中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授吳疆細(xì)細(xì)對(duì)比了電改征求意見(jiàn)稿和最終的正式文件，發(fā)現(xiàn)有幾十個(gè)字悄然做了改動(dòng)，而這些改動(dòng)幾乎均是在為電網(wǎng)的利益妥協(xié)。心血之作，值得細(xì)讀。
距離國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議過(guò)會(huì)，罕見(jiàn)地經(jīng)歷了大約80天時(shí)間之后，新一輪電改的指導(dǎo)性文件——《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》——才以中辦發(fā)文的形式、以微信圖片的詭異方式與公眾見(jiàn)面。
從2012電改十周年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)兩年的多方推動(dòng)、多重互動(dòng)，新一輪電改在2014年正式破題。6月13日，習(xí)總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上部署電改任務(wù)。
7月上旬，發(fā)改委綜改司快速推出了“若干意見(jiàn)”的征求意見(jiàn)稿，廣泛征集了相關(guān)單位、企業(yè)及部分專(zhuān)家意見(jiàn);同時(shí)通過(guò)與會(huì)專(zhuān)家放風(fēng)解讀，獲得市場(chǎng)反應(yīng)與民情民意。而相應(yīng)地，社會(huì)公眾、新聞媒體、研究機(jī)構(gòu)都對(duì)新一輪電改給予了高度的關(guān)注、廣泛的報(bào)導(dǎo)與深入的分析評(píng)價(jià)建議，形成一種罕見(jiàn)的公眾參與公共政策的可喜形勢(shì)。
然而，從10月份開(kāi)始，新一輪電改隱入密室，社會(huì)公眾除了從中央深改小組會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的有關(guān)網(wǎng)聞中尋覓一些蛛絲馬跡，再未獲得更多公開(kāi)的信息。
經(jīng)過(guò)將近半年的幕后運(yùn)行，到2015年的驚蟄時(shí)節(jié)，新一輪電改的指導(dǎo)性文件千呼萬(wàn)喚終于見(jiàn)光——而仔細(xì)研讀“若干意見(jiàn)”，特別是對(duì)比“征求意見(jiàn)稿”(大部分內(nèi)容已由一些參與征求意見(jiàn)乃至參與制訂的專(zhuān)家在網(wǎng)絡(luò)及無(wú)數(shù)次電改相關(guān)研討活動(dòng)中大幅度披露)——筆者不由感受到反改革反市場(chǎng)勢(shì)力的暗箱操作能力，以及新一輪電改所面臨的多重風(fēng)險(xiǎn)。
1、改革傾向風(fēng)險(xiǎn)
改革有風(fēng)險(xiǎn)、不改革有危險(xiǎn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有真有假更有好有壞，電改這樣的深水區(qū)更非一改就靈——真改/假改、大改/小改、好的改/壞的改，這是永遠(yuǎn)不能放松警惕的幾根弦。
2002年電力體制改革以來(lái)，中國(guó)電網(wǎng)領(lǐng)域逐漸形成一種集行業(yè)公共權(quán)力壟斷、市場(chǎng)規(guī)模壟斷、業(yè)務(wù)鏈條壟斷、技術(shù)創(chuàng)新壟斷等四重壟斷于一身的超級(jí)壟斷的業(yè)態(tài)，這是之前中國(guó)電力發(fā)展史上并沒(méi)有的，也是世界電力能源領(lǐng)域所罕見(jiàn)的。
習(xí)總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上也明確指出，中國(guó)現(xiàn)行能源體制問(wèn)題的突出表現(xiàn)，第一點(diǎn)就是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理，壟斷經(jīng)營(yíng)、網(wǎng)運(yùn)不分、主輔不分、限制競(jìng)爭(zhēng)——
建國(guó)66年來(lái)，中央層面管電體制已歷經(jīng)11次變革;上世紀(jì)80年代實(shí)施的“集資辦電”的改革有效解決了長(zhǎng)期困擾的電力投資不足問(wèn)題;2002年“廠網(wǎng)分開(kāi)”的改革及時(shí)應(yīng)對(duì)了意料之外的裝機(jī)硬缺口問(wèn)題;而顯然，在新一輪電改中，壟斷問(wèn)題不是能輕易繞過(guò)的話題。
