中國儲能網(wǎng)訊：十年前，黨中央、國務院印發(fā)《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，開啟了我國新一輪電力體制改革。十年來，經(jīng)過持續(xù)推動，改革紅利有效釋放，有力服務于經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
電力市場改革的目標，應該是推動電力行業(yè)效率提升，由此促進全社會福利的提升。準確、全面地把握社會福利最大化的內(nèi)涵，關系到電力市場化改革的目的、路徑和最終效果，是電力改革需要厘清的重要問題，是建設全國統(tǒng)一電力大市場的理論基礎和規(guī)則制定的指導思想。
社會福利最大化是一個全局性的經(jīng)濟效率概念，一般意義上是指最大限度地利用有限的資源滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求。通俗地講，社會福利最大化就是在資源有限的前提下如何使有關各方需求得到最大滿足。經(jīng)濟效益最大化追求的是某一方的利益最大化，而社會福利最大化追求的是有關各方的利益最大化，二者有著本質(zhì)區(qū)別。推進電力市場化改革，不是地方政府、發(fā)電、電網(wǎng)、電力用戶的單方面利益最大化，而是實現(xiàn)電力行業(yè)乃至全社會福利最大化。
正確認識市場決定資源配置和實現(xiàn)社會福利最大化之間的關系
黨中央、國務院部署實施新一輪電力體制改革以來，我國電力市場建設穩(wěn)步有序推進，多元競爭主體格局初步形成，市場在資源優(yōu)化配置中的基礎作用明顯增強，市場化交易電量比重大幅提升，電力系統(tǒng)運行整體效率大大提高，助力全社會碳排放水平大幅下降。與此同時，電力市場還存在體系不完整、功能不完善、交易規(guī)則不統(tǒng)一、跨省跨區(qū)電力交易壁壘等問題。各級地方政府、電力企業(yè)和社會各界對于電力市場化改革的認識和利益點各不相同，提出的觀點常常大相徑庭，改革有時難以形成共識。例如，許多人想當然地把市場在資源配置中起決定性作用等同于市場運行必須保證完全競爭或充分競爭，認為政府應該全面放開管制和減少干預，這一觀點的源頭是新古典經(jīng)濟學中的標準競爭理論。該理論的一個重要結論是：完全競爭或充分競爭能夠實現(xiàn)“帕累托”最優(yōu)，即完全、充分競爭可以達到社會福利最大化。因而，許多人認為只有完全競爭或充分競爭才能發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，才能增加社會福利，而政府管制或干預會減少社會福利，降低經(jīng)濟運行效率。但從現(xiàn)實情況來看，世界各國都存在或多或少的壁壘和政府管制，這與新古典經(jīng)濟學標準競爭理論的結論相違背。
黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用這一重大理論觀點。黨的二十屆三中全會提出建設全國統(tǒng)一電力市場這一改革目標，為深化電力市場化改革指明了前進方向。電力市場化改革的核心問題就是處理好政府和市場的關系，并發(fā)揮好各自作用。電力市場化改革除了要通過市場競爭提高發(fā)電、用電經(jīng)濟效益以外，還要統(tǒng)籌考慮保障電力系統(tǒng)安全運行、社會對電力價格的承受能力、電力行業(yè)生態(tài)環(huán)保要求、促進清潔能源消納甚至電力扶貧、區(qū)域發(fā)展差異等多重約束因素，即電力既有商品屬性也有民生屬性還有政治屬性、生態(tài)屬性等，而完全競爭或充分競爭的電力市場不可能滿足這些“額外”的屬性，因此，要在充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用基礎上，更好地發(fā)揮政府作用，加強宏觀調(diào)控預控和監(jiān)管力度。
實現(xiàn)社會福利最大化的“三個有利于”衡量標準
電力市場化改革是否有利于現(xiàn)階段穩(wěn)住社會特別是制造業(yè)用電成本
