本文嘗試從宏觀的層次來探討此次電力改革的步驟和順序，是筆者根據(jù)自己在美國電力咨詢業(yè)和加州ISO（CAISO）工作的經(jīng)驗(yàn)而得出的一些初步想法。筆者希望借此拋磚引玉，與大家一起展開更深入的討論。
1.近期電力體制改革的重點(diǎn)任務(wù)
9號(hào)文件提出了七個(gè)重點(diǎn)任務(wù)，包括：
（一）有序推進(jìn)電價(jià)改革，理順電價(jià)形成機(jī)制
分步實(shí)現(xiàn)公益性以外的發(fā)售電價(jià)格由市場形成。…其他沒有參與直接交易和競價(jià)交易的上網(wǎng)電量，以及居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電，繼續(xù)執(zhí)行政府定價(jià)。
（二）推進(jìn)電力交易體制改革，完善市場化交易機(jī)制
（三）建立相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場交易平臺(tái)
電網(wǎng)企業(yè)主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送，負(fù)責(zé)電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無歧視開放。
（四）推進(jìn)發(fā)用電計(jì)劃改革，更多發(fā)揮市場機(jī)制作用
（五）穩(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革，有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)
（六）開放電網(wǎng)公平接入，建立分布式電源發(fā)展新機(jī)制
（七）加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)監(jiān)管，提高電力安全可靠水平
這七個(gè)重點(diǎn)任務(wù)覆蓋了從發(fā)電、輸電、配電、批發(fā)、零售、到最終用電的各個(gè)環(huán)節(jié)。但在具體實(shí)施的過程中，為了使電力改革能平穩(wěn)順利地進(jìn)行，這些任務(wù)應(yīng)該分步驟按一定的順序來完成。
2.電力改革步驟和順序的設(shè)想
圖一是一個(gè)電力市場主體結(jié)構(gòu)的示意圖，包括了發(fā)電、批發(fā)市場、零售市場和終端用戶。零售電商可以直接與發(fā)電公司簽訂購電合同，大型終端用戶也可以直接從發(fā)電公司通過合同購電。剩余電量進(jìn)入批發(fā)市場，與零售電商以及部分大型終端用戶和中小型終端用戶的組合（類似美國的municipals 和 Community Aggregation programs等）進(jìn)行交易。零售電商則為其它終端用戶提供售電服務(wù)。以下把七個(gè)重要任務(wù)聯(lián)系到這四個(gè)市場主體來討論。
（一）電力改革的契入點(diǎn)：批發(fā)市場
電力改革應(yīng)該從建立一個(gè)無歧視、公開、透明的批發(fā)市場入手。
批發(fā)市場是一個(gè)以現(xiàn)貨市場為主體（將來可以加入容量和其它市場）的獨(dú)立交易機(jī)構(gòu)，它是連接發(fā)電和零售及部分終端用戶的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。批發(fā)市場應(yīng)該對(duì)市場的進(jìn)入和退出保證無歧視，市場規(guī)章制度和操作環(huán)節(jié)要公開透明。這個(gè)批發(fā)市場為發(fā)電側(cè)提供一個(gè)公平競爭的平臺(tái)，也為展開零售側(cè)競爭創(chuàng)造必要的條件。沒有這個(gè)關(guān)鍵的連接環(huán)節(jié)，其兩端的改革都無法進(jìn)行，因而市場化交易機(jī)制和資源的優(yōu)化配置必然難以實(shí)現(xiàn)。
在電力改革的初期，物理和金融合同電量應(yīng)該占全部電量的較大比重，但是所有的合同電量以及剩余電量都要通過批發(fā)市場來制定發(fā)電和輸電計(jì)劃。物理合同要通過批發(fā)市場來實(shí)施輸電阻塞管理。金融合同（例如Contract for Difference等）需要通過批發(fā)市場來制定發(fā)電和輸電計(jì)劃、根據(jù)批發(fā)市場電力價(jià)格進(jìn)行結(jié)算。剩余電量要通過批發(fā)市場來制定發(fā)電和輸電計(jì)劃、要實(shí)時(shí)平衡系統(tǒng)的發(fā)電和用電。