而從前期專(zhuān)家披露解讀的“征求意見(jiàn)稿”，到最終見(jiàn)光的“若干意見(jiàn)”的演變中，卻不聲不響詭事連連：
*在改革思路與原則部分的論述中，對(duì)于“壟斷業(yè)務(wù)”加強(qiáng)監(jiān)管、有效監(jiān)管的有關(guān)文字悄然失蹤，不露聲色間將電網(wǎng)壟斷話題推離本輪電改的靶心;
*在電網(wǎng)企業(yè)功能定位的條款中，“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”這樣抑制壟斷的核心條文悄然失蹤!為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)維持獨(dú)買(mǎi)獨(dú)賣(mài)的壟斷格局而放開(kāi)缺口;
*在交易機(jī)構(gòu)市場(chǎng)功能的條款中，交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“結(jié)算”的功能悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)掌控中國(guó)每年3萬(wàn)億規(guī)模的電力購(gòu)銷(xiāo)巨額資金而放開(kāi)缺口;
*同樣在交易機(jī)構(gòu)市場(chǎng)功能的條款中，單單丟失了匯總“售電主體”與發(fā)電企業(yè)雙邊合同的文字，為電網(wǎng)所屬售電企業(yè)不公開(kāi)有關(guān)信息而放開(kāi)了缺口;
*在鼓勵(lì)社會(huì)資本投資的條款中，“實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)獨(dú)立核算”的文字悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)維持配售一體壟斷模式、控制市場(chǎng)而放開(kāi)缺口;
*在處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼的條款中，電網(wǎng)企業(yè)“申報(bào)并公開(kāi)”交叉補(bǔ)貼數(shù)額中的“公開(kāi)”2字悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)暗箱操作混淆交叉補(bǔ)貼成本而放開(kāi)了口子;
——雖然，既然能開(kāi)口子，也就可以收口子，這些悄然失蹤的文字在未來(lái)的配套方案中，其實(shí)還是可以進(jìn)一步明確與彌補(bǔ)的。
——但反過(guò)來(lái)再想想，7000多字文件里悄悄改動(dòng)幾十字并不顯眼，但這些散落各處的“文字失蹤案”為什么都這樣單方向地有利于壟斷集團(tuán)、有利于被改革對(duì)象?由此，新一輪改革的基本方向無(wú)疑存在巨大的傾向性風(fēng)險(xiǎn)，至少，誠(chéng)意何在?前期公眾參與階段與后期集中決策階段，政策傾向上的反差為什么這么大?
呵呵，不是筆者陰謀論玻璃心，魯迅先生不是說(shuō)過(guò)“向來(lái)不憚以最壞的惡意推測(cè)國(guó)人”嗎，更何況要?jiǎng)拥氖菈艛嗬婕瘓F(tuán)的蛋糕?那些為所謂新的投資機(jī)會(huì)歡飲鼓舞的朋友，真是辜負(fù)了反改革反市場(chǎng)勢(shì)力蟄伏小半年暗箱運(yùn)作的努力與智慧，虎口奪食哪能光聽(tīng)吆喝?老虎到底死沒(méi)死、到底挨沒(méi)挨打，都要掙大眼睛，盯緊點(diǎn)，看清楚。
中國(guó)的公眾其實(shí)是非常寬容的，調(diào)度不獨(dú)立，電網(wǎng)不重組，一個(gè)售電市場(chǎng)的畫(huà)餅，依然可讓人傻錢(qián)多給縫就鉆的資本市場(chǎng)自?shī)首詷?lè)自高潮;但如果電網(wǎng)巨無(wú)霸并不退出統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，畫(huà)餅生生變陷阱就有點(diǎn)兒太欺負(fù)人了吧?人在做，天在看
——伴隨9號(hào)文發(fā)布，坊間不乏電網(wǎng)背景人士開(kāi)辦售電公司的傳聞，以彰顯新一輪電改得到社會(huì)相應(yīng)，但仔細(xì)想來(lái)，這到底是對(duì)市場(chǎng)有信心、還是對(duì)壟斷權(quán)貴有信心?或者說(shuō)，中國(guó)到底需要什么樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?
中國(guó)到底需要什么樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?
