中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：
過(guò)去二十年的新能源產(chǎn)業(yè)政策體系
取得圓滿成效
以《可再生能源法》為核心的產(chǎn)業(yè)政策體系，在過(guò)去二十年間有效推動(dòng)我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。這一階段政策激勵(lì)的重點(diǎn)，主要是通過(guò)產(chǎn)業(yè)的合理規(guī)模化發(fā)展，不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的迅速升級(jí)迭代，以此實(shí)現(xiàn)新能源發(fā)電成本快速降低。在這個(gè)過(guò)程中，政策主要在兩方面起到關(guān)鍵作用：一是通過(guò)度電補(bǔ)貼彌補(bǔ)了新能源發(fā)電成本與常規(guī)電源的差額；二是通過(guò)全額保障性收購(gòu)制度豁免了新能源并網(wǎng)運(yùn)行的系統(tǒng)成本。
從結(jié)果看，政策設(shè)計(jì)的初衷在我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中得到了充分驗(yàn)證。如風(fēng)電、光伏度電成本分別從2006年的0.6元/千瓦時(shí)、4元/千瓦時(shí)降至2024年的0.23元/千瓦時(shí)、0.19元/千瓦時(shí)。在成本快速下降的同時(shí)，我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)也快速發(fā)展壯大，成為新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表。我國(guó)新能源裝機(jī)占比從2005年的0.3%提升至2024年的42%，并在近期超越煤電，實(shí)現(xiàn)了歷史性的突破。根據(jù)英國(guó)智庫(kù)CarbonBrief發(fā)布的研究報(bào)告，2024年，以新能源為代表的我國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)值達(dá)到13.6萬(wàn)億元，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的10%，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力。
能源發(fā)展進(jìn)入新階段面臨新的亟待解決的矛盾和問(wèn)題
2020年之后（海上風(fēng)電是2021年），我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)全面實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)貼退出，標(biāo)志著以2005年版《可再生能源法》（2009年修訂）為核心，以價(jià)格補(bǔ)貼為主要標(biāo)志的政策體系勝利完成了歷史的使命，在此后的“十四五”時(shí)期，我國(guó)的新能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了前所未有的高速發(fā)展時(shí)期，預(yù)計(jì)五年增量將超過(guò)12億千瓦。然而，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的快速增長(zhǎng)和技術(shù)的持續(xù)進(jìn)步，支持新能源產(chǎn)業(yè)的政策也有一些需要調(diào)整和完善的領(lǐng)域，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是用戶消費(fèi)新能源的剛性約束有待進(jìn)一步加強(qiáng)。從2017年起，以綠色電力證書(shū)自愿交易制度起步，政府主管部門(mén)逐漸建立起了可再生能源消納義務(wù)考核制度（配額制），但是政策實(shí)施的“最后一公里”仍有待打通。一方面，消納可再生能源的責(zé)任主體仍停留在省級(jí)政府和電網(wǎng)核算層面，未有效延伸至各類用戶，用戶共同承擔(dān)能源轉(zhuǎn)型的義務(wù)尚不明確。另一方面，中長(zhǎng)期的消納責(zé)任目標(biāo)尚需分解落實(shí)，全社會(huì)各責(zé)任主體消費(fèi)清潔能源的真實(shí)需求有待充分挖掘，這也是造成整個(gè)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍停留在發(fā)電側(cè)特別“熱”、需求側(cè)略“冷”局面的主要原因之一。
二是系統(tǒng)成本推高用戶消費(fèi)新能源的用能成本。盡管新能源發(fā)電的度電成本持續(xù)下降，但考慮系統(tǒng)成本后的實(shí)際用能成本仍然偏高。2024年，西北地區(qū)新能源發(fā)電成本約0.15元/千瓦時(shí)，但考慮調(diào)峰、備用、網(wǎng)架加固等系統(tǒng)成本后，用戶側(cè)綜合成本達(dá)0.42元/千瓦時(shí)，較煤電基準(zhǔn)價(jià)高12%。特別是在“三北”地區(qū)，新能源消納成本占發(fā)電成本的35%-45%，顯著高于中東部分布式能源區(qū)域。這部分成本目前的定價(jià)方式并不是通過(guò)市場(chǎng)博弈形成的，主要由兩個(gè)方面分?jǐn)偅阂粋€(gè)是由新能源發(fā)電商自己承擔(dān)，負(fù)電價(jià)的出現(xiàn)就是疊加系統(tǒng)成本的結(jié)果；另一個(gè)是通過(guò)調(diào)度平衡由全體用戶分?jǐn)?，擠占了用能成本下調(diào)空間。
