中國儲能網(wǎng)訊：2024年8月印發(fā)的《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》提出，“碳達(dá)峰后，實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標(biāo)評價考核制度?！碧寂欧趴偭靠刂浦贫仁菭恳覈蛱歼_(dá)峰碳中和目標(biāo)邁進(jìn)的一條主線，決定各項節(jié)能降碳制度和政策，包括《可再生能源法》將要建立的若干重要制度的功能定位。
本文從相關(guān)制度的國際經(jīng)驗出發(fā)，探討碳排放總量控制制度在我國實施的可行設(shè)計，并基于此對《可再生能源法》修改涉及的相關(guān)議題開展討論。
考慮我國國情前提下適當(dāng)吸收歐洲碳總量控制制度成熟經(jīng)驗
歐盟和英國經(jīng)過二十年左右的發(fā)展，逐漸建立起較為成熟、自上而下（從歐盟到各成員國，從英國到英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭）的碳排放總量目標(biāo)控制制度。這一制度從法律形式上，明確要求了定期應(yīng)根據(jù)應(yīng)對氣候變化進(jìn)程，更新未來一段時期內(nèi)的排放總量控制目標(biāo)。排放總量控制目標(biāo)通過碳排放權(quán)交易市場（即碳市場）和碳市場之外的排放控制機(jī)制保障完成。
歐盟和英國均長期以碳市場作為基于市場的核心減排政策工具，控制碳市場所覆蓋行業(yè)的排放。碳市場作用顯著，其覆蓋排放相對于總量的比例已從運行之初的一半左右下降到當(dāng)前的40%，并發(fā)揮了發(fā)現(xiàn)碳價格的關(guān)鍵作用。此外，有償分配碳配額的收入已成為應(yīng)對氣候變化財政資金的重要來源。歐盟和英國之內(nèi)各行政區(qū)域的碳市場覆蓋行業(yè)一致、規(guī)則統(tǒng)一，配額有償分配比例較高且上游產(chǎn)業(yè)的碳排放成本可以通過商品價格（如電價）變化充分傳導(dǎo)到下游終端用戶，保證了碳市場實現(xiàn)較高的減排經(jīng)濟(jì)效率。未來，歐盟和英國碳市場有可能進(jìn)一步擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍、提升排放覆蓋比例。
在碳市場高效運行的基礎(chǔ)上，在自上而下進(jìn)行各行政區(qū)域排放控制目標(biāo)分解時，只需根據(jù)碳減排責(zé)任分?jǐn)傇瓌t，分解碳市場覆蓋范圍之外的排放，而無需考慮各行政區(qū)域之間的碳排放權(quán)交易情況以及各區(qū)域之間電力交換、綠證交易涉及的間接排放轉(zhuǎn)移。歐盟的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、英國到各構(gòu)成國的碳預(yù)算劃分均采用此種形式。此種設(shè)計能在最大程度上保持基于市場的政策工具的減排經(jīng)濟(jì)效率，也能夠兼顧區(qū)域發(fā)展公平性。
我國在建立碳排放總量控制制度過程中，同樣面臨排放控制目標(biāo)向下分解，碳市場和其它各項節(jié)能降碳政策工具協(xié)同設(shè)計的重要問題，歐盟和英國經(jīng)驗具有參考價值。在吸收國外經(jīng)驗過程中，需要注意我國與歐盟、英國在國情方面的三個重大區(qū)別：第一，我國的發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)特征決定碳排放達(dá)峰后難以迅速大幅下降；第二，碳市場、可再生能源發(fā)展保障機(jī)制及其它主要節(jié)能降碳政策已有較為明確的部門分工，若進(jìn)行重大調(diào)整需要多部門密切配合；第三，碳市場在一段時期內(nèi)還將保持基于強度控制的設(shè)計框架、配額的有償分配比例不宜過高，碳成本向下游傳導(dǎo)能力有限，例如碳價在電力市場建設(shè)過程中通過電價向下游傳導(dǎo)的能力尚不通暢。因此，吸收歐洲經(jīng)驗設(shè)計我國碳排放總量控制制度時，需充分考慮國情差異，系統(tǒng)謀劃制度設(shè)計。
我國碳排放總量控制制度下各政策工具功能定位
統(tǒng)籌效率與公平始終是制度設(shè)計，特別是應(yīng)對氣候變化制度設(shè)計討論中的核心命題。下好碳排放總量控制的“全國一盤棋”，需要充分考量在建設(shè)統(tǒng)一大市場、提升制度效率的同時，兼顧區(qū)域和行業(yè)公平。
從效率角度出發(fā)，基于市場的政策工具需要“大市場”打破區(qū)域和行業(yè)界限，實現(xiàn)更大范圍的資源優(yōu)化配置，這也是歐盟和英國在排放目標(biāo)自上而下分解時，不考慮也不干預(yù)碳市場覆蓋排放的重要原因。我國的碳排放權(quán)交易市場是全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場的重要組成部分，應(yīng)實行全國統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和交易監(jiān)管機(jī)制；不同省份企業(yè)之間排放權(quán)交易情況不應(yīng)影響各省減排目標(biāo)實現(xiàn)，否則將不可避免地出現(xiàn)地方保護(hù)、市場分割的情況。因此，對于全國碳市場覆蓋行業(yè)企業(yè)的排放總量，應(yīng)由碳市場統(tǒng)一管理，各省企業(yè)之間排放權(quán)（以及溫室氣體自愿減排量）交易情況不應(yīng)計入各省管控的排放量。