2、市場(chǎng)格局風(fēng)險(xiǎn)
從2014下半年“征求意見(jiàn)稿”通過(guò)一些專(zhuān)家向社會(huì)放風(fēng)開(kāi)始，“四放開(kāi)一獨(dú)立”經(jīng)專(zhuān)家解讀、媒體傳播已經(jīng)唱遍中國(guó)電力行業(yè)，更刺激資本市場(chǎng)幾多意淫幾度高潮。
尤其是明顯在響應(yīng)呼應(yīng)回應(yīng)“混合所有制”這一熱詞的配售電業(yè)務(wù)放開(kāi)，更是誘惑多少人摩拳擦掌躍躍欲試，同時(shí)為這個(gè)“若干意見(jiàn)”文件本身吸引了多少眼球、加了多少印象分!
但事實(shí)上，隨著電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”這樣抑制壟斷的核心條文的悄然失蹤，新一輪電改的市場(chǎng)格局將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本投資可能面臨羊入虎口的陷阱。
目前中國(guó)的電力市場(chǎng)格局，電網(wǎng)企業(yè)縱向壟斷獨(dú)買(mǎi)獨(dú)賣(mài)，在其營(yíng)業(yè)區(qū)以?xún)?nèi)是唯一的售電主體。而通過(guò)十余年來(lái)的擠壓，原來(lái)超過(guò)中國(guó)市場(chǎng)一半份額的地方供電企業(yè)，絕大多數(shù)已被電網(wǎng)企業(yè)收編，少數(shù)被擠在角落艱難度日。
如果按照“征求意見(jiàn)稿”那樣，明確電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”，則意味著在單獨(dú)核定輸配電價(jià)之后，電網(wǎng)企業(yè)必須主動(dòng)放棄原有的售電業(yè)務(wù)——極大可能會(huì)與地方合作，組建資本多元化的電力營(yíng)銷(xiāo)服務(wù)企業(yè)，一方面承擔(dān)原有售電業(yè)務(wù)，一方面與其他新興的售電主體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)或合作。
雖然前后版本的“若干意見(jiàn)”都只提到培育新興售電主體、而沒(méi)有明確原屬電網(wǎng)企業(yè)的售電業(yè)務(wù)，但顯然，如果明確電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”，這一塊業(yè)務(wù)必然走向市場(chǎng)而且合作于地方。
——而一旦這10個(gè)字悄然失蹤，失去了中央政府行政指令這個(gè)基本推動(dòng)力，原有售電業(yè)務(wù)則極大可能繼續(xù)保留在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部，即毛澤東所言“掃帚不到，灰塵不掃”啊。
而如果電網(wǎng)企業(yè)依然負(fù)責(zé)“電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”、依然保留售電業(yè)務(wù)，會(huì)是什么樣的市場(chǎng)格局呢?
首先，將形成中國(guó)電力市場(chǎng)上最巨無(wú)霸的售電主體，業(yè)務(wù)規(guī)模與市場(chǎng)份額沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手可以望其項(xiàng)背;
其次，這樣的巨無(wú)霸售電主體，除了售電以外，還與產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上游的壟斷性的輸配電企業(yè)同氣連根;
再次，這樣的售電主體，歸屬于跨省跨區(qū)的超級(jí)壟斷電網(wǎng)企業(yè)，在任何地方，不要說(shuō)民間資本，即使當(dāng)?shù)卣埠茈y有實(shí)力與之對(duì)等合作，如何保障外來(lái)投資者的權(quán)益?
總之，電網(wǎng)壟斷是當(dāng)下中國(guó)電力市場(chǎng)格局中繞不過(guò)去的腸梗阻，反壟斷是新一輪電改繞不過(guò)去的敲門(mén)磚，超級(jí)壟斷者與任何其他人都是不可能同場(chǎng)競(jìng)技的，只要售電業(yè)務(wù)沒(méi)有從原屬的電網(wǎng)企業(yè)中有意識(shí)地強(qiáng)制性地剝離，其他投資者就不可能在這個(gè)市場(chǎng)領(lǐng)域獲得正常的經(jīng)營(yíng)環(huán)境與發(fā)展空間，那些或已消失或已衰敗的地方供電企業(yè)，難道被遺忘了嗎?
