近日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是“推進(jìn)電力體制改革”。自2002年國(guó)務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》（業(yè)內(nèi)稱“5號(hào)文”），時(shí)隔8年，電改的實(shí)際進(jìn)展如何？今后應(yīng)朝怎樣的方向推進(jìn)？推進(jìn)過(guò)程中又應(yīng)注意哪些問(wèn)題？記者就此采訪了電力行業(yè)資深專家、清華大學(xué)電機(jī)系教授夏清。
應(yīng)對(duì)改革成本和效益負(fù)責(zé)
中國(guó)能源報(bào)：從《電力體制改革方案》（國(guó)發(fā)[2002]5號(hào)）公布至今，電改一直是大家熱烈討論的話題，您如何看待這八年的實(shí)踐？
夏清：我有幸參與了電力體制改革的全過(guò)程，包括東北區(qū)域電力市場(chǎng)、華東電力市場(chǎng)、南方電力市場(chǎng)等多個(gè)電力市場(chǎng)的籌劃、模擬、試點(diǎn)、調(diào)研和總結(jié)。社會(huì)上方方面面關(guān)于電力體制改革有很多不同的聲音，有人覺(jué)得電改少有建樹、舉步維艱，認(rèn)為改革最大的問(wèn)題是“5號(hào)文”出臺(tái)之后執(zhí)行不到位。應(yīng)該說(shuō)，八年來(lái)電改的成效是顯著的，特別是成功地實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分離，開創(chuàng)了發(fā)電企業(yè)做大做強(qiáng)的新局面。
但“5號(hào)文”的其他相關(guān)改革有待進(jìn)一步完善。這是因?yàn)椋?ldquo;5號(hào)文”制定的基礎(chǔ)是學(xué)習(xí)和借鑒當(dāng)時(shí)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，但國(guó)外后來(lái)在電力市場(chǎng)建設(shè)方面也不斷地有新探索，在思路、理論、方法、機(jī)制等方面都有了新變化。更重要的是，當(dāng)時(shí)我國(guó)在電力市場(chǎng)化改革方面沒(méi)有任何實(shí)踐，而八年來(lái)我們有了比較多的實(shí)踐，對(duì)我國(guó)電改面臨的具體國(guó)情有了更加深刻的認(rèn)識(shí)。因此，現(xiàn)在看來(lái)確實(shí)需要在“5號(hào)文”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解放思想、實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)地科學(xué)推進(jìn)電力體制改革。
中國(guó)能源報(bào)：您認(rèn)為推進(jìn)電力體制改革最應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是什么？
夏清：我覺(jué)得最應(yīng)該關(guān)注改革的成本與效益。改革的推動(dòng)者希望為市場(chǎng)創(chuàng)造一個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)格局，形成一個(gè)合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。從我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)踐可以看出，電力商品同時(shí)具有較強(qiáng)的公共屬性和明顯的資源稀缺性，要真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化絕不能照搬一般商品市場(chǎng)化的方法。
在資源稀缺的時(shí)候，市場(chǎng)是會(huì)失靈的。比如在當(dāng)初的東北區(qū)域電力市場(chǎng)中，只有五大電力集團(tuán)在競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，在供需緊張的情況下，只能看著上網(wǎng)電價(jià)不斷上揚(yáng)。市場(chǎng)機(jī)制失靈，直接影響到各行各業(yè)和千家萬(wàn)戶。再比如，煤炭現(xiàn)在已經(jīng)市場(chǎng)化了，但是它作為一種稀缺資源，價(jià)格飛漲，給相關(guān)行業(yè)的生產(chǎn)帶來(lái)了巨大壓力。