支持非化石能源電力占比穩(wěn)步提升是降碳政策體系設(shè)計的關(guān)鍵目的。當(dāng)前電力行業(yè)碳排放占我國碳排放一半左右，未來各行業(yè)用能的電氣化又是重要的降碳策略，因此電力行業(yè)是我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的主戰(zhàn)場。電力行業(yè)的直接排放全部來自火電，其降碳的核心路徑是加快零排放的非化石能源技術(shù)替代火電。然而，雖然當(dāng)前火電排放已由全國碳市場管控，但是碳價尚未具備充分傳導(dǎo)的條件，導(dǎo)致非化石能源電力相對火電競爭力基本未因碳價而提升，建立額外機(jī)制激勵非化石能源電力發(fā)展十分必要。因此，建議在由全國碳市場管控火電排放的基礎(chǔ)上，出臺支持非化石電力占比穩(wěn)步提升的制度設(shè)計。
具體而言，應(yīng)根據(jù)國家整體規(guī)劃，進(jìn)一步支持水電、核電裝機(jī)提升；從可再生能源規(guī)劃目標(biāo)推動和消納權(quán)重拉動兩個層面，建立保障風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉囱b機(jī)規(guī)模以及發(fā)電量占全社會用電量比重持續(xù)增長的市場化機(jī)制，體現(xiàn)可再生能源發(fā)電相對于火電的環(huán)境價值，從而實現(xiàn)可再生能源支持制度和其它節(jié)能降碳政策有效銜接。相應(yīng)地，電力間接排放無需在各省碳排放管理中進(jìn)行考慮，各省間電力和綠證交易情況也不應(yīng)計入各省管控的排放量。
在上述討論的基礎(chǔ)上，各省碳排放管理應(yīng)當(dāng)覆蓋的排放范圍（省管碳排放）即為碳市場覆蓋范圍之外的部門排放，其目標(biāo)設(shè)定的重要原則是公平。國家主管部門應(yīng)會同各省根據(jù)全國碳排放總量控制要求和各省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、區(qū)域和功能定位、相關(guān)行業(yè)特點，充分考量區(qū)域公平，自上而下地合理分解碳市場覆蓋范圍之外的部門排放控制目標(biāo)，建立有效的綜合評價考核制度和排放預(yù)算管理制度，并設(shè)計補充性的命令控制型政策工具，推動相關(guān)部門減排。
碳排放總量控制需“雙輪驅(qū)動”支持可再生能源發(fā)展
可再生能源支持制度是電力市場資源優(yōu)化配置功能的重要補充。雖然我國可再生能源在發(fā)電側(cè)已逐漸形成對傳統(tǒng)煤電的競爭優(yōu)勢，但是在其發(fā)電占比不斷提升的背景下，可再生能源入市后承擔(dān)的調(diào)節(jié)成本將日益上升，棄風(fēng)棄光率也將逐漸上升，未來可再生能源項目從電力市場獲得收益的不確定性也將大幅提升。電力市場理論研究指出，未來電力市場形成的價格信號雖然能夠指導(dǎo)電力系統(tǒng)短期高效運行，但其保障可再生能源和調(diào)節(jié)資源投資和成本回收的難度將日益上升，尚需政府主導(dǎo)的保障制度和電力市場機(jī)制之外的其他機(jī)制支持。當(dāng)前，可再生能源環(huán)境效益尚未通過碳定價充分體現(xiàn)，通過《可再生能源法》實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)推動和消納權(quán)重拉動的“雙輪驅(qū)動”，對于支持可再生能源電力占比穩(wěn)步提升至關(guān)重要。
規(guī)劃目標(biāo)推動層面，國家應(yīng)制定全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)和可再生能源在能源消費中的最低比重目標(biāo)，并會同各省制定相應(yīng)的省級目標(biāo)，據(jù)此編制國家和省級可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃。為支撐規(guī)劃目標(biāo)完成，國家和各省應(yīng)確定全國和本省可再生能源開發(fā)建設(shè)年度最小規(guī)模，這一最小規(guī)?？赏ㄟ^政府授權(quán)差價合約制度（可持續(xù)發(fā)展價格結(jié)算制度）保障實施。
消納權(quán)重拉動層面，國家應(yīng)根據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全社會用電量的比重，并會同各省設(shè)定分省最低權(quán)重，及時向社會公布多年期目標(biāo)。之后，各省應(yīng)按年度組織制定本省可再生能源電力消納實施方案，并將消納責(zé)任落實到省內(nèi)各供售電和用電主體。上述責(zé)任主體可通過實際消納可再生能源電量、自主轉(zhuǎn)讓超額完成的可再生能源電力消納量和自愿認(rèn)購可再生能源綠色電力證書等方式完成消納。對于未履行義務(wù)的市場責(zé)任主體，應(yīng)規(guī)定承擔(dān)的法律責(zé)任，有效發(fā)揮權(quán)重制度約束力。
上述兩個層面的可再生能源支持制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)明確各省可再生能源消費權(quán)重逐年提升的任務(wù)，推動各省以省內(nèi)新增可再生能源發(fā)電量（由差價合約機(jī)制托底的年度最小規(guī)模，以及機(jī)制之外市場驅(qū)動的裝機(jī)實現(xiàn)）、跨省外購電量（由大基地、跨省中長期交易、跨省實時交易實現(xiàn)）和跨省外購綠證三種形式完成任務(wù)，從而有效銜接綠證與其它節(jié)能降碳政策。
本次修法的一項重要任務(wù)是通過有為政府和有效市場形成合力，面向“雙碳”目標(biāo)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，推動可再生能源持續(xù)健康發(fā)展、保障能源系統(tǒng)安全穩(wěn)定。在碳總量控制制度的建立完善過程中，《可再生能源法》框架下的可再生能源支持制度與《可再生能源法》框架外的各項節(jié)能降碳政策工具的定位與銜接機(jī)制設(shè)計至關(guān)重要。這一設(shè)計需要加強系統(tǒng)思維，使得各制度各就其位、各司其職，共同助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。