反壟斷是新一輪電改繞不過(guò)去的敲門(mén)磚
因此，電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”，是新一輪電改最大的要害，有或沒(méi)有這10個(gè)字，中國(guó)電力市場(chǎng)格局將有天壤之別!想瞞天過(guò)海暗度陳倉(cāng)?糊弄領(lǐng)導(dǎo)容易，糊弄外行投資容易，但糊弄得了一時(shí)、不能糊弄一世，市場(chǎng)終究會(huì)做出自己的選擇。
競(jìng)爭(zhēng)的殘酷的，在上述10字悄然消失而為壟斷集團(tuán)開(kāi)口子的同時(shí)，“若干意見(jiàn)”在培育售電市場(chǎng)主體的條款中，卻嚴(yán)格剔除了所有提及配電業(yè)務(wù)的文字，也就是說(shuō)，在對(duì)大壟斷虛與蛇尾的同時(shí)，卻對(duì)可能出現(xiàn)的“配+售”小壟斷嚴(yán)防死守。由此在可以預(yù)計(jì)的將來(lái)，絕大多數(shù)新興的售電市場(chǎng)主體、包括參與增量配電的投資者，只能作為電網(wǎng)壟斷集團(tuán)的施舍恩賜與政治點(diǎn)綴，如果沒(méi)有過(guò)硬的人脈關(guān)系或利益勾連，這口飯是不好吃的，也是吃不長(zhǎng)的。
3、邏輯次序風(fēng)險(xiǎn)
電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”，不僅是中國(guó)電力市場(chǎng)格局演變的要害，更是新一輪電改推進(jìn)前景的要害?！叭舾梢庖?jiàn)”洋洋灑灑近30條“近期”“重點(diǎn)任務(wù)”，有或沒(méi)有這10個(gè)字，將影響到整個(gè)電改進(jìn)程。
正式發(fā)布的“若干意見(jiàn)”與半年前的“征求意見(jiàn)稿”相比，改革事項(xiàng)表面上相差不多，但在邏輯次序上變動(dòng)較大：
*“征求意見(jiàn)稿”的邏輯次序是：輸配電價(jià)獨(dú)立—改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式—組建交易機(jī)構(gòu)—培育售電主體—推進(jìn)市場(chǎng)交易—推進(jìn)新電源接入—縮減發(fā)電計(jì)劃;
*“若干意見(jiàn)”的邏輯次序是：輸配電價(jià)獨(dú)立—推進(jìn)市場(chǎng)交易—改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式—組建交易機(jī)構(gòu)—縮減發(fā)電計(jì)劃—培育售電主體—推進(jìn)新電源接入;
這里暫不對(duì)比兩者的優(yōu)劣，但它們都有一個(gè)共同的核心步驟，即改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式，如果這個(gè)步驟不及時(shí)實(shí)施、或者實(shí)施不到位，其前、其后的電改任務(wù)都會(huì)受到影響。
在電網(wǎng)企業(yè)功能定位的條款中，明確電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有的主要業(yè)務(wù)包括輸配電、電力購(gòu)銷(xiāo)、調(diào)度交易等——【2002】5號(hào)文所提過(guò)的“主多分開(kāi)”貌似被遺忘了，目前電網(wǎng)企業(yè)中的裝置、金融、傳媒等非主營(yíng)業(yè)務(wù)暫且不提——其中：
調(diào)度交易只改了一半的一半(交易相對(duì)獨(dú)立)，電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的改革條款則悄然失蹤，這樣看來(lái)，新一輪電改除了獨(dú)立核算輸配電價(jià)之外，對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)原有的業(yè)務(wù)模式觸動(dòng)極小，相當(dāng)于僅僅動(dòng)了動(dòng)個(gè)別“軟件”，而整體“硬件”結(jié)構(gòu)基本沒(méi)有啥改變。
那么，在“電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”功能沒(méi)有被有意識(shí)取消的情況下，獨(dú)立核算輸配電價(jià)具有持續(xù)的價(jià)值嗎?
事實(shí)上自2002年上一輪電改以來(lái)，早已出臺(tái)過(guò)電價(jià)改革的有關(guān)文件，甚至按“若干意見(jiàn)”自己所說(shuō)“在輸配環(huán)節(jié)逐步核定了大部分省的輸配電價(jià)”，但時(shí)至今日，這些工作絕大多數(shù)顯然都成了走過(guò)場(chǎng)，為什么?