因此，我們應(yīng)實(shí)事求是地看待問(wèn)題，要分析對(duì)于這種關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的資源、能源行業(yè)，有沒(méi)有可能較長(zhǎng)時(shí)間出現(xiàn)供需緊張的情況？市場(chǎng)會(huì)不會(huì)失靈？如果設(shè)計(jì)不當(dāng)，當(dāng)我們花了大力氣最終形成了一個(gè)電力市場(chǎng)時(shí)，其效果必定大打折扣，甚至對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面的影響。對(duì)于這種公共屬性較強(qiáng)的資源，哪些環(huán)節(jié)、多大程度交由市場(chǎng)配置，我現(xiàn)在是持謹(jǐn)慎的觀點(diǎn)。
正因?yàn)槿绱?，在推進(jìn)電力體制改革的過(guò)程中必須同時(shí)建立有效的績(jī)效追蹤和問(wèn)責(zé)制度，讓改革的推進(jìn)者為改革的結(jié)果負(fù)責(zé)，科學(xué)地推進(jìn)電改。否則，如果付出了巨大的改革成本，但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)應(yīng)有預(yù)期效果，最后退回原地，比如當(dāng)初東北區(qū)域市場(chǎng)花了很大心力，最終卻宣布關(guān)閉，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)社會(huì)成本？我們改革的成效不能僅僅停留在為后續(xù)工作積累經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的層面上，而要切切實(shí)實(shí)地帶來(lái)社會(huì)效益，支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。
科學(xué)地推進(jìn)主輔分離
中國(guó)能源報(bào)：《2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)》中提到主輔分離、輸配電改革，您怎么看待這兩者之間的關(guān)系？
夏清：我國(guó)電力體制改革目前僅實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開。主輔分離、輸配電體制改革還在探索之中。事實(shí)上二者也是相輔相成的。之所以要推行主輔分離，其主旨就是使成本透明化，對(duì)輸配電成本實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管。
中國(guó)能源報(bào)：現(xiàn)在關(guān)于主輔分離的界限有一些爭(zhēng)論，您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何界定？
夏清：這一界限的確定必須考慮電力工業(yè)安全穩(wěn)定運(yùn)行的需要。要將輔業(yè)區(qū)分為非競(jìng)爭(zhēng)性和競(jìng)爭(zhēng)性兩類：前一類技術(shù)性和專業(yè)性很強(qiáng)，直接服務(wù)于主業(yè)，后一類技術(shù)性和專業(yè)性相對(duì)較弱，易于在一般市場(chǎng)中獲得相應(yīng)服務(wù)，并可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)降低成本。對(duì)于前一類輔業(yè)單位，應(yīng)將其繼續(xù)保留在主業(yè)體系內(nèi)，以確保電力主營(yíng)業(yè)務(wù)隊(duì)伍的統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力，減少協(xié)調(diào)成本，在需要的時(shí)候“拉得出、打得贏”，保障電力工業(yè)的安全穩(wěn)定運(yùn)行和持續(xù)可靠供電；對(duì)于后一類輔業(yè)，應(yīng)在能夠保證市場(chǎng)充分、公平競(jìng)爭(zhēng)的前提下，盡快推動(dòng)其進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)降低成本、提高質(zhì)量。
中國(guó)能源報(bào)：那么應(yīng)如何區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域？
夏清：這是一個(gè)需要深入探討的問(wèn)題?？梢酝ㄟ^(guò)研究、研討、聽證等程序，邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家、廠商代表等進(jìn)行討論，審慎地評(píng)估每一類輔業(yè)所涉及的領(lǐng)域與電力生產(chǎn)關(guān)系的緊密程度，明確什么是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，什么是不適宜搞競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，以及該領(lǐng)域是否已經(jīng)具備了開展充分競(jìng)爭(zhēng)的基本條件。這個(gè)過(guò)程不能武斷地搞“一刀切”，而要以民主化的過(guò)程推動(dòng)科學(xué)的主輔分離，降低改革的成本。
