中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2024年8月印發(fā)的《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》提出，“碳達(dá)峰后，實(shí)施以總量控制為主、強(qiáng)度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度?！碧寂欧趴偭靠刂浦贫仁菭恳覈?guó)向碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)邁進(jìn)的一條主線，決定各項(xiàng)節(jié)能降碳制度和政策，包括《可再生能源法》將要建立的若干重要制度的功能定位。
本文從相關(guān)制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，探討碳排放總量控制制度在我國(guó)實(shí)施的可行設(shè)計(jì)，并基于此對(duì)《可再生能源法》修改涉及的相關(guān)議題開(kāi)展討論。
考慮我國(guó)國(guó)情前提下適當(dāng)吸收歐洲碳總量控制制度成熟經(jīng)驗(yàn)
歐盟和英國(guó)經(jīng)過(guò)二十年左右的發(fā)展，逐漸建立起較為成熟、自上而下（從歐盟到各成員國(guó)，從英國(guó)到英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭）的碳排放總量目標(biāo)控制制度。這一制度從法律形式上，明確要求了定期應(yīng)根據(jù)應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程，更新未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)的排放總量控制目標(biāo)。排放總量控制目標(biāo)通過(guò)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（即碳市場(chǎng)）和碳市場(chǎng)之外的排放控制機(jī)制保障完成。
歐盟和英國(guó)均長(zhǎng)期以碳市場(chǎng)作為基于市場(chǎng)的核心減排政策工具，控制碳市場(chǎng)所覆蓋行業(yè)的排放。碳市場(chǎng)作用顯著，其覆蓋排放相對(duì)于總量的比例已從運(yùn)行之初的一半左右下降到當(dāng)前的40%，并發(fā)揮了發(fā)現(xiàn)碳價(jià)格的關(guān)鍵作用。此外，有償分配碳配額的收入已成為應(yīng)對(duì)氣候變化財(cái)政資金的重要來(lái)源。歐盟和英國(guó)之內(nèi)各行政區(qū)域的碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)一致、規(guī)則統(tǒng)一，配額有償分配比例較高且上游產(chǎn)業(yè)的碳排放成本可以通過(guò)商品價(jià)格（如電價(jià)）變化充分傳導(dǎo)到下游終端用戶(hù)，保證了碳市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)較高的減排經(jīng)濟(jì)效率。未來(lái)，歐盟和英國(guó)碳市場(chǎng)有可能進(jìn)一步擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍、提升排放覆蓋比例。
在碳市場(chǎng)高效運(yùn)行的基礎(chǔ)上，在自上而下進(jìn)行各行政區(qū)域排放控制目標(biāo)分解時(shí)，只需根據(jù)碳減排責(zé)任分?jǐn)傇瓌t，分解碳市場(chǎng)覆蓋范圍之外的排放，而無(wú)需考慮各行政區(qū)域之間的碳排放權(quán)交易情況以及各區(qū)域之間電力交換、綠證交易涉及的間接排放轉(zhuǎn)移。歐盟的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、英國(guó)到各構(gòu)成國(guó)的碳預(yù)算劃分均采用此種形式。此種設(shè)計(jì)能在最大程度上保持基于市場(chǎng)的政策工具的減排經(jīng)濟(jì)效率，也能夠兼顧區(qū)域發(fā)展公平性。
我國(guó)在建立碳排放總量控制制度過(guò)程中，同樣面臨排放控制目標(biāo)向下分解，碳市場(chǎng)和其它各項(xiàng)節(jié)能降碳政策工具協(xié)同設(shè)計(jì)的重要問(wèn)題，歐盟和英國(guó)經(jīng)驗(yàn)具有參考價(jià)值。在吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)過(guò)程中，需要注意我國(guó)與歐盟、英國(guó)在國(guó)情方面的三個(gè)重大區(qū)別：第一，我國(guó)的發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)特征決定碳排放達(dá)峰后難以迅速大幅下降；第二，碳市場(chǎng)、可再生能源發(fā)展保障機(jī)制及其它主要節(jié)能降碳政策已有較為明確的部門(mén)分工，若進(jìn)行重大調(diào)整需要多部門(mén)密切配合；第三，碳市場(chǎng)在一段時(shí)期內(nèi)還將保持基于強(qiáng)度控制的設(shè)計(jì)框架、配額的有償分配比例不宜過(guò)高，碳成本向下游傳導(dǎo)能力有限，例如碳價(jià)在電力市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中通過(guò)電價(jià)向下游傳導(dǎo)的能力尚不通暢。因此，吸收歐洲經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)我國(guó)碳排放總量控制制度時(shí)，需充分考慮國(guó)情差異，系統(tǒng)謀劃制度設(shè)計(jì)。