因?yàn)閷?duì)于電網(wǎng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，電價(jià)核算只是軟件，經(jīng)營(yíng)模式才是硬件。在不對(duì)早已超過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)合理性的電網(wǎng)巨無(wú)霸進(jìn)行拆分之前，“你所看到的只是我想讓你看到的”，任何政府主導(dǎo)的成本核算、價(jià)格測(cè)算都只能是隔靴搔癢、沐猴而冠，第一不可能獲得龐大黑箱的真實(shí)成本，第二缺乏可持續(xù)性，第三弄不好甚至可能搞出個(gè)天文數(shù)字的賬面負(fù)數(shù)，讓全國(guó)人民都欠電網(wǎng)壟斷集團(tuán)的人情、又被剝削又丟道義類(lèi)似世界人民之于美帝。
因此，深圳試點(diǎn)的成果如果不能緊鑼密鼓第一時(shí)間應(yīng)用于后續(xù)的改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式，其本身并不具備充分的獨(dú)立的價(jià)值;換言之，在“電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”功能沒(méi)有取消的情況下，不僅其后續(xù)的組建交易機(jī)構(gòu)、培育售電主體等電改任務(wù)將被扭曲，甚至其前面的獨(dú)立核算輸配電價(jià)也將被架空。
4、公權(quán)私利風(fēng)險(xiǎn)
調(diào)度/交易/輸電(電網(wǎng))是現(xiàn)代電力系統(tǒng)最獨(dú)特的公共環(huán)節(jié)，這三者的制度安排及相互關(guān)系，是現(xiàn)代電力產(chǎn)業(yè)制度的核心，也是世界各國(guó)電力市場(chǎng)化改革的要害。
習(xí)總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上也明確指出，政府與市場(chǎng)關(guān)系在缺位方面，目前電力調(diào)度交易、電源項(xiàng)目接入電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)準(zhǔn)入等屬于政府職責(zé)的事項(xiàng)，仍由電網(wǎng)企業(yè)、油氣企業(yè)承擔(dān)，政企不分。
目前“若干意見(jiàn)”中，調(diào)度獨(dú)立只字未提，輸電獨(dú)立只達(dá)到價(jià)格核算的軟件層面、而保留了獨(dú)買(mǎi)獨(dú)賣(mài)的硬件結(jié)構(gòu)，交易獨(dú)立呢?則增加了“相對(duì)”2字。這樣，三件事只提了兩個(gè)、還都是“半吊子”，更缺乏三者關(guān)系的系統(tǒng)考慮，距離真正的電力市場(chǎng)化改革實(shí)在有些遠(yuǎn)。
關(guān)于“交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立”8個(gè)字，筆者認(rèn)為：
第一，“相對(duì)獨(dú)立”起碼要是一種“獨(dú)立”，是應(yīng)與“完全獨(dú)立”相對(duì)應(yīng)相對(duì)比的，它應(yīng)更接近“完全獨(dú)立”而不應(yīng)接近“不獨(dú)立”“假獨(dú)立”;
第二，這種“獨(dú)立”是相比于目前狀態(tài)的獨(dú)立、是相比于作為電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，因此從電網(wǎng)企業(yè)中走出來(lái)是基本要求;
第三，相對(duì)獨(dú)立的“交易機(jī)構(gòu)”依然要是一個(gè)交易機(jī)構(gòu)，它的房屋、設(shè)備甚至人員一段時(shí)間內(nèi)可能還會(huì)與電網(wǎng)企業(yè)有一定糾葛，但其基本職能、機(jī)構(gòu)、編制、財(cái)務(wù)等在第一時(shí)間應(yīng)是完整而獨(dú)立的;
第四，相對(duì)獨(dú)立的“交易機(jī)構(gòu)”只有依托公權(quán)力才可能實(shí)現(xiàn)與電網(wǎng)企業(yè)之間的獨(dú)立，政府應(yīng)通過(guò)法規(guī)規(guī)章等正式形式為交易機(jī)構(gòu)賦權(quán)，明確其行業(yè)公共機(jī)構(gòu)的屬性，并擁有干部人事管理權(quán);
第五、保證交易機(jī)構(gòu)的完整性，順利完成此項(xiàng)改革任務(wù)，使其盡快發(fā)揮作用，關(guān)鍵就在于“整建制劃撥”5字，即將電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有的三級(jí)交易機(jī)構(gòu)直接整體獨(dú)立出來(lái)。
——事實(shí)上自2007年以來(lái)，電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)部所推行的調(diào)度/交易分開(kāi)，本身早有棄車(chē)保帥的思想準(zhǔn)備與組織準(zhǔn)備，交易機(jī)構(gòu)整建制劃撥是它們能夠承受并且有把握實(shí)施的;反之，如果在人家都不怕你來(lái)拿的情況下，有關(guān)部門(mén)如果還畏縮不前，就實(shí)在沒(méi)有一點(diǎn)兒改革的樣子、政府的樣子啦!
