中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：
多元治理激活光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能
南方電網(wǎng)能源發(fā)展研究院有限責(zé)任公司新能源所研究員 席云華 黎立豐
近年來(lái)，我國(guó)分布式光伏發(fā)展迅猛。從2020年開(kāi)始，各類企業(yè)紛紛加大在光伏業(yè)務(wù)的布局力度，有力推動(dòng)了行業(yè)的快速擴(kuò)張。這一熱潮為我國(guó)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化注入新動(dòng)力，也為實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)提供了有力支撐。然而，在高速發(fā)展的背后，一系列問(wèn)題逐漸浮現(xiàn)，給光伏行業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。
我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展得益于政策支持、技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)需求的共同推動(dòng)。然而，隨著行業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，原有的發(fā)展模式逐漸顯現(xiàn)出局限性。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序化、資源錯(cuò)配、收益不確定性等問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)。這些問(wèn)題的根源在于利益主體協(xié)同不足和利益綁定機(jī)制缺失。光伏發(fā)電涉及地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、投資者、終端用戶等多方主體，但各主體訴求存在顯著差異，缺乏有效的協(xié)同機(jī)制，導(dǎo)致資源浪費(fèi)、效率低下和項(xiàng)目收益的不確定性。
“十五五”期間，光伏行業(yè)從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型，而這一轉(zhuǎn)型的核心在于如何協(xié)調(diào)多方利益主體，構(gòu)建協(xié)同機(jī)制。本文從行業(yè)整體視角出發(fā)，剖析利益主體訴求的差異與共性，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，探尋適合我國(guó)光伏發(fā)展的路徑，為行業(yè)從業(yè)者提供參考。
行業(yè)發(fā)展過(guò)熱下的問(wèn)題分析
市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序化壓縮利潤(rùn)空間。國(guó)有企業(yè)、地方國(guó)企和民營(yíng)企業(yè)在分布式光伏領(lǐng)域展開(kāi)激烈角逐。在一些項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中，企業(yè)為獲取項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)相互壓低報(bào)價(jià)，這種競(jìng)爭(zhēng)行為不僅壓縮了自身的利潤(rùn)空間，也導(dǎo)致行業(yè)利潤(rùn)水平下降，項(xiàng)目質(zhì)量和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)效益受到影響。
資源錯(cuò)配導(dǎo)致低效競(jìng)爭(zhēng)。分布式光伏產(chǎn)業(yè)鏈涉及多方利益主體，但各主體訴求存在顯著差異，缺乏有效的協(xié)同機(jī)制。地方政府關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能源轉(zhuǎn)型，電網(wǎng)企業(yè)聚焦電網(wǎng)安全與消納能力，而投資者和終端用戶則分別追求收益最大化與服務(wù)優(yōu)化。這種訴求錯(cuò)位導(dǎo)致資源錯(cuò)配、低效競(jìng)爭(zhēng)。
項(xiàng)目收益困境削弱投資信心。上網(wǎng)電價(jià)逐漸下降，市場(chǎng)化交易機(jī)制逐步推進(jìn)以及電網(wǎng)接入標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格化，使得項(xiàng)目收益不確定性增加。部分企業(yè)因缺乏長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊，進(jìn)一步削弱了投資者信心。
法規(guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后，行業(yè)監(jiān)管難。2023年底《中華人民共和國(guó)可再生能源法》及配套法規(guī)修訂期間，分布式光伏發(fā)展與監(jiān)管如何平衡的問(wèn)題，引發(fā)了討論。光伏項(xiàng)目點(diǎn)多面廣的特性給監(jiān)管帶來(lái)挑戰(zhàn)，光伏投資亂象導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境和安全隱患，引發(fā)社會(huì)對(duì)光伏可持續(xù)性的質(zhì)疑。這種質(zhì)疑既有監(jiān)管機(jī)制滯后于行業(yè)發(fā)展速度的原因，也有部分企業(yè)逐利行為導(dǎo)致的負(fù)面案例影響。若不加以解決，可能進(jìn)一步阻礙行業(yè)從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。