三是電力市場(chǎng)和碳市場(chǎng)機(jī)制有待協(xié)同。一方面，當(dāng)前的兩個(gè)市場(chǎng)基本各自獨(dú)立運(yùn)行，在消費(fèi)層面缺少協(xié)同，用戶即便用了清潔能源，目前也享受不到新能源帶來(lái)的減排權(quán)益。另一方面，通過(guò)一體化的大電網(wǎng)傳輸，使全社會(huì)共同均攤了清潔能源的價(jià)值，并沒(méi)有把全國(guó)近3萬(wàn)億度電的清潔電量有效定點(diǎn)使用到低碳轉(zhuǎn)型更為迫切的產(chǎn)業(yè)上。
實(shí)現(xiàn)新能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展可以考慮完善三個(gè)方面的政策機(jī)制
如前所述，個(gè)人認(rèn)為，未來(lái)政策設(shè)計(jì)最為關(guān)鍵的是建立起對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新的穩(wěn)定預(yù)期、實(shí)現(xiàn)新能源系統(tǒng)成本最小化和推進(jìn)電碳協(xié)同三個(gè)方面。
首先是要通過(guò)建立各市場(chǎng)主體對(duì)綠電消費(fèi)的真實(shí)需求，穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)期。新能源發(fā)展前一階段的穩(wěn)定預(yù)期，是通過(guò)標(biāo)桿電價(jià)和全額保障性收購(gòu)政策在價(jià)和量?jī)蓚€(gè)方面提供保障而實(shí)現(xiàn)的，后續(xù)隨著新能源全面入市交易，量?jī)r(jià)兩方面都存在高度的不確定性，需要重塑市場(chǎng)對(duì)于新能源長(zhǎng)期發(fā)展的穩(wěn)定預(yù)期。但是市場(chǎng)化改革的大勢(shì)所趨決定了新能源高質(zhì)量發(fā)展決不能重回定量定價(jià)時(shí)代。當(dāng)前新能源供給的問(wèn)題已經(jīng)得到了有效解決，因此只能從需求側(cè)入手考慮新的政策體系。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，市場(chǎng)是銜接供需的手段，價(jià)格是供需關(guān)系的信號(hào)，所以只要存在對(duì)清潔能源穩(wěn)定持續(xù)的剛性需求，市場(chǎng)機(jī)制就會(huì)自動(dòng)調(diào)節(jié)交易的量?jī)r(jià)關(guān)系。能源清潔低碳轉(zhuǎn)型事關(guān)我國(guó)能源安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色高質(zhì)量發(fā)展，所以必然也不可能只是能源行業(yè)自己的事，更不可能只是電力行業(yè)一家的事，需要全社會(huì)共同擔(dān)負(fù)起責(zé)任來(lái)。而且對(duì)于未來(lái)中長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)，黨中央已經(jīng)有明確的擘畫(huà)，提出了到2030年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到25%和2060年非化石能源消費(fèi)占比達(dá)到80%以上的目標(biāo)，這是一個(gè)艱巨的任務(wù)，但也為我們落實(shí)好能源綠色消費(fèi)責(zé)任目標(biāo)提供了最為堅(jiān)實(shí)的依據(jù)，按照這一中遠(yuǎn)期目標(biāo)，結(jié)合相關(guān)規(guī)劃，將目標(biāo)分區(qū)域逐年分解落實(shí)，就能創(chuàng)造出未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)對(duì)于綠電的真實(shí)需求。一旦市場(chǎng)需求確定了，就能有效對(duì)沖新能源入市帶來(lái)的量?jī)r(jià)不確定性風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中長(zhǎng)期預(yù)期也就穩(wěn)定了，產(chǎn)業(yè)投資的信心也將得到充分鞏固。
其次是有效降低新能源系統(tǒng)成本的問(wèn)題。目前，新能源的電能量成本已經(jīng)全面低于化石能源，但是消納新能源的系統(tǒng)成本快速上升。從之前歐洲和我國(guó)的實(shí)踐看，新能源電量滲透率超過(guò)15%以后（2023年底我國(guó)新能源占全社會(huì)用電量的比重達(dá)到15.6%），源于各種服務(wù)于系統(tǒng)的需求而疊加在新能源電量上的成本快速上升。新能源滲透率大約每提升5個(gè)百分點(diǎn)，度電系統(tǒng)成本將增加0.1元人民幣左右。快速升高的系統(tǒng)成本，將成為接下來(lái)阻礙用戶消費(fèi)新能源電量的主要障礙，同時(shí)也將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型過(guò)程中最重要的社會(huì)成本增量來(lái)源，須有效加以控制。