讓所有的合同和剩余電量都經(jīng)過批發(fā)市場來制定計(jì)劃可以保證市場有足夠大的規(guī)模，能防止小部分市場參與者操縱和壟斷市場。同時(shí)，這個(gè)獨(dú)立、公開、透明的批發(fā)市場也便于政府有關(guān)部門、外部獨(dú)立機(jī)構(gòu)以及市場參與者對(duì)市場運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)管。
總的說來，沒有現(xiàn)貨市場是不能算是有真正完整的電力市場。只有現(xiàn)貨市場的價(jià)格能準(zhǔn)確反映電力的實(shí)時(shí)供求關(guān)系、能正確計(jì)算出電力和輔助服務(wù)相耦合的市場價(jià)格、能有效地利用發(fā)電和輸電資源、能實(shí)施系統(tǒng)調(diào)度中的阻塞管理?，F(xiàn)貨市場的價(jià)格是簽訂中長期購電合同的基礎(chǔ)，而且也是金融合同（CFD）結(jié)算的依據(jù)。如果只有包括中長期購電合同的期貨市場，合同電量和實(shí)際需求電量之間會(huì)有較大差距，這會(huì)給調(diào)度員（operator）在平衡系統(tǒng)時(shí)太大的余地和太多的自主權(quán)。調(diào)度員的自主決定是一種非市場行為，很難保證這種行為的公平性和經(jīng)濟(jì)性（如采用最低成本方案）。大量的非市場行為不僅會(huì)直接傷害到發(fā)電和用電方的利益，還會(huì)扭曲電力市場價(jià)格信號(hào)，誤導(dǎo)購電合同的簽訂，是應(yīng)該盡量避免的。CAISO在市場設(shè)計(jì)和運(yùn)行中要求盡量減少調(diào)度員的自主決定的空間，對(duì)必要的自主決定，調(diào)度員也必須嚴(yán)格執(zhí)行CAISO的操作規(guī)程。
9號(hào)文件提出建立相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)。大家一種比較共同的解讀是在電網(wǎng)公司內(nèi)成立的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的交易結(jié)構(gòu)。由于電網(wǎng)公司擁有的電網(wǎng)資產(chǎn)會(huì)影響到系統(tǒng)調(diào)度、電網(wǎng)規(guī)劃和投資決定等環(huán)節(jié)（稍后討論），這個(gè)交易結(jié)構(gòu)要真正做到獨(dú)立、無歧視、公開和透明是有一定難度的，需要改變當(dāng)前電網(wǎng)公司的運(yùn)營模式，以便讓市場參與者直接介入市場結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、市場法規(guī)的制定，以及讓政府有關(guān)部門、外部獨(dú)立機(jī)構(gòu)以及市場參與者對(duì)市場運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)管。
至于市場和系統(tǒng)調(diào)度的關(guān)系，一種理想的模式是將批發(fā)市場與系統(tǒng)調(diào)度和電網(wǎng)規(guī)劃合為一體，如美國的ISO/RTO。
首先，市場與調(diào)度是不宜分離的。市場制定出反映系統(tǒng)狀態(tài)，包括負(fù)荷、阻塞、維修和故障等，的實(shí)時(shí)發(fā)電和輸電計(jì)劃，調(diào)度員根據(jù)這些計(jì)劃去平衡系統(tǒng)的發(fā)電和用電。同時(shí)連續(xù)變化的系統(tǒng)狀態(tài)需要及時(shí)反饋到市場，以制定出準(zhǔn)確的發(fā)電和輸電計(jì)劃。如果市場與調(diào)度分離，這種信息的循環(huán)反饋會(huì)受到影響，缺乏準(zhǔn)確的系統(tǒng)信息會(huì)降低市場的效率和影響資源的優(yōu)化配置。
