中國儲能網(wǎng)訊：
多元治理激活光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)新動能
南方電網(wǎng)能源發(fā)展研究院有限責任公司新能源所研究員 席云華 黎立豐
近年來，我國分布式光伏發(fā)展迅猛。從2020年開始，各類企業(yè)紛紛加大在光伏業(yè)務的布局力度，有力推動了行業(yè)的快速擴張。這一熱潮為我國能源結構優(yōu)化注入新動力，也為實現(xiàn)碳減排目標提供了有力支撐。然而，在高速發(fā)展的背后，一系列問題逐漸浮現(xiàn)，給光伏行業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來諸多挑戰(zhàn)。
我國光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展得益于政策支持、技術進步和市場需求的共同推動。然而，隨著行業(yè)規(guī)模的不斷擴大，原有的發(fā)展模式逐漸顯現(xiàn)出局限性。市場競爭無序化、資源錯配、收益不確定性等問題開始出現(xiàn)。這些問題的根源在于利益主體協(xié)同不足和利益綁定機制缺失。光伏發(fā)電涉及地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、投資者、終端用戶等多方主體，但各主體訴求存在顯著差異，缺乏有效的協(xié)同機制，導致資源浪費、效率低下和項目收益的不確定性。
“十五五”期間，光伏行業(yè)從規(guī)模擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型，而這一轉(zhuǎn)型的核心在于如何協(xié)調(diào)多方利益主體，構建協(xié)同機制。本文從行業(yè)整體視角出發(fā)，剖析利益主體訴求的差異與共性，借鑒國際經(jīng)驗，探尋適合我國光伏發(fā)展的路徑，為行業(yè)從業(yè)者提供參考。
行業(yè)發(fā)展過熱下的問題分析
市場競爭無序化壓縮利潤空間。國有企業(yè)、地方國企和民營企業(yè)在分布式光伏領域展開激烈角逐。在一些項目招投標過程中，企業(yè)為獲取項目開發(fā)權相互壓低報價，這種競爭行為不僅壓縮了自身的利潤空間，也導致行業(yè)利潤水平下降，項目質(zhì)量和長期運營效益受到影響。
資源錯配導致低效競爭。分布式光伏產(chǎn)業(yè)鏈涉及多方利益主體，但各主體訴求存在顯著差異，缺乏有效的協(xié)同機制。地方政府關注經(jīng)濟增長與能源轉(zhuǎn)型，電網(wǎng)企業(yè)聚焦電網(wǎng)安全與消納能力，而投資者和終端用戶則分別追求收益最大化與服務優(yōu)化。這種訴求錯位導致資源錯配、低效競爭。
項目收益困境削弱投資信心。上網(wǎng)電價逐漸下降，市場化交易機制逐步推進以及電網(wǎng)接入標準的嚴格化，使得項目收益不確定性增加。部分企業(yè)因缺乏長期運營經(jīng)驗，導致項目質(zhì)量參差不齊，進一步削弱了投資者信心。
法規(guī)技術標準滯后，行業(yè)監(jiān)管難。2023年底《中華人民共和國可再生能源法》及配套法規(guī)修訂期間，分布式光伏發(fā)展與監(jiān)管如何平衡的問題，引發(fā)了討論。光伏項目點多面廣的特性給監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)，光伏投資亂象導致部分地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境和安全隱患，引發(fā)社會對光伏可持續(xù)性的質(zhì)疑。這種質(zhì)疑既有監(jiān)管機制滯后于行業(yè)發(fā)展速度的原因，也有部分企業(yè)逐利行為導致的負面案例影響。若不加以解決，可能進一步阻礙行業(yè)從規(guī)模擴張向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型進程。