降低系統(tǒng)成本的路徑相對(duì)清晰，一是將系統(tǒng)成本顯性化，也即取消全額保障性收購(gòu)，全面推動(dòng)新能源參與市場(chǎng)交易。二是建立完善的現(xiàn)貨交易市場(chǎng)和輔助服務(wù)市場(chǎng)，根據(jù)系統(tǒng)的真實(shí)需求重新定義并不斷豐富服務(wù)于系統(tǒng)運(yùn)行的交易品種，使得新能源能夠通過(guò)市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)最佳的消納方式和最高效的補(bǔ)償系統(tǒng)成本路徑。在這個(gè)過(guò)程中，需求側(cè)對(duì)于價(jià)格的敏感性也將倒逼系統(tǒng)成本的真實(shí)顯性化，并促使其快速下降。需要特別指出的一點(diǎn)是，在現(xiàn)貨和輔助服務(wù)市場(chǎng)規(guī)則設(shè)計(jì)的過(guò)程中，仍應(yīng)遵循同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)的基本原則，對(duì)提供同類服務(wù)的市場(chǎng)主體應(yīng)遵循市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的原則。
第三是要加快推動(dòng)電碳協(xié)同。在全球共同應(yīng)對(duì)氣候變化的大背景下，新能源的清潔價(jià)值主要通過(guò)碳減排的價(jià)值來(lái)體現(xiàn)。碳減排價(jià)值的確權(quán)和自由流通將成為用戶消費(fèi)新能源電力的核心驅(qū)動(dòng)力之一?！笆奈濉币詠?lái)，我國(guó)已經(jīng)初步建立了規(guī)則完備的電力市場(chǎng)和碳交易市場(chǎng)，具備了實(shí)現(xiàn)電碳協(xié)同運(yùn)行的政策基礎(chǔ)。綠證將成為電碳協(xié)同的紐帶，綠證本身的價(jià)值應(yīng)由其對(duì)應(yīng)的綠電通過(guò)消費(fèi)產(chǎn)生的碳減排量的市場(chǎng)價(jià)值確定，綠證背后的唯一編碼（哈希值）可以通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)滿足碳信用所需的可追溯可核查可計(jì)量的要求。如果協(xié)同機(jī)制能夠有效運(yùn)行，新能源的電能量?jī)r(jià)值能夠通過(guò)現(xiàn)貨和中長(zhǎng)期市場(chǎng)獲取，系統(tǒng)成本通過(guò)現(xiàn)貨和輔助服務(wù)市場(chǎng)體現(xiàn)，清潔價(jià)值通過(guò)碳市場(chǎng)變現(xiàn)。與之相反，煤電等化石能源電源的系統(tǒng)調(diào)節(jié)價(jià)值通過(guò)電力市場(chǎng)體現(xiàn)，環(huán)境成本通過(guò)碳市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)最小化支付。各類市場(chǎng)根據(jù)不同的特性和功能實(shí)現(xiàn)有效的政策協(xié)同，清潔轉(zhuǎn)型的各類成本收益能夠完全顯性化并通過(guò)市場(chǎng)原則交易，就能夠確保我國(guó)以最小的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的低碳轉(zhuǎn)型。
2014年6月，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上提出了“四個(gè)革命，一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略，為我國(guó)的能源安全和發(fā)展提供了根本指引。我們必須全面完整準(zhǔn)確的理解其內(nèi)涵，且在實(shí)際工作中不折不扣地落實(shí)好。其中能源消費(fèi)革命是作為第一項(xiàng)任務(wù)提出來(lái)的，其分量之重可見(jiàn)一斑。
當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，下一階段的制度設(shè)計(jì)，建議錨定促進(jìn)綠色消費(fèi)這一目標(biāo)，系統(tǒng)完善促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策體系和市場(chǎng)體系。以能源綠色消費(fèi)為牽引可以有效破解需求側(cè)約束、釋放系統(tǒng)成本下降空間、實(shí)現(xiàn)環(huán)境價(jià)值顯性化，推動(dòng)新型電力系統(tǒng)和新型能源體系建設(shè)進(jìn)程。同時(shí)，還可以有效轉(zhuǎn)化我國(guó)新能源的資源優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化以新能源為核心的新型工業(yè)體系建設(shè)，帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向綠色、智能方向轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和體系重構(gòu)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型提供新動(dòng)能。