總之，在電網(wǎng)企業(yè)保留了獨(dú)買(mǎi)獨(dú)賣(mài)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的情況下，所謂“交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立”的風(fēng)險(xiǎn)很大，如果把握不好就會(huì)失去其獨(dú)立性，反而成為公權(quán)私用固化壟斷集團(tuán)利益的幫手。
5、成本控制風(fēng)險(xiǎn)
對(duì)于中國(guó)電網(wǎng)領(lǐng)域的超級(jí)壟斷業(yè)態(tài)來(lái)說(shuō)，規(guī)模壟斷是市場(chǎng)基礎(chǔ)，業(yè)務(wù)壟斷是制度核心，權(quán)力壟斷是強(qiáng)力保障，創(chuàng)新壟斷是兌付延伸。由此形成其超額壟斷利益的五大來(lái)源：一是模糊成本，利用交叉補(bǔ)貼等不斷擴(kuò)大成本并游說(shuō)提高電網(wǎng)環(huán)節(jié)差價(jià);二是灰色交易，在計(jì)劃外交易、臨時(shí)交易、跨省跨區(qū)交易等標(biāo)桿電價(jià)以外，利用獨(dú)家收購(gòu)的壟斷地位牟利;三是獨(dú)家報(bào)價(jià)，利用特高壓等缺乏比較的工程項(xiàng)目提高成本;四是業(yè)務(wù)延伸，強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入裝置產(chǎn)業(yè)等上下游環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)最大利益收割;五是規(guī)避監(jiān)管，通過(guò)大規(guī)模海外投資轉(zhuǎn)移收益，規(guī)避監(jiān)管與紅利征繳。
“若干意見(jiàn)”中，對(duì)“壟斷業(yè)務(wù)”加強(qiáng)監(jiān)管、有效監(jiān)管的有關(guān)文字悄然失蹤，新一輪電改中，依然缺乏對(duì)于電網(wǎng)壟斷環(huán)節(jié)的有意識(shí)的抑制與制衡，存在成本失控的風(fēng)險(xiǎn)。
一是缺乏【2002】5號(hào)文提過(guò)的“主多分開(kāi)”的改革任務(wù)或政策約束，電網(wǎng)企業(yè)依然保留電氣裝置、金融、傳媒等大量非主營(yíng)業(yè)務(wù)，并且缺乏按照業(yè)務(wù)進(jìn)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的制度補(bǔ)救;
二是在世界500強(qiáng)規(guī)模的超大電網(wǎng)企業(yè)集團(tuán)多種業(yè)務(wù)混合經(jīng)營(yíng)的情況下，缺乏按照不同業(yè)務(wù)進(jìn)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的制度約束與補(bǔ)救制衡;
三是“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”這樣抑制壟斷的核心條文悄然失蹤，對(duì)于獨(dú)買(mǎi)獨(dú)賣(mài)的市場(chǎng)格局，沒(méi)有明確必須進(jìn)行改變;
四是調(diào)度機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、交易機(jī)構(gòu)僅相對(duì)獨(dú)立，甚至售電企業(yè)(絕大多數(shù)為電網(wǎng)企業(yè)下屬)的合同信息不要求公開(kāi)匯總;
五是在電價(jià)交叉補(bǔ)貼條款中，電網(wǎng)企業(yè)“申報(bào)并公開(kāi)”有關(guān)補(bǔ)貼數(shù)額的“公開(kāi)”2字悄然失蹤，在缺乏按照業(yè)務(wù)分類(lèi)分別進(jìn)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的前提下，極大增加了成本風(fēng)險(xiǎn);
六是對(duì)早已超過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)合理性的電網(wǎng)巨無(wú)霸不進(jìn)行拆分的情況下，難以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)規(guī)劃的合理性，也就難以把握輸配電成本的合理性，在此基礎(chǔ)上的輸配電價(jià)核算不乏緣木求魚(yú)、合伙演戲的成分。