盡管面臨挑戰(zhàn)，但“十五五”期間我國將實施由能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的政策，為分布式光伏行業(yè)帶來新的發(fā)展機遇。國家支持新能源發(fā)展的態(tài)度不會改變，從國家層面到地方政府、電網(wǎng)企業(yè)都期望光伏產(chǎn)業(yè)能夠朝著規(guī)模化、市場化、規(guī)范化、高質(zhì)量的方向發(fā)展，這也是國家能源局在“十四五”初期就指明的方向。當前，行業(yè)正逐步從規(guī)模擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型，而構建多方協(xié)同機制，推動利益主體形成共識與合力是實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型的關鍵。
相關利益主體訴求
隨著分布式光伏的快速發(fā)展，各相關利益主體之間的互動愈發(fā)復雜，各方訴求相互交織，形成了需要協(xié)調(diào)和平衡的多重關系。
（一）地方政府：推動發(fā)展與風險防范并存
地方政府在分布式光伏發(fā)展中肩負著多重責任。一方面，地方政府積極推動分布式光伏項目，特別是屋頂光伏項目落地，期望借此帶動地方經(jīng)濟增長和實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型；另一方面，地方政府對項目施工的安全隱患、長期運營能力以及屋頂業(yè)主權益保障問題保持高度關注，逐漸加大對項目的監(jiān)管力度。
（二）電網(wǎng)企業(yè)：積極應對挑戰(zhàn)，保障行業(yè)發(fā)展
電網(wǎng)企業(yè)在分布式光伏接入過程中面臨技術和管理挑戰(zhàn)，但始終積極推動光伏與電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。電網(wǎng)企業(yè)積極加大對電網(wǎng)基礎設施的投資和改造力度，提升電網(wǎng)的輸送和消納能力，確保光伏電力能夠順利并網(wǎng)。電網(wǎng)企業(yè)制定了嚴格的并網(wǎng)接入標準和流程，保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行。電網(wǎng)企業(yè)利用多種技術手段，提高監(jiān)管效率和精準度，推動分布式光伏與電網(wǎng)的融合發(fā)展，構建更加靈活、智能的電力系統(tǒng)。
（三）其他利益主體：多元訴求共促行業(yè)發(fā)展
投資者追求穩(wěn)健收益與風險可控，更加注重項目的前期評估和風險分析。終端用戶期望穩(wěn)定電力與優(yōu)質(zhì)服務，也非常關注項目質(zhì)量和運維服務質(zhì)量。
各利益主體的訴求在某些方面具有共通性，但也存在一定的差異和需要協(xié)調(diào)的地方。要推動各方更好地協(xié)同發(fā)展，可以通過政策引導、技術創(chuàng)新以及多方協(xié)作，構建更加完善的協(xié)同機制，努力實現(xiàn)各方的共同受益與和諧發(fā)展。
歐洲化解矛盾的思路和經(jīng)驗
歐洲在分布式光伏發(fā)展初期同樣面臨資源錯配、電網(wǎng)沖擊等問題，其解決方案的核心邏輯體現(xiàn)為“多元共治+技術托底”的框架，在具體路徑上呈現(xiàn)一些差異：
（一）德國政府引導型共治模式案例
以德國巴伐利亞州社區(qū)光伏項目為例，地方政府通過政策傾斜和少量資金參與項目建設，形成“政府+居民/企業(yè)+電力公司”的多方股權結構。電力公司憑借專業(yè)技術與運營經(jīng)驗保障項目的高效運行，本地居民或企業(yè)以屋頂入股或資金投入，構建風險共擔的利益共同體。該模式成功的關鍵在于標準化技術規(guī)范（如《中華人民共和國可再生能源法》配套的并網(wǎng)標準）和動態(tài)補貼機制（根據(jù)發(fā)電效率階梯調(diào)整補貼），既保障項目質(zhì)量，又維持市場活力。
（二）丹麥社區(qū)自主型驅(qū)動型案例