盡管面臨挑戰(zhàn)，但“十五五”期間我國(guó)將實(shí)施由能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的政策，為分布式光伏行業(yè)帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。國(guó)家支持新能源發(fā)展的態(tài)度不會(huì)改變，從國(guó)家層面到地方政府、電網(wǎng)企業(yè)都期望光伏產(chǎn)業(yè)能夠朝著規(guī)模化、市場(chǎng)化、規(guī)范化、高質(zhì)量的方向發(fā)展，這也是國(guó)家能源局在“十四五”初期就指明的方向。當(dāng)前，行業(yè)正逐步從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型，而構(gòu)建多方協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)利益主體形成共識(shí)與合力是實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。
相關(guān)利益主體訴求
隨著分布式光伏的快速發(fā)展，各相關(guān)利益主體之間的互動(dòng)愈發(fā)復(fù)雜，各方訴求相互交織，形成了需要協(xié)調(diào)和平衡的多重關(guān)系。
（一）地方政府：推動(dòng)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范并存
地方政府在分布式光伏發(fā)展中肩負(fù)著多重責(zé)任。一方面，地方政府積極推動(dòng)分布式光伏項(xiàng)目，特別是屋頂光伏項(xiàng)目落地，期望借此帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型；另一方面，地方政府對(duì)項(xiàng)目施工的安全隱患、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)能力以及屋頂業(yè)主權(quán)益保障問(wèn)題保持高度關(guān)注，逐漸加大對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管力度。
（二）電網(wǎng)企業(yè)：積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，保障行業(yè)發(fā)展
電網(wǎng)企業(yè)在分布式光伏接入過(guò)程中面臨技術(shù)和管理挑戰(zhàn)，但始終積極推動(dòng)光伏與電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。電網(wǎng)企業(yè)積極加大對(duì)電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的投資和改造力度，提升電網(wǎng)的輸送和消納能力，確保光伏電力能夠順利并網(wǎng)。電網(wǎng)企業(yè)制定了嚴(yán)格的并網(wǎng)接入標(biāo)準(zhǔn)和流程，保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。電網(wǎng)企業(yè)利用多種技術(shù)手段，提高監(jiān)管效率和精準(zhǔn)度，推動(dòng)分布式光伏與電網(wǎng)的融合發(fā)展，構(gòu)建更加靈活、智能的電力系統(tǒng)。
（三）其他利益主體：多元訴求共促行業(yè)發(fā)展
投資者追求穩(wěn)健收益與風(fēng)險(xiǎn)可控，更加注重項(xiàng)目的前期評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)分析。終端用戶期望穩(wěn)定電力與優(yōu)質(zhì)服務(wù)，也非常關(guān)注項(xiàng)目質(zhì)量和運(yùn)維服務(wù)質(zhì)量。
各利益主體的訴求在某些方面具有共通性，但也存在一定的差異和需要協(xié)調(diào)的地方。要推動(dòng)各方更好地協(xié)同發(fā)展，可以通過(guò)政策引導(dǎo)、技術(shù)創(chuàng)新以及多方協(xié)作，構(gòu)建更加完善的協(xié)同機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)各方的共同受益與和諧發(fā)展。
歐洲化解矛盾的思路和經(jīng)驗(yàn)
歐洲在分布式光伏發(fā)展初期同樣面臨資源錯(cuò)配、電網(wǎng)沖擊等問(wèn)題，其解決方案的核心邏輯體現(xiàn)為“多元共治+技術(shù)托底”的框架，在具體路徑上呈現(xiàn)一些差異：
（一）德國(guó)政府引導(dǎo)型共治模式案例
以德國(guó)巴伐利亞州社區(qū)光伏項(xiàng)目為例，地方政府通過(guò)政策傾斜和少量資金參與項(xiàng)目建設(shè)，形成“政府+居民/企業(yè)+電力公司”的多方股權(quán)結(jié)構(gòu)。電力公司憑借專業(yè)技術(shù)與運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)保障項(xiàng)目的高效運(yùn)行，本地居民或企業(yè)以屋頂入股或資金投入，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體。該模式成功的關(guān)鍵在于標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)規(guī)范（如《中華人民共和國(guó)可再生能源法》配套的并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)）和動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制（根據(jù)發(fā)電效率階梯調(diào)整補(bǔ)貼），既保障項(xiàng)目質(zhì)量，又維持市場(chǎng)活力。
（二）丹麥社區(qū)自主型驅(qū)動(dòng)型案例
丹麥在光伏發(fā)展中廣泛采用居民合作社模式，以薩姆索島光伏項(xiàng)目為例，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^(guò)購(gòu)買股份成為項(xiàng)目股東，深度參與項(xiàng)目決策和收益分配，丹麥政府提供稅收優(yōu)惠和低息貸款支持。合作社自主決策運(yùn)營(yíng)，收益按股分配，形成“居民主導(dǎo)+政策賦能”的自組織生態(tài)。丹麥模式依賴嚴(yán)格的建筑節(jié)能法規(guī)（如1979年丹麥《供熱法案》要求通過(guò)強(qiáng)制性改造降低建筑能耗，減少對(duì)化石能源依賴）和社區(qū)能源自治傳統(tǒng)，將光伏發(fā)展深度嵌入地方經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。