當今世界處于百年未有之大變局，正經(jīng)歷新一輪大發(fā)展、大變革、大調(diào)整，大國戰(zhàn)略博弈全面加劇。理論與實踐表明，制造業(yè)是實體經(jīng)濟的主體，是大國生產(chǎn)力的象征，也是大國競爭最為重要的領域之一。制造業(yè)的發(fā)展水平體現(xiàn)一個國家的綜合競爭能力和資源配置水平。制造業(yè)的發(fā)展可以帶動第一、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制造業(yè)生產(chǎn)過程包括資本、技術、勞動力、土地、產(chǎn)業(yè)配套等方面的資源組合，反映了一個國家的資源配置水平。
牢牢把握大變局給中華民族偉大復興帶來的重大機遇，是新時代開拓廣闊發(fā)展空間、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的現(xiàn)實要求。推進電力市場化改革必須深刻認識這一變局的深刻內(nèi)涵，站在我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局高度，積極穩(wěn)控現(xiàn)階段全社會特別是制造業(yè)用電成本，緩解世界貿(mào)易保護主義對我國實體經(jīng)濟和制造企業(yè)帶來的沖擊，為提高我國制造業(yè)競爭力并穩(wěn)步邁向中高端提供強大的電力保障。
電力市場化改革是否有利于提高電力投資、管理和運行效率
電力市場化改革最直接的目的就是打破壟斷藩籬和減少行政指令性干預手段，通過引入市場化機制提高電力行業(yè)的整體效率，具體來講包括三個方面：電力投資效率、電力管理效率和電力運行效率。
管控電力投資風險。自上世紀80年代以來，我國的電力投資體制改革就沒有停止過。在此期間，很多專家、學者提出了具有建設性的建議和措施，政府也制定了大量的法律法規(guī)、政策方案對電力投資體制進行改革，但是行政指令性手段仍然占據(jù)主導地位，總結起來主要存在兩方面問題：一是電力投資效率較低。許多電力企業(yè)習慣于“跑馬圈地”和爭奪地盤，習慣于爭取政府政策和資金支持，不顧電力投資項目的經(jīng)濟效益和利潤回報；二是電力投資面臨風險較大。電力項目規(guī)劃和投資前期往往沒有充分考慮當?shù)仉娏┬栊蝿葑兓^度依賴向國有銀行獲取貸款支持，電力投資回收困難。解決這一問題的關鍵就是引入電力價格市場化反饋機制，加強前期項目規(guī)劃研究、電力供需形勢分析和市場化投資回報估算，以企業(yè)為最主要的投資主體，以市場需求為導向，充分提高電力投資效率，有效管控電力投資風險。
轉變電力行業(yè)管理模式。一方面，政府電力主管部門要轉變原有的電力管理方式，由主要依靠行政指令性手段管理向更加注重電力規(guī)劃和充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用轉變；另一方面，國有電力企業(yè)要充分轉變觀念，擺正自身位置，通過進一步深化國企改革，大力構建適應電力市場化改革的組織架構和管控模式，不斷提升企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)運行、客戶服務、人力資源、財務管理和物資招標等關鍵領域的精細化經(jīng)營管理水平，降低企業(yè)自身成本，從而提高企業(yè)競爭力。通過政府電力行政管理模式和國有電力企業(yè)自身管控方式兩個層面的轉變，實現(xiàn)電力行業(yè)管理效率的整體躍升。
創(chuàng)新電力運行理念。深入推進電力市場化改革，在電力中長期市場有效管控風險和鎖定絕大部分收益的基礎上，建立貼近實際運行、考慮安全邊界的電力現(xiàn)貨市場，實現(xiàn)電力安全運行和電力市場運營緊密聯(lián)系，既保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行和電力可靠供應，又通過市場化機制及時、敏銳地發(fā)現(xiàn)短期電力供需變化和價格波動，從而釋放價格信號，引導資源優(yōu)化配置和靈活配置。相比傳統(tǒng)計劃調(diào)度運行模式，市場化條件下的電力運行理念和方式必須創(chuàng)新甚至重塑，包括建立更加強大的智慧調(diào)度運行團隊、更加先進的電力調(diào)度運行技術支持系統(tǒng)和更加高效的調(diào)度運行流程等。