丹麥在光伏發(fā)展中廣泛采用居民合作社模式，以薩姆索島光伏項目為例，當?shù)鼐用裢ㄟ^購買股份成為項目股東，深度參與項目決策和收益分配，丹麥政府提供稅收優(yōu)惠和低息貸款支持。合作社自主決策運營，收益按股分配，形成“居民主導+政策賦能”的自組織生態(tài)。丹麥模式依賴嚴格的建筑節(jié)能法規(guī)（如1979年丹麥《供熱法案》要求通過強制性改造降低建筑能耗，減少對化石能源依賴）和社區(qū)能源自治傳統(tǒng)，將光伏發(fā)展深度嵌入地方經(jīng)濟網(wǎng)絡。
（三）可借鑒的經(jīng)驗
利益綁定機制。德國和丹麥均強調(diào)多元主體參與，通過股權設計實現(xiàn)利益共享，德國側重政府—企業(yè)—居民的多方契約，丹麥強化居民間合作紐帶，為我國探索“企業(yè)+社區(qū)”混合所有制提供參考。
技術治理前置。德國將建筑節(jié)能標準與光伏技術標準同步升級，丹麥通過智能電表系統(tǒng)實現(xiàn)分布式電源與電網(wǎng)實時交互，印證了“技術標準先行于規(guī)模擴張”的必要性，嚴格的技術標準和監(jiān)管機制確保了項目的高效運行和電網(wǎng)安全。
政策工具創(chuàng)新。德國通過“低息貸款+稅收減免組合”政策引導社區(qū)光伏發(fā)展，丹麥采用居民合作社模式配套資金支持，這種政府引導與市場主導相結合的政策組合值得借鑒。
我國政策環(huán)境和相關趨勢
（一）我國新能源高質(zhì)量發(fā)展政策導向
2022年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)的《關于促進新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》提出，要創(chuàng)新新能源開發(fā)利用模式。在促進新能源開發(fā)利用與鄉(xiāng)村振興融合方面，鼓勵地方政府加大力度支持農(nóng)民利用自有建筑屋頂建設戶用光伏，培育農(nóng)村能源合作社等新型市場主體參與新能源項目開發(fā)。在工業(yè)和建筑領域應用方面，鼓勵在具備條件的工業(yè)企業(yè)、工業(yè)園區(qū)，加快發(fā)展新能源項目，支持工業(yè)綠色微電網(wǎng)和源網(wǎng)荷儲一體化項目建設，開展新能源電力直供電試點。推動太陽能與建筑深度融合發(fā)展。完善光伏建筑一體化應用技術體系，壯大光伏電力生產(chǎn)型消費者群體。在引導全社會消費綠色電力方面，引導企業(yè)利用綠色電力制造產(chǎn)品和提供服務，鼓勵各類用戶購買新能源等綠色電力制造的產(chǎn)品。
此外，方案提出健全新能源相關公共服務體系，加快推動新能源裝備標準和檢測認證等公共服務體系建設。
（二）外部形勢要求
在全球經(jīng)濟、科技、貿(mào)易與金融博弈加劇背景下，歐盟針對國際貿(mào)易推出碳關稅壁壘，對我國出口企業(yè)形成外部壓力，倒逼我國光伏產(chǎn)業(yè)在開發(fā)利用模式上做出調(diào)整。
歐盟《新電池與廢電池法案》要求從2024年7月起，所有進入歐盟市場的動力電池和工業(yè)電池必須申報產(chǎn)品全生命周期碳足跡，并逐步設立碳足跡閾值，未達標者將面臨市場準入限制。
政策核心影響在于對電力碳足跡的嚴格核算。歐盟僅認可“國家平均電力消費組合”和“直連綠電”兩種計算模型，且明確排除綠證抵扣的可能性。這意味著，若中國電池出口企業(yè)無法直接使用綠電，其碳足跡核算將被迫采用中國整體電力碳排放因子，我國電力碳排放因子顯著高于歐洲國家，電力碳排放因子差異將推高中國電池出口企業(yè)碳關稅成本。
歐盟認可的綠電直供需滿足以下條件：一是電源限定性。以風電、光伏發(fā)電為主，排除水電（因水電存在生態(tài)爭議）。二是可溯源性。電力來源必須通過物理直連方式實現(xiàn)，排除“隔墻售電”、綠證認證方式。
這一政策倒逼我國電池出口企業(yè)采用綠電直供模式，提升產(chǎn)品的綠色競爭力。同時，這也要求我國光伏產(chǎn)業(yè)在國際合作中主動應對國際貿(mào)易中的碳關稅壁壘，探索符合國際規(guī)則的綠色貿(mào)易模式。