（三）可借鑒的經(jīng)驗(yàn)
利益綁定機(jī)制。德國(guó)和丹麥均強(qiáng)調(diào)多元主體參與，通過(guò)股權(quán)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)利益共享，德國(guó)側(cè)重政府—企業(yè)—居民的多方契約，丹麥強(qiáng)化居民間合作紐帶，為我國(guó)探索“企業(yè)+社區(qū)”混合所有制提供參考。
技術(shù)治理前置。德國(guó)將建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)與光伏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)同步升級(jí)，丹麥通過(guò)智能電表系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)分布式電源與電網(wǎng)實(shí)時(shí)交互，印證了“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)先行于規(guī)模擴(kuò)張”的必要性，嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制確保了項(xiàng)目的高效運(yùn)行和電網(wǎng)安全。
政策工具創(chuàng)新。德國(guó)通過(guò)“低息貸款+稅收減免組合”政策引導(dǎo)社區(qū)光伏發(fā)展，丹麥采用居民合作社模式配套資金支持，這種政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合的政策組合值得借鑒。
我國(guó)政策環(huán)境和相關(guān)趨勢(shì)
（一）我國(guó)新能源高質(zhì)量發(fā)展政策導(dǎo)向
2022年5月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》提出，要?jiǎng)?chuàng)新新能源開(kāi)發(fā)利用模式。在促進(jìn)新能源開(kāi)發(fā)利用與鄉(xiāng)村振興融合方面，鼓勵(lì)地方政府加大力度支持農(nóng)民利用自有建筑屋頂建設(shè)戶用光伏，培育農(nóng)村能源合作社等新型市場(chǎng)主體參與新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。在工業(yè)和建筑領(lǐng)域應(yīng)用方面，鼓勵(lì)在具備條件的工業(yè)企業(yè)、工業(yè)園區(qū)，加快發(fā)展新能源項(xiàng)目，支持工業(yè)綠色微電網(wǎng)和源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化項(xiàng)目建設(shè)，開(kāi)展新能源電力直供電試點(diǎn)。推動(dòng)太陽(yáng)能與建筑深度融合發(fā)展。完善光伏建筑一體化應(yīng)用技術(shù)體系，壯大光伏電力生產(chǎn)型消費(fèi)者群體。在引導(dǎo)全社會(huì)消費(fèi)綠色電力方面，引導(dǎo)企業(yè)利用綠色電力制造產(chǎn)品和提供服務(wù)，鼓勵(lì)各類用戶購(gòu)買新能源等綠色電力制造的產(chǎn)品。
此外，方案提出健全新能源相關(guān)公共服務(wù)體系，加快推動(dòng)新能源裝備標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)認(rèn)證等公共服務(wù)體系建設(shè)。
（二）外部形勢(shì)要求
在全球經(jīng)濟(jì)、科技、貿(mào)易與金融博弈加劇背景下，歐盟針對(duì)國(guó)際貿(mào)易推出碳關(guān)稅壁壘，對(duì)我國(guó)出口企業(yè)形成外部壓力，倒逼我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)在開(kāi)發(fā)利用模式上做出調(diào)整。
歐盟《新電池與廢電池法案》要求從2024年7月起，所有進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的動(dòng)力電池和工業(yè)電池必須申報(bào)產(chǎn)品全生命周期碳足跡，并逐步設(shè)立碳足跡閾值，未達(dá)標(biāo)者將面臨市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。
政策核心影響在于對(duì)電力碳足跡的嚴(yán)格核算。歐盟僅認(rèn)可“國(guó)家平均電力消費(fèi)組合”和“直連綠電”兩種計(jì)算模型，且明確排除綠證抵扣的可能性。這意味著，若中國(guó)電池出口企業(yè)無(wú)法直接使用綠電，其碳足跡核算將被迫采用中國(guó)整體電力碳排放因子，我國(guó)電力碳排放因子顯著高于歐洲國(guó)家，電力碳排放因子差異將推高中國(guó)電池出口企業(yè)碳關(guān)稅成本。
歐盟認(rèn)可的綠電直供需滿足以下條件：一是電源限定性。以風(fēng)電、光伏發(fā)電為主，排除水電（因水電存在生態(tài)爭(zhēng)議）。二是可溯源性。電力來(lái)源必須通過(guò)物理直連方式實(shí)現(xiàn)，排除“隔墻售電”、綠證認(rèn)證方式。
這一政策倒逼我國(guó)電池出口企業(yè)采用綠電直供模式，提升產(chǎn)品的綠色競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，這也要求我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)在國(guó)際合作中主動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易中的碳關(guān)稅壁壘，探索符合國(guó)際規(guī)則的綠色貿(mào)易模式。
