中國儲能網(wǎng)訊：自2015年3月《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）（以下簡稱“電改9號文”）發(fā)布以來，我國電力體制改革已走過十載崢嶸歲月。這份被譽為“新電改”綱領的文件，系統(tǒng)提出了“全面實施國家能源戰(zhàn)略，加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制”的戰(zhàn)略目標，并將“有序推進電價改革，理順電價形成機制”確立為體制機制創(chuàng)新的首要突破口。作為終端電價的重要構(gòu)成，輸配電價不僅在電力商品價值傳遞過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用，還深刻影響著電力市場交易價格乃至資源優(yōu)化配置的效率。因此，推進輸配電價改革，完善電力市場環(huán)境下的輸配電價體系和價格形成機制，是放開發(fā)用電競爭性電力價格，形成市場化電價機制的重要前提之一。
值此新一輪電力體制改革十周年之際，本文回顧我國新一輪輸配電價改革的關(guān)鍵節(jié)點，在系統(tǒng)梳理輸配電價改革成效的同時，對我國未來的輸配電價改革的方向進行展望。
新一輪輸配電價改革的關(guān)鍵節(jié)點與沿革歷程
改革前探索。早在2014年，我國就以深圳市電價調(diào)節(jié)準備金改革為契機，開始了新一輪輸配電價改革的探索。國家價格主管部門參考英國等輸配電價監(jiān)管體系較為先進的國家及地區(qū)的相關(guān)實踐，形成了《深圳市輸配電價改革試點方案》（發(fā)改價格〔2014〕2379號）。方案在當時創(chuàng)新提出“改變電網(wǎng)企業(yè)依靠購銷價差的盈利模式，轉(zhuǎn)為總收入監(jiān)管”“明確輸配電價定價準許成本核定辦法，建立對電網(wǎng)企業(yè)的成本約束和激勵機制”“建立獨立的輸配電價體系，實現(xiàn)輸配電價與發(fā)電、售電價格在形成機制上分開”。作為我國輸配電價改革的首個試點方案，深圳試點方案的提出對推進更大范圍的輸配電價改革具有重要的示范和引領作用，為后續(xù)的電價改革全面推進創(chuàng)造了有利條件。
改革啟動與試點探索。電改9號文明確提出輸配電價“逐步過渡到按‘準許成本加合理收益’原則，分電壓等級核定”。而后發(fā)布的配套文件《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》提出在深圳、蒙西試點的基礎上將安徽、湖北等5個省區(qū)納入第一批試點范圍，新一輪輸配電價改革正式啟動。同時，我國在2015年5月開創(chuàng)性地制定出臺了《輸配電定價成本監(jiān)審辦法（試行）》（發(fā)改價格〔2015〕1347號），這是我國首次針對電網(wǎng)企業(yè)構(gòu)建成本監(jiān)審辦法，以合法性、合理性和相關(guān)性為原則，對輸配電成本展開全方位、深層次的科學化、規(guī)范化的監(jiān)管。該方法的制定和發(fā)布標志著我國輸配電成本監(jiān)管框架體系初步搭建完成，為后續(xù)輸配電價的精準、科學核定提供了堅實的制度保障。
擴大改革試點范圍與全國推廣。2016年3月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于擴大輸配電價改革試點范圍有關(guān)事項的通知》（發(fā)改價格〔2016〕498號），將北京、天津等12個省級電網(wǎng)、電力體制改革綜合改革試點省份的電網(wǎng)以及華北區(qū)域電網(wǎng)納入試點范圍，改革試點進一步大規(guī)模鋪開，同年9月又在全國剩余的14個省級電網(wǎng)推開，實現(xiàn)了省級電網(wǎng)輸配電價改革試點全覆蓋。同年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》（發(fā)改價格〔2016〕2711號），作為我國歷史上第一個針對超大網(wǎng)絡型自然壟斷電網(wǎng)行業(yè)的定價辦法，該辦法的出臺加上此前已頒布的《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》，標志著我國已初步建立起科學、規(guī)范、透明的電網(wǎng)輸配電價監(jiān)管框架體系，對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管進入制度化監(jiān)管的新階段。
改革全面落地與機制完善。截至2017年6月，我國實現(xiàn)了除西藏外的所有省級電網(wǎng)的輸配電價核定工作，明確了2017~2019年首個監(jiān)管周期各省（市、區(qū)）的輸配電價標準。同年11月，國家發(fā)改委在總結(jié)第一監(jiān)管周期輸配電價改革實踐，積極借鑒國際輸配電價監(jiān)管經(jīng)驗的基礎上，開啟了對《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》的修訂工作，在加強對電網(wǎng)企業(yè)合理約束的基礎上，細化核價范圍、優(yōu)化電價結(jié)構(gòu)，建立了監(jiān)測制度。該修訂有利于改進政府對電網(wǎng)企業(yè)的價格監(jiān)管，進一步提升輸配電價核定的制度化、規(guī)范化水平，標志著我國輸配電價監(jiān)管政策體系框架的初步完善。