總之，真正負(fù)責(zé)任的電力體制改革，按照習(xí)總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上所要求的，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，并不需要“降低電價(jià)”的空頭支票與愚民政策;但與此同時(shí)，同樣不能忘記抑制壟斷、提高度透明，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、引導(dǎo)成本節(jié)約的市場(chǎng)化改革的份內(nèi)使命。
6、地方變味風(fēng)險(xiǎn)
在過(guò)去的十年周期里，中國(guó)很多領(lǐng)域包括電網(wǎng)領(lǐng)域都存在“央進(jìn)地退”的現(xiàn)象。十八大以來(lái)，簡(jiǎn)政放權(quán)、鼓勵(lì)地方積極性成為新一屆政府的重要政策傾向，新一輪電改“若干意見(jiàn)”也做了相應(yīng)的呼應(yīng)。
但另一方面，在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，也必須注意避免過(guò)去那種“一抓就死、一放就亂”的情況，中央部門(mén)在權(quán)力下放的同時(shí)，有必要肩負(fù)起應(yīng)有的監(jiān)督與協(xié)調(diào)的職責(zé)。
例如電力項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)，目前已經(jīng)逐步從中央部門(mén)下放到了各省，有些還從省級(jí)政府進(jìn)一步分解下放。但與此同時(shí)，由于各省政策目標(biāo)不同、政策尺度不一、供需形勢(shì)不同、系統(tǒng)位置迥異，不但統(tǒng)籌性專(zhuān)業(yè)性嚴(yán)重下降，甚至存在對(duì)央企亂拉郎配、割唐僧肉的情況，在一定程度上反而增加了企業(yè)的成本。
再如大用戶(hù)直購(gòu)電問(wèn)題，要害問(wèn)題是需要批量準(zhǔn)入及信息公開(kāi)，而目前試點(diǎn)將近9年而始終難以擴(kuò)大市場(chǎng)份額的主要原因，正在于很多地方將大用戶(hù)直購(gòu)電變成了變相審批乃至變相降價(jià)。
——由于個(gè)別批準(zhǔn)的試點(diǎn)始終沒(méi)有及時(shí)擴(kuò)展為批量準(zhǔn)入，由于缺乏公開(kāi)的交易平臺(tái)而導(dǎo)致信息不透明，政府干預(yù)乃至變相審批則必然提高用戶(hù)參與的成本，而隨著心理預(yù)期的提高，自然也就發(fā)展為對(duì)于變相降價(jià)的要求。
很多人將電力供需形勢(shì)與電力體制改革、電力市場(chǎng)建設(shè)掛鉤，認(rèn)為只有在供大于求的情況下才能開(kāi)展市場(chǎng)化的電力交易，這是對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制有意無(wú)意的誤讀。
事實(shí)上世界上很多國(guó)家都已開(kāi)展電力市場(chǎng)化改革多年，電力交易包括競(jìng)價(jià)并不會(huì)由于供應(yīng)緊張就必然帶來(lái)失序失控，或者說(shuō)，真實(shí)反映市場(chǎng)波動(dòng)這本身就是電力市場(chǎng)的重要使命，不能適應(yīng)電力緊張的電改是不合格的。
新一輪電改，不應(yīng)只是一次行業(yè)改革，而應(yīng)是貫通中央與地方的一攬子公共政策，那種趁著煤價(jià)低迷而抄一把的心態(tài)，那種將大用戶(hù)直供等同于變相降價(jià)的解讀，都將使電改面臨變味兒的風(fēng)險(xiǎn)。
7、決策推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)