提高輸配監(jiān)管水平和效率
中國(guó)能源報(bào)：關(guān)于輸配電體制改革，業(yè)界的觀點(diǎn)傾向于輸配分開，您怎么看？
夏清：輸配分開一定要考慮分離的成本和可獲得的效益。輸配分離并沒(méi)有改變配電的壟斷屬性，反而增加了更多的企業(yè)，增加更多的冗員，蓋更多的辦公樓，增加了輸配企業(yè)的運(yùn)行成本和不同輸配企業(yè)之間的協(xié)調(diào)成本，降低了效率。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為：輸配分離可增加更多的買方，有利于形成多買多賣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。事實(shí)上，只要我們?cè)试S發(fā)電企業(yè)與大用戶直接交易、培育代理散戶的代理商，也可以形成多買多賣的競(jìng)爭(zhēng)格局，并且后者的改革成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于前者。在當(dāng)前的工作中，可以對(duì)電網(wǎng)企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，提高監(jiān)管水平，如果在多買多賣格局已經(jīng)形成、監(jiān)管已經(jīng)到位的情況下還有問(wèn)題時(shí)，才進(jìn)一步考慮傷筋動(dòng)骨的分拆。當(dāng)然，這也只是一家之言，在這一問(wèn)題上，我希望能與業(yè)界一起作更深入的研究和探討。
中國(guó)能源報(bào)：那么如何實(shí)現(xiàn)對(duì)輸配電成本的有效監(jiān)管？
夏清：對(duì)輸配電的成本監(jiān)管應(yīng)形成一個(gè)有效的信息披露機(jī)制，還可以聘請(qǐng)第三方獨(dú)立審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)進(jìn)行糾正。這樣改革的成本將降低很多。只要監(jiān)管到位，電網(wǎng)企業(yè)就能夠發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。電力行業(yè)是一個(gè)技術(shù)密集型行業(yè)，有很高的技術(shù)門檻，需要較高的監(jiān)管水平和監(jiān)管效率，以及專門的監(jiān)管隊(duì)伍；要建立常態(tài)的信息披露機(jī)制，在輿論的充分監(jiān)督下，促進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)的自律；更多采用“被動(dòng)監(jiān)管”，也就是制定好游戲規(guī)則后有問(wèn)題才監(jiān)管，否則過(guò)多的“主動(dòng)監(jiān)管”只會(huì)勞民傷財(cái)。
目前大力推進(jìn)市場(chǎng)化改革條件不充分
中國(guó)能源報(bào)：關(guān)于電力體制改革，您還有什么建議？
夏清：電力體制改革一方面要堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向，另一方面，由于其牽涉面廣、關(guān)系重大，千萬(wàn)不要意氣用事，為了市場(chǎng)而市場(chǎng)，更不要用計(jì)劃的思維搞市場(chǎng)，強(qiáng)行推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)。應(yīng)該在深入研究的前提下，營(yíng)造各抒己見(jiàn)、暢所欲言的氛圍和條件，理性地分析哪些環(huán)節(jié)可以市場(chǎng)化、怎樣市場(chǎng)化、前提條件是什么，達(dá)成共識(shí)。要在改革的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)就建立判定每個(gè)階段改革成效的依據(jù)，建立有效的績(jī)效追蹤和問(wèn)責(zé)制度，不斷提高改革效益，降低改革成本。
目前煤電關(guān)系還沒(méi)有理順，電力價(jià)格形成和傳導(dǎo)的有效機(jī)制尚未建立，在外部條件尚不充分的情形下，尤其是面對(duì)“經(jīng)濟(jì)最為復(fù)雜的一年”，大力推進(jìn)電力市場(chǎng)化恐怕還不具備條件。當(dāng)前電力市場(chǎng)建設(shè)的主要任務(wù)是培育市場(chǎng)，完善各種電力市場(chǎng)建設(shè)所需的配套軟件、硬件建設(shè)。市場(chǎng)有一個(gè)自然發(fā)育的過(guò)程，要遵循其發(fā)展規(guī)律。