改革向跨省跨區(qū)專項工程和區(qū)域電網(wǎng)輸電定價等領域擴展。省級電網(wǎng)輸配電價改革取得初步成果后，我國的輸配電價改革逐步向跨省跨區(qū)專項工程輸電定價和區(qū)域電網(wǎng)輸電定價領域擴展。2018年7月，國家發(fā)改委相繼發(fā)布《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法（試行）》《跨省跨區(qū)專項工程輸電價格定價辦法（試行）》和《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》。相關(guān)定價辦法的發(fā)布為建立科學、規(guī)范的跨省跨區(qū)輸電價格體系指明了方向，為促進跨省跨區(qū)電力交易的開展和市場建設、實現(xiàn)電力資源在更大范圍優(yōu)化配置奠定了良好的基礎。
輸配電價改革持續(xù)深化完善。2015年開始的新一輪輸配電價改革雖然建立了獨立的省級電網(wǎng)輸配電價體系，為推動省級電力市場建設奠定了良好的基礎，但受到“計劃-市場”雙軌制電價體系的影響，以及容量補償機制等配套機制的缺位，獨立的省級電網(wǎng)輸配電價在相對較長的一段時間內(nèi)難以真正實施。直到2021年《關(guān)于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》(發(fā)改價格〔2021〕1439號)和《關(guān)于組織開展電網(wǎng)企業(yè)代理購電工作有關(guān)事項的通知》（發(fā)改辦價格〔2021〕809號）等文件的發(fā)布，有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價和工商業(yè)用戶銷售電價的背景下，獨立輸配電價才得以沖破原有電價體系的束縛，迎來了改革的新階段。2023年5月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于第三監(jiān)管周期省級電網(wǎng)輸配電價及有關(guān)事項的通知》（發(fā)改價格〔2023〕526號），該文件在實現(xiàn)了工商業(yè)同價的基礎上創(chuàng)新提出了工商業(yè)用戶可選擇輸配電價機制，以及上網(wǎng)環(huán)節(jié)線損電價單列等政策要求，在促進輸配電成本公平分攤的基礎上，為進一步理順電力市場建設環(huán)境下的電價機制創(chuàng)造了良好條件。
新一輪輸配電價改革的成效
在中國經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的十字路口，新一輪輸配電價改革為理順我國電價形成機制、促進電力市場建設、助力我國實體經(jīng)濟發(fā)展和推動能源轉(zhuǎn)型奠定了良好的基礎，取得了良好的成效，具體來說：
改變電網(wǎng)盈利模式，強化電網(wǎng)企業(yè)自我約束。新一輪輸配電價改革在“管住中間，放開兩頭”的核心理念引領下，改變了電網(wǎng)企業(yè)通過“購銷價差”盈利的模式，實現(xiàn)了對輸配電價環(huán)節(jié)的獨立監(jiān)管，即將電網(wǎng)企業(yè)的收入與輸配電量脫鉤，轉(zhuǎn)而以準許成本加合理收益的方式來確定輸配電價。這意味著電網(wǎng)企業(yè)不再需要通過“增容擴銷”等手段增加利潤，而是需要嚴格控制運營成本，提高資產(chǎn)運營效率，通過強化企業(yè)自我約束的方式獲取合理收益。
建立成本監(jiān)審框架，激勵電網(wǎng)持續(xù)降本增效。《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》的發(fā)布為輸配電價水平的核定提供了科學的依據(jù)和規(guī)范的流程。依據(jù)“合理性、合法性、相關(guān)性”的三性原則對電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本進行全面細致的審核，使輸配電價更能反映實際成本和服務價值，避免價格與成本脫節(jié)，提高價格制定的科學性和合理性。同時，成本監(jiān)審辦法的發(fā)布能夠?qū)﹄娋W(wǎng)企業(yè)的投資行為進行規(guī)范和引導，促使電網(wǎng)企業(yè)更加注重投資的合理性和有效性，避免盲目投資和過度建設，提高電網(wǎng)投資效益，優(yōu)化電網(wǎng)資源配置，激勵電網(wǎng)持續(xù)降本增效。