電改是一個(gè)系統(tǒng)工程，與目前“若干意見(jiàn)”相配套的，還應(yīng)有7-8個(gè)專(zhuān)項(xiàng)改革工作方案及相關(guān)配套措施，例如，輸配電價(jià)核定、交易機(jī)構(gòu)組建、售電主體培育、售電業(yè)務(wù)開(kāi)放、計(jì)劃電量放開(kāi)等等。但在未來(lái)的推進(jìn)過(guò)程以及決策過(guò)程中，仍然存在很多風(fēng)險(xiǎn)。
例如邏輯次序問(wèn)題。如前所述“征求意見(jiàn)稿”與“若干意見(jiàn)”是存在邏輯次序的差異的，而出現(xiàn)這樣的變化，一方面反映了有關(guān)各方意見(jiàn)的不統(tǒng)一，另一方面也反映了執(zhí)筆者的妥協(xié)與搖擺。電力系統(tǒng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性決定了，電改各個(gè)任務(wù)步驟之間是存在相當(dāng)緊密的邏輯關(guān)系的，在下一步的改革推進(jìn)過(guò)程中，如果出現(xiàn)顯著的逆序錯(cuò)序動(dòng)作，勢(shì)必影響到電改的實(shí)際效果。
再如分工合作問(wèn)題。電改內(nèi)容駁雜，不同的電改任務(wù)，從編制專(zhuān)項(xiàng)改革工作方案開(kāi)始，就需要不同的部門(mén)牽頭，而這則需要較高的合作水平。例如對(duì)于電改基本理念基本任務(wù)的共識(shí)，例如對(duì)于電改邏輯次序的認(rèn)可與遵守，例如相關(guān)電改任務(wù)之間的配合與銜接，如果各行其是、共識(shí)不足或約束不夠，則需要組建專(zhuān)門(mén)的電改工作小組乃至領(lǐng)導(dǎo)小組。類(lèi)似2014年10月，在“若干意見(jiàn)”編制過(guò)程中，高調(diào)開(kāi)展的深圳價(jià)改，其實(shí)恰恰暴露了新一輪電改分工合作的風(fēng)險(xiǎn)。
又如決策博弈問(wèn)題。電改涉及重大利益調(diào)整，觸及強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，因此任何公開(kāi)博弈或暗流反彈都在可以理解范疇。從總的博弈形式看，對(duì)比2002年上一輪電改，一方面被改革者更加自覺(jué)更加成熟，一方面改革操盤(pán)者更加現(xiàn)實(shí)激情漸消，但與此同時(shí)，最高決策層對(duì)于電改已從行業(yè)脫困政策扶持上升到新增長(zhǎng)點(diǎn)能源革命等更高訴求，公眾傳媒作為一股新生力量也給電改格局注入新的活力。
——驚蟄時(shí)節(jié)，避光已久的“若干意見(jiàn)”終于見(jiàn)人，那些悄然混跡于7000多字文件中的“文字失蹤案”，那些單方向有利于壟斷集團(tuán)的小動(dòng)作，讓人齒冷，也讓人失笑，至于嗎?蟄伏小半年，就這點(diǎn)兒逼格：
中國(guó)電改幾十年歷經(jīng)曲折，除了【2002】5號(hào)文尚有余熱以外，【2003】62號(hào)“電價(jià)改革方案”，【2007】19號(hào)“十一五深化電改實(shí)施意見(jiàn)”，這些熱鬧一時(shí)而最終寫(xiě)了也白寫(xiě)的紅頭文件，現(xiàn)在誰(shuí)還記得?
同樣，讓這個(gè)【2015】9號(hào)“若干意見(jiàn)”被架空變味兒、被半途而廢、被不了了之、被大家遺忘雖然并不難，但是，只要那些壟斷利益集團(tuán)還在侵蝕社會(huì)，想讓大家忘記電改這件事肯定是不可能的
——總之，利益博弈正常，密室小動(dòng)作可鄙，“若干意見(jiàn)”社會(huì)評(píng)價(jià)低于預(yù)期而近乎“見(jiàn)光死”，揭示了新一輪電改的多重風(fēng)險(xiǎn)，這是客觀存在的，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)多元化的正常反應(yīng)，不是動(dòng)用權(quán)力部門(mén)防民之口、堵民之言就會(huì)消失的。
下一步，專(zhuān)項(xiàng)改革工作方案的研制，各項(xiàng)電改任務(wù)的推進(jìn)，勢(shì)必還將經(jīng)歷很多上下/左右/內(nèi)外的互動(dòng)與博弈，希望更多公眾參與進(jìn)來(lái)推動(dòng)科學(xué)決策，推動(dòng)中國(guó)電改從密室走向陽(yáng)光!
(本文全部為作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人)