以廣東為例，廣東電力現(xiàn)貨市場運行幾年來，充分反映了電力時空價格信號，并通過價格信號引導節(jié)能環(huán)保高效大機組多發(fā)電，高能耗小機組少發(fā)電或不發(fā)電，電力系統(tǒng)整體運行效率明顯提升，對助力節(jié)能減排、實現(xiàn)“雙碳”目標奠定了堅實的基礎。
電力市場化改革是否有利于維護市場秩序、經(jīng)濟社會穩(wěn)定，進而提升民生福祉
社會福利最大化絕不是簡單的經(jīng)濟效益最大化，而是綜合考慮各方面因素下的全社會福利最大化，這里面最重要的內(nèi)容包括：良好的市場秩序和經(jīng)濟社會穩(wěn)定。沒有良好的市場秩序，市場機制將無法有效發(fā)揮作用，整個電力市場乃至電力行業(yè)將陷于混亂；而沒有經(jīng)濟社會穩(wěn)定，電力市場化改革將無法推進，社會福利最大化更是無從談起。經(jīng)濟社會穩(wěn)定就像空氣一樣環(huán)繞在我們的周圍，是最大、最基本、最必需的社會福利。
維護良好的市場秩序。各國電力市場化改革的一個重要原則是充分利用市場化機制發(fā)現(xiàn)價格信號，如果缺乏有效監(jiān)管，往往會由于人為操縱等非競爭因素，導致市場價格并不能反映市場供需情況，從而使市場機制失效。構建科學有力的市場監(jiān)管體系是實現(xiàn)電力市場適度競爭和公平有序運作的重要手段，能夠保障市場價格能夠真實、準確地反映市場供需形勢，而不受到任何市場力濫用行為或市場操縱行為的影響。
守住經(jīng)濟社會穩(wěn)定這一安全底線。與國外開展電力現(xiàn)貨市場的國家不同，邊際成本競爭并不代表全社會福利化最優(yōu)，并不是唯一的選擇指標。我國已經(jīng)實現(xiàn)“廠網(wǎng)分離”，意味著我國的發(fā)電廠是全額電量上網(wǎng)，而國外大部分都是供用電負荷電量先自平衡，剩余邊際電量進行邊際價格交易。且我國自改革開放以來，長期存在缺電現(xiàn)象，為解決長期穩(wěn)定保供電問題，電力一直是超前發(fā)展。而電力的超前發(fā)展，在電力現(xiàn)貨市場的供需體現(xiàn)中就意味著供大于求。所以，不能用全電量邊際電價去充分競爭，而應該保持發(fā)電供應側有序競爭和適度競爭。因此，電力運行層面，在推進電力市場化改革過程中，絕不能破壞電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行，這是電力運行的安全底線；電力供應層面，在安排發(fā)用電計劃和市場運營過程中，決不能影響千家萬戶的電力可靠供應，特別是醫(yī)院、學校、黨政軍機關等關鍵場所；電力價格方面，如果市場價格長期低迷，將威脅發(fā)電企業(yè)生存，影響電力中長期容量充裕度，產(chǎn)生電力供應緊張的問題；同時，如果市場價格過高，可能超過社會容忍程度，也將引發(fā)經(jīng)濟社會事件和民生事件，因此，決不能讓電力價格出現(xiàn)過高或過低的問題。
綜上所述，維護好經(jīng)濟社會穩(wěn)定不僅是給社會福利兜底，更是推進電力市場化改革需要考慮的最為關鍵的問題。推進電力市場化改革，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，必須以黨中央、國務院對經(jīng)濟體制改革的一系列重大決策部署為根本遵循，堅持走中國式現(xiàn)代化的道路，在滿足實現(xiàn)社會福利最大化的“三個有利于”衡量標準基礎上，扎實、穩(wěn)妥地做好各項工作，提升電力行業(yè)整體效率，助力高質(zhì)量發(fā)展這一首要任務，維護好經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。