核定獨立輸配電價，推動電力市場化改革進程。在原有的電價體系下，發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價和用戶側(cè)銷售電價由國家及地方政府的價格主管部門核定，輸配電價通過銷售電價和上網(wǎng)電價之間的“購銷價差”得以體現(xiàn)，而獨立輸配電價的缺位對發(fā)電側(cè)和用戶側(cè)電價的市場化形成提出了挑戰(zhàn)。在此背景下，省級電網(wǎng)獨立輸配電價的核定為電能量市場價格向終端用戶的順價傳導奠定了基礎，掃清了競爭性電力市場建設的一大障礙，在很大程度上推動了我國電力市場化改革進程。
建立靈活價格機制，引導用戶優(yōu)化用電行為。我國在輸配電價改革過程中持續(xù)優(yōu)化創(chuàng)新電價機制，通過建立靈活的電價機制引導優(yōu)化用戶的用電行為，在助力保障電網(wǎng)運行安全的同時，提高電網(wǎng)運行和投資的效率。例如，在第三監(jiān)管周期省級電網(wǎng)輸配電價改革中，針對接入容量在100~315千伏安的用戶創(chuàng)新引入了可選擇兩部制輸配電價機制，通過靈活的輸配電價機制引導用戶優(yōu)化負荷特性，與輸配電價定價監(jiān)管機制協(xié)同，提高電網(wǎng)運行和投資效率。
我國輸配電價改革的未來展望
協(xié)同新型電力系統(tǒng)建設，持續(xù)深化成本監(jiān)審
逐步擴大成本監(jiān)審范圍。新型電力系統(tǒng)建設引入了更多的電網(wǎng)資產(chǎn)類型，包括新能源配套接網(wǎng)工程和電網(wǎng)替代性儲能等，在成本監(jiān)審中對這些新型電網(wǎng)資產(chǎn)的合理性、合法性和相關(guān)性判定將成為新時期輸配電成本監(jiān)審工作的挑戰(zhàn)之一。同時，隨著電網(wǎng)企業(yè)智能化建設的加速推進，對新技術(shù)應用成本如智能電網(wǎng)控制系統(tǒng)建設成本、大數(shù)據(jù)分析平臺運營成本等也應加強監(jiān)審。合理擴大成本監(jiān)審范圍，有針對性地制定新型電網(wǎng)資產(chǎn)的成本監(jiān)審辦法，實現(xiàn)對輸配電成本的更全面、更深入監(jiān)管，有利于保障整個輸配電價定價成本的合理性和透明度。
進一步優(yōu)化成本監(jiān)審方法與手段。當前，電網(wǎng)投資形成資產(chǎn)的合理性評估以及分電壓等級成本歸集等問題仍是成本監(jiān)審中的難點。針對電網(wǎng)投資形成資產(chǎn)的合理性評估，應結(jié)合新型電力系統(tǒng)等新時期的能源政策目標建立更加完善的評估體系，綜合考慮電網(wǎng)建設項目的社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境影響等多方面因素，提高成本監(jiān)審工作的有效性。在分電壓等級成本歸集方面，需要深入研究不同電壓等級電網(wǎng)在運行維護、設備折舊、損耗等方面的差異，通過建立更精細的成本核算模型，準確反映不同電壓等級、不同區(qū)域的輸配電成本差異。通過優(yōu)化成本監(jiān)審的方法和手段，鼓勵企業(yè)在提高電網(wǎng)運行效率的同時，有效控制成本，實現(xiàn)技術(shù)進步與成本管控的良性平衡。
協(xié)同電力市場建設，優(yōu)化輸配電價結(jié)構(gòu)
促進輸配電價改革與電力現(xiàn)貨市場建設協(xié)同。作為終端電價形成的兩個重要環(huán)節(jié)，輸配電價改革與電力現(xiàn)貨市場價格形成機制建設需協(xié)同推進。由于各種現(xiàn)實原因，我國當前電能量市場尤其是現(xiàn)貨市場價格形成機制改革與輸配電價改革并未完全同步，二者在協(xié)同性方面的缺失一方面會對電能量資源和電網(wǎng)容量資源在短期和中長期的綜合優(yōu)化配置造成影響，另一方面可能造成輸配電價信號和電能量市場價格信號相互扭曲，造成終端電價信號失真，降低新能源消納效率。因此，加強輸配電價機制與電力現(xiàn)貨市場價格形成機制在提供時空價格信號方面的協(xié)同，有利于提高終端電價信號在引導促進資源優(yōu)化配置方面的有效性。
加強具有精準、高效引導作用的輸配電價機制優(yōu)化工作。新型電力系統(tǒng)建設帶來的集中式、分布式新能源電源和儲能設施的大量接入，以及電能替代的加速開展在提高電網(wǎng)用戶發(fā)電出力和用電負荷隨機性的同時引入了更多負荷類型?？紤]到時間、空間、電量、容量等不同維度電價信號對負荷的影響機制不同，各類負荷對不同維度電價信號的響應程度也不盡相同，如針對不同負荷特性和用電特征的電網(wǎng)用戶逐一核定、調(diào)整輸配電價，核價工作量大、管理效率低下，缺乏可行性；如對于所有電網(wǎng)用戶執(zhí)行相同結(jié)構(gòu)與水平的輸配電價，則難以有針對性地引導電網(wǎng)用戶優(yōu)化用電行為，促進能源政策目標的實現(xiàn)。因此，加強對具有精準、高效引導作用的輸配電價機制的優(yōu)化，是新型電力系統(tǒng)建設背景下輸配電價機制設計的未來方向之一。