電網(wǎng)規(guī)劃，包括電網(wǎng)接入，在發(fā)電和電網(wǎng)資源的發(fā)展中起著舉足輕重的作用。為了吸引外部資金進(jìn)入電力行業(yè)，必須要給發(fā)電和電網(wǎng)投資創(chuàng)造一個(gè)公平合理的競爭環(huán)境。要做到這一點(diǎn)，電網(wǎng)規(guī)劃的過程也必須做到獨(dú)立、公開和透明。由于這直接涉及到電網(wǎng)公司的利益，如果把電網(wǎng)規(guī)劃與批發(fā)市場和調(diào)度合為一體，就可以同時(shí)解決批發(fā)市場、系統(tǒng)調(diào)度和電網(wǎng)規(guī)劃的獨(dú)立性問題。從另外一個(gè)角度來講，做電網(wǎng)規(guī)劃的機(jī)構(gòu)必須充分了解電網(wǎng)運(yùn)行的情況，因此將電網(wǎng)規(guī)劃與批發(fā)市場和系統(tǒng)調(diào)度合為一體是完全合理的。CAISO就是合這三種功能為一體的一個(gè)完全獨(dú)立的結(jié)構(gòu)，其年度電網(wǎng)規(guī)劃是有市場參與者參加的一個(gè)公開過程，最后批準(zhǔn)的電網(wǎng)項(xiàng)目也是由CAISO進(jìn)行公開招標(biāo)的。
總之，一個(gè)完全獨(dú)立的集批發(fā)市場、系統(tǒng)調(diào)度和電網(wǎng)規(guī)劃為一體的交易和運(yùn)行機(jī)構(gòu)是最為理想的?？紤]到中國的具體情況，將一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的一體化結(jié)構(gòu)設(shè)立在電網(wǎng)公司內(nèi)也許還是可行的，前提是電網(wǎng)公司不得涉及買電和賣電，電網(wǎng)項(xiàng)目的招標(biāo)不由電網(wǎng)公司進(jìn)行，電網(wǎng)公司也不得將從電網(wǎng)規(guī)劃過程中獲得的未公開信息用于電網(wǎng)項(xiàng)目投標(biāo)。此相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的交易、運(yùn)行和規(guī)劃活動(dòng)要透明和公開，要接受政府有關(guān)部門、外部獨(dú)立機(jī)構(gòu)以及市場參與者的監(jiān)管。
（二）發(fā)電側(cè)改革
在一個(gè)公開的電力市場中，影響市場競爭性的最大威脅是來自發(fā)電側(cè)的壟斷能力（也叫市場力）。當(dāng)某一個(gè)發(fā)電廠或者發(fā)電集團(tuán)的市場份額大到一定程度時(shí)，此廠或者集團(tuán)可以通過對(duì)其發(fā)電或者報(bào)價(jià)的控制來操縱市場的供給平衡和電力價(jià)格，以達(dá)到牟取非法利潤的目的。這樣的行為會(huì)傷害到終端用戶以及其它發(fā)電廠和集團(tuán)的利益，降低資源配置的有效性。所以電力改革的下一步就是對(duì)發(fā)電側(cè)進(jìn)行改革。
中國現(xiàn)在絕大多數(shù)的發(fā)電資源掌握在幾大發(fā)電集團(tuán)手中，大部分省份的發(fā)電資源集中程度都比較高，不利于發(fā)展競爭性的電力市場。解決的方法大致有幾種，一是擴(kuò)大市場的規(guī)模，如建立區(qū)域性市場而不是省級(jí)市場，這樣可以在一個(gè)市場中包括更多的發(fā)電公司和集團(tuán)，稀釋各公司和集團(tuán)的市場份額，同時(shí)還可以充分利用各省資源的差異和互補(bǔ)性。第二種是在發(fā)電集團(tuán)之間進(jìn)行資產(chǎn)置換，這樣做可能比較復(fù)雜。第三種方法是進(jìn)一步分解發(fā)電集團(tuán)，減小每個(gè)集團(tuán)的規(guī)模。第三種方法也許不在此次電力改革的考慮之內(nèi)，但的確是一種行之有效的方法，在美國的電力改革過程中就采用了這種方法。第四是從長期的角度考慮，創(chuàng)造公平的投資機(jī)會(huì)，吸引外部資金投資發(fā)電資源以降低現(xiàn)有發(fā)電集團(tuán)和公司的市場份額。
（三）售電側(cè)（零售）改革
電力是一種特殊的商品，它的發(fā)、輸和用都必須遵循特定的物理規(guī)律，要實(shí)時(shí)平衡供需。在短期內(nèi)，電力儲(chǔ)存的規(guī)模會(huì)非常有限，在售電側(cè)的儲(chǔ)能能力更是微乎其微。而近些年來安裝的智能電表迄今仍然未能明顯增加電力需求的彈性，需求側(cè)響應(yīng)也不是隨時(shí)都可以用來改變電力需求的工具。所以短期電力需求總是呈現(xiàn)剛性的。如在CAISO，除IFM外的所有市場都是根據(jù)點(diǎn)預(yù)測來出清，沒有需求曲線。從這個(gè)角度講，售電方在批發(fā)市場中的壟斷能力是非常弱的。加上9號(hào)文件講的“其他沒有參與直接交易和競價(jià)交易的上網(wǎng)電量，以及居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電，繼續(xù)執(zhí)行政府定價(jià)”，以及部分大中型終端用戶可以直接從發(fā)電廠和批發(fā)市場購電，所以零售市場并沒有要馬上進(jìn)行大改革的必要性。只要建立起一個(gè)充分競爭的批發(fā)市場，資源配置的效率就可以大大提高。