我國(guó)碳排放總量控制制度下各政策工具功能定位
統(tǒng)籌效率與公平始終是制度設(shè)計(jì)，特別是應(yīng)對(duì)氣候變化制度設(shè)計(jì)討論中的核心命題。下好碳排放總量控制的“全國(guó)一盤(pán)棋”，需要充分考量在建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)、提升制度效率的同時(shí)，兼顧區(qū)域和行業(yè)公平。
從效率角度出發(fā)，基于市場(chǎng)的政策工具需要“大市場(chǎng)”打破區(qū)域和行業(yè)界限，實(shí)現(xiàn)更大范圍的資源優(yōu)化配置，這也是歐盟和英國(guó)在排放目標(biāo)自上而下分解時(shí)，不考慮也不干預(yù)碳市場(chǎng)覆蓋排放的重要原因。我國(guó)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)的重要組成部分，應(yīng)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和交易監(jiān)管機(jī)制；不同省份企業(yè)之間排放權(quán)交易情況不應(yīng)影響各省減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，否則將不可避免地出現(xiàn)地方保護(hù)、市場(chǎng)分割的情況。因此，對(duì)于全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)企業(yè)的排放總量，應(yīng)由碳市場(chǎng)統(tǒng)一管理，各省企業(yè)之間排放權(quán)（以及溫室氣體自愿減排量）交易情況不應(yīng)計(jì)入各省管控的排放量。
支持非化石能源電力占比穩(wěn)步提升是降碳政策體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵目的。當(dāng)前電力行業(yè)碳排放占我國(guó)碳排放一半左右，未來(lái)各行業(yè)用能的電氣化又是重要的降碳策略，因此電力行業(yè)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的主戰(zhàn)場(chǎng)。電力行業(yè)的直接排放全部來(lái)自火電，其降碳的核心路徑是加快零排放的非化石能源技術(shù)替代火電。然而，雖然當(dāng)前火電排放已由全國(guó)碳市場(chǎng)管控，但是碳價(jià)尚未具備充分傳導(dǎo)的條件，導(dǎo)致非化石能源電力相對(duì)火電競(jìng)爭(zhēng)力基本未因碳價(jià)而提升，建立額外機(jī)制激勵(lì)非化石能源電力發(fā)展十分必要。因此，建議在由全國(guó)碳市場(chǎng)管控火電排放的基礎(chǔ)上，出臺(tái)支持非化石電力占比穩(wěn)步提升的制度設(shè)計(jì)。
具體而言，應(yīng)根據(jù)國(guó)家整體規(guī)劃，進(jìn)一步支持水電、核電裝機(jī)提升；從可再生能源規(guī)劃目標(biāo)推動(dòng)和消納權(quán)重拉動(dòng)兩個(gè)層面，建立保障風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉囱b機(jī)規(guī)模以及發(fā)電量占全社會(huì)用電量比重持續(xù)增長(zhǎng)的市場(chǎng)化機(jī)制，體現(xiàn)可再生能源發(fā)電相對(duì)于火電的環(huán)境價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)可再生能源支持制度和其它節(jié)能降碳政策有效銜接。相應(yīng)地，電力間接排放無(wú)需在各省碳排放管理中進(jìn)行考慮，各省間電力和綠證交易情況也不應(yīng)計(jì)入各省管控的排放量。
在上述討論的基礎(chǔ)上，各省碳排放管理應(yīng)當(dāng)覆蓋的排放范圍（省管碳排放）即為碳市場(chǎng)覆蓋范圍之外的部門(mén)排放，其目標(biāo)設(shè)定的重要原則是公平。國(guó)家主管部門(mén)應(yīng)會(huì)同各省根據(jù)全國(guó)碳排放總量控制要求和各省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、區(qū)域和功能定位、相關(guān)行業(yè)特點(diǎn)，充分考量區(qū)域公平，自上而下地合理分解碳市場(chǎng)覆蓋范圍之外的部門(mén)排放控制目標(biāo)，建立有效的綜合評(píng)價(jià)考核制度和排放預(yù)算管理制度，并設(shè)計(jì)補(bǔ)充性的命令控制型政策工具，推動(dòng)相關(guān)部門(mén)減排。
