源發(fā)展政策，改善能源生產(chǎn)和利用體系，而以新能源和可再生能源為主的清潔能源發(fā)展成為政策扶持的重點(diǎn)。
能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制。白皮書中提出，我國目前面臨的能源挑戰(zhàn)，一是煤炭、石油、天然氣人均擁有量較低，二是能源消費(fèi)總量近年來增長過快，保障能源供應(yīng)壓力增大，三是化石能源大規(guī)模開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境造成影響。為此，必須堅持節(jié)約優(yōu)先，實施能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制。對于能源消費(fèi)總量控制的目標(biāo)和措施，白皮書中并未提及。同時，白皮書重申了2015年和2020年的非化石能源比重和二氧化碳排放強(qiáng)度下降目標(biāo)，也表明這兩個約束性目標(biāo)是能源消費(fèi)總量控制提出的重要影響因素。
對電網(wǎng)企業(yè)的影響
白皮書中明確提出了對電網(wǎng)企業(yè)發(fā)展的要求和展望，將對電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營產(chǎn)生較大影響。
白皮書提出，要嚴(yán)格控制在環(huán)渤海、長三角、珠三角地區(qū)新增除“上大壓小”和熱電聯(lián)產(chǎn)之外的燃煤機(jī)組；推進(jìn)“疆電外送”能源大通道建設(shè)；進(jìn)一步擴(kuò)大西電東送、北電南送規(guī)模，完善區(qū)域主干電網(wǎng)，發(fā)展特高壓等先進(jìn)輸電技術(shù)，提高電網(wǎng)資源優(yōu)化配置能力等，有利于電網(wǎng)企業(yè)加快推進(jìn)特高壓輸電線路建設(shè)。
清潔能源和分布式電源加速發(fā)展，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)積極應(yīng)對，著力提高清潔能源和分布式電源的消納能力。
白皮書提出，要通過加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)、改進(jìn)電網(wǎng)調(diào)度水平、提高風(fēng)電設(shè)備性能、加強(qiáng)風(fēng)電預(yù)測預(yù)報等途徑，提高電力系統(tǒng)消納風(fēng)電的能力；制定分布式能源標(biāo)準(zhǔn)，完善分布式能源上網(wǎng)電價形成機(jī)制和政策，努力實現(xiàn)分布式發(fā)電直供及無歧視、無障礙接入電網(wǎng)。
電網(wǎng)企業(yè)面對清潔能源接入和分布式電源發(fā)展，加快完善相關(guān)接入標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范、避免電網(wǎng)接入成為影響可再生能源發(fā)展的障礙至關(guān)重要。
白皮書提出，將深化電力體制改革，積極推進(jìn)電價改革，形成發(fā)電和售電價格由市場決定、輸配電價由政府制定的價格機(jī)制的電價形成機(jī)制，并將上述電價形成機(jī)制置于理順煤電價格關(guān)系之前，意味著輸配成本核算透明化將成為理順煤電價格關(guān)系的前提條件，也表明電力體制改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)。
在2015年前，將基本解決無電人口的用電問題，建設(shè)安全可靠、節(jié)能環(huán)保、技術(shù)先進(jìn)、管理規(guī)范的新型農(nóng)村電網(wǎng)，同時加強(qiáng)城鎮(zhèn)電網(wǎng)改造和升級，提高供電質(zhì)量和可靠性。電力普遍服務(wù)已經(jīng)成為推進(jìn)電力改革、加強(qiáng)電力監(jiān)管的重要內(nèi)容，也意味著對電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量和要求進(jìn)一步提高。
制定切實合理的電力普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)電力普遍服務(wù)水平十分重要。這需要合理測算資金需求，爭取政府進(jìn)一步完善電網(wǎng)企業(yè)普遍服務(wù)的資金補(bǔ)償機(jī)制，或為普遍服務(wù)提供低息貸款、稅收優(yōu)惠或減免等政策，形成電力普遍服務(wù)的可持續(xù)機(jī)制。
白皮書釋放出關(guān)于特高壓、智能電網(wǎng)的利好消息。我國特高壓交直流輸電技術(shù)和裝備制造水平已經(jīng)處于世界領(lǐng)先地位，未來將在智能電網(wǎng)、大容量高效率遠(yuǎn)距離輸電、高效清潔發(fā)電等領(lǐng)域加快能源科技創(chuàng)新和政策支持，為電網(wǎng)企業(yè)加快技術(shù)發(fā)展、強(qiáng)化技術(shù)優(yōu)勢、推廣技術(shù)示范和應(yīng)用提供了良好的環(huán)境。