根據(jù)以上的討論，零售市場的大改革并不必需一開始就進(jìn)行，可以滯后一段時(shí)間，等批發(fā)市場建成和穩(wěn)定后再進(jìn)行。
在改革零售市場的過程中要防止利用零售市場來影響批發(fā)市場的情況。例如在2013年和2014年美國地方法院和聯(lián)邦第三和第四上訴巡回法院分別推翻了馬里蘭州和新澤西州的用Contract for Difference（CDF）來扶持當(dāng)?shù)匕l(fā)電廠的計(jì)劃。法院認(rèn)為這兩個(gè)州試圖利用CDF來影響PJM批發(fā)市場的價(jià)格，侵犯了聯(lián)邦政府法授予FERC的管轄權(quán)，所以是違法的。
（四）終端用戶
終端用戶包括大型工商業(yè)用戶、中小型以盈利為目的的用戶、和其他用戶。
大型工商業(yè)用戶應(yīng)該直接進(jìn)入批發(fā)市場購電，他們有能力承受批發(fā)市場的價(jià)格波動(dòng)，也可以通過產(chǎn)品轉(zhuǎn)嫁一部分增加的電力成本（如果平均電力價(jià)格上升的話）。
中小型以盈利為目的的用戶對(duì)電力價(jià)格波動(dòng)的承受能力有限，但可以轉(zhuǎn)嫁部分增加的電力成本。這類用戶在電力改革的初始階段（一年或者多年）不適合直接進(jìn)入批發(fā)市場，而應(yīng)該通過售電公司購電，電價(jià)應(yīng)該實(shí)行由（當(dāng)?shù)兀┱鶕?jù)每年售電公司的實(shí)際成本加一定的利潤來核定。這樣年度平均價(jià)格可以過濾掉實(shí)時(shí)價(jià)格的波動(dòng)，使價(jià)格顯得平穩(wěn)。
第三類用戶包括居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等。按9號(hào)文件重點(diǎn)任務(wù)（一），這類用戶的代價(jià)繼續(xù)執(zhí)行政府定價(jià)，這樣可以保證價(jià)格的平穩(wěn)，還可以進(jìn)行必要的交叉或者財(cái)政補(bǔ)貼。
在電力改革的初始階段一定要特別注意保護(hù)終端用戶，尤其是第二和第三類用戶。他們對(duì)價(jià)格的變化會(huì)很敏感，處理不好可能引起強(qiáng)烈反彈，影響電力改革的進(jìn)程和成敗。而改革的紅利可以慢慢的、逐步的釋放給這些終端用戶。
這里舉個(gè)消費(fèi)者對(duì)價(jià)格反應(yīng)的例子。美國加州2015年是連續(xù)第四年嚴(yán)重干旱。加州每年水的來源是冬季的降雨和降雪，根據(jù)州政府的測量，到2015年4月初，加州水庫和雪山的儲(chǔ)水只有正常年份的5%。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，當(dāng)供給減少時(shí)，價(jià)格應(yīng)該上升來遏制需求。但是州政府這方面的努力沒有取得任何明顯的進(jìn)展，居民的抵觸異常強(qiáng)烈，提高水價(jià)幾乎是不可能的。州政府只能通過補(bǔ)貼的方式來鼓勵(lì)節(jié)約用水和用行政的方式來限制用水（例如規(guī)定每周可以給草地澆幾次水等，違反者會(huì)受到處罰），后者顯然是一種無奈的選擇。
3.總結(jié)
（一）在電力改革的初始階段一定要特別注意保護(hù)終端用戶，然后改革的紅利可以慢慢的、逐步的釋放給終端用戶。
（二）建立批發(fā)市場、系統(tǒng)調(diào)度和電網(wǎng)規(guī)劃一體的相對(duì)獨(dú)立結(jié)構(gòu)是電力改革的契入點(diǎn)，改革應(yīng)該從這里開始。
（三）其后是對(duì)發(fā)電側(cè)的改革，要限制發(fā)電廠和發(fā)電集團(tuán)在批發(fā)市場中的壟斷能力。
（四）售電側(cè)（零售）改革可以而且應(yīng)該滯后一段時(shí)間，需要穩(wěn)步推進(jìn)。