碳排放總量控制需“雙輪驅(qū)動(dòng)”支持可再生能源發(fā)展
可再生能源支持制度是電力市場(chǎng)資源優(yōu)化配置功能的重要補(bǔ)充。雖然我國(guó)可再生能源在發(fā)電側(cè)已逐漸形成對(duì)傳統(tǒng)煤電的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但是在其發(fā)電占比不斷提升的背景下，可再生能源入市后承擔(dān)的調(diào)節(jié)成本將日益上升，棄風(fēng)棄光率也將逐漸上升，未來(lái)可再生能源項(xiàng)目從電力市場(chǎng)獲得收益的不確定性也將大幅提升。電力市場(chǎng)理論研究指出，未來(lái)電力市場(chǎng)形成的價(jià)格信號(hào)雖然能夠指導(dǎo)電力系統(tǒng)短期高效運(yùn)行，但其保障可再生能源和調(diào)節(jié)資源投資和成本回收的難度將日益上升，尚需政府主導(dǎo)的保障制度和電力市場(chǎng)機(jī)制之外的其他機(jī)制支持。當(dāng)前，可再生能源環(huán)境效益尚未通過(guò)碳定價(jià)充分體現(xiàn)，通過(guò)《可再生能源法》實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)推動(dòng)和消納權(quán)重拉動(dòng)的“雙輪驅(qū)動(dòng)”，對(duì)于支持可再生能源電力占比穩(wěn)步提升至關(guān)重要。
規(guī)劃目標(biāo)推動(dòng)層面，國(guó)家應(yīng)制定全國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用中長(zhǎng)期總量目標(biāo)和可再生能源在能源消費(fèi)中的最低比重目標(biāo)，并會(huì)同各省制定相應(yīng)的省級(jí)目標(biāo)，據(jù)此編制國(guó)家和省級(jí)可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃。為支撐規(guī)劃目標(biāo)完成，國(guó)家和各省應(yīng)確定全國(guó)和本省可再生能源開(kāi)發(fā)建設(shè)年度最小規(guī)模，這一最小規(guī)?？赏ㄟ^(guò)政府授權(quán)差價(jià)合約制度（可持續(xù)發(fā)展價(jià)格結(jié)算制度）保障實(shí)施。
消納權(quán)重拉動(dòng)層面，國(guó)家應(yīng)根據(jù)全國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全社會(huì)用電量的比重，并會(huì)同各省設(shè)定分省最低權(quán)重，及時(shí)向社會(huì)公布多年期目標(biāo)。之后，各省應(yīng)按年度組織制定本省可再生能源電力消納實(shí)施方案，并將消納責(zé)任落實(shí)到省內(nèi)各供售電和用電主體。上述責(zé)任主體可通過(guò)實(shí)際消納可再生能源電量、自主轉(zhuǎn)讓超額完成的可再生能源電力消納量和自愿認(rèn)購(gòu)可再生能源綠色電力證書(shū)等方式完成消納。對(duì)于未履行義務(wù)的市場(chǎng)責(zé)任主體，應(yīng)規(guī)定承擔(dān)的法律責(zé)任，有效發(fā)揮權(quán)重制度約束力。
上述兩個(gè)層面的可再生能源支持制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)明確各省可再生能源消費(fèi)權(quán)重逐年提升的任務(wù)，推動(dòng)各省以省內(nèi)新增可再生能源發(fā)電量（由差價(jià)合約機(jī)制托底的年度最小規(guī)模，以及機(jī)制之外市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的裝機(jī)實(shí)現(xiàn)）、跨省外購(gòu)電量（由大基地、跨省中長(zhǎng)期交易、跨省實(shí)時(shí)交易實(shí)現(xiàn)）和跨省外購(gòu)綠證三種形式完成任務(wù)，從而有效銜接綠證與其它節(jié)能降碳政策。
本次修法的一項(xiàng)重要任務(wù)是通過(guò)有為政府和有效市場(chǎng)形成合力，面向“雙碳”目標(biāo)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)可再生能源持續(xù)健康發(fā)展、保障能源系統(tǒng)安全穩(wěn)定。在碳總量控制制度的建立完善過(guò)程中，《可再生能源法》框架下的可再生能源支持制度與《可再生能源法》框架外的各項(xiàng)節(jié)能降碳政策工具的定位與銜接機(jī)制設(shè)計(jì)至關(guān)重要。這一設(shè)計(jì)需要加強(qiáng)系統(tǒng)思維，使得各制度各就其位、各司其職，共同助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。
