2005年2月28日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》），建立了包括總量目標制度、強制上網(wǎng)制度、分類電價制度、費用分攤制度和專項資金制度在內的五項基本制度。各部門先后頒布實施了一系列規(guī)劃、配套細則、部門規(guī)章、標準和規(guī)范，形成了具有中國特色的可再生能源政策體系。由于該法發(fā)出了積極的市場信號，極大調動了各方面發(fā)展可再生能源的積極性。
目前，中國水電、風電、太陽能產業(yè)均已處于世界前列。2009年,中國水電裝機近2億千瓦，居世界第一；風電累計裝機連續(xù)四年翻番，達2500萬千瓦，成為全球風電最有活力和潛力的市場；太陽能光伏電池產量為400萬千瓦，以絕對優(yōu)勢保持世界第一；累計太陽能熱水器使用量超過1.45億平方米，占全球太陽能熱水器總使用量的60%以上；生物質能、地熱能等其他可再生能源領域也取得了長足發(fā)展。不考慮傳統(tǒng)的生物質利用，2009年，中國可再生能源利用約為2.6億噸標準煤，約占當年一次能源消費總量的8.4%?？梢哉f，《可再生能源法》的實施對推動我國可再生能源開發(fā)利用產生了積極作用。
瓶頸阻礙凸顯
為應對全球氣候變化，中國政府提出，到2020年單位GDP二氧化碳排放量比2005年降低40%?45%，化石能源占一次能源消費比重達到15%。為實現(xiàn)上述目標，必須加快可再生能源的開發(fā)進程。到2020年，我國水電裝機容量至少應達到3億千瓦，風電裝機容量應達到1.5億千瓦，太陽能發(fā)電裝機容量應達到2000萬千瓦，生物質發(fā)電裝機容量應達到3000萬千瓦。
上述目標的實現(xiàn)需要特殊的政策支持。經(jīng)過多年發(fā)展，阻礙可再生能源進一步發(fā)展的問題也開始顯現(xiàn)，包括：沒有形成完善的電價機制；政策措施不完善，貫徹執(zhí)行不到位；電網(wǎng)建設不能適應新能源快速發(fā)展的需要，新能源發(fā)電上網(wǎng)和輸送開始受阻；產業(yè)集中度不高、技術研發(fā)落后和受制于人；新能源國內市場需求不足，產能不能有效釋放；能力建設和機構不健全，我國尚無一家國家級的新能源研究機構和行業(yè)組織，力量很分散，不能為新能源產業(yè)的快速發(fā)展提供有效的支撐；人才儲備不足等。這些問題的解決需要從體制機制、資金投入、價格扶持、財稅優(yōu)惠、行業(yè)管理等進行統(tǒng)籌規(guī)劃。
新政三看點
2009年12月26日，十一屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國可再生能源法修正案》，修正案自2010年4月1日起施行。這標志著，我國可再生能源新政拉開序幕，其中值得各方關注的變化主要有三點：
一是更強調規(guī)劃的作用。
新法第八條規(guī)定：國務院能源主管部門會同國務院有關部門，根據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標和可再生能源技術發(fā)展狀況，編制全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，報國務院批準后實施。國務院有關部門應當制定有利于促進全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標實現(xiàn)的相關規(guī)劃。省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門會同本級人民政府有關部門，依據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃和本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期目標，編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準后，報國務院能源主管部門和國家電力監(jiān)管機構備案，并組織實施。
第九條規(guī)定：編制可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，應當遵循因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、合理布局、有序發(fā)展的原則，對風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等可再生能源的開發(fā)利用做出統(tǒng)籌安排。規(guī)劃內容應當包括發(fā)展目標、主要任務、區(qū)域布局、重點項目、實施進度、配套電網(wǎng)建設、服務體系和保障措施等。
二是實行全額保障性收購制度。
原法主要是通過在電網(wǎng)覆蓋范圍內發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來解決，實施中由于雙方企業(yè)利益關系和責任關系不明確，缺乏對電網(wǎng)企業(yè)的有效行政調控手段和對電網(wǎng)企業(yè)的保障性收購指標要求，難以落實有關全額收購的規(guī)定。因此，在新法第十四條中明確提出國務院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機構和國務院財政部門，依照全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，制定全國可再生能源發(fā)電量的年度收購指標和實施計劃，確定并公布對電網(wǎng)企業(yè)應達到的全額保障性收購可再生能源發(fā)電量的最低限額指標。該制度要求電網(wǎng)企業(yè)應當加強電網(wǎng)規(guī)劃和建設，擴大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應用智能電網(wǎng)等先進技術，完善電網(wǎng)運行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務。同時，為了保障電網(wǎng)企業(yè)的運行安全和合理利益，提高電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電量的積極性，相關部門將落實有關電網(wǎng)費用補償制度，發(fā)揮市場對資源配置作用，加快落實電價改革方案，完善電網(wǎng)企業(yè)定價機制，及時消納可
再生能源電力隨機性、間歇性等因素帶來的新增合理成本。
三是建立政府發(fā)展基金。
目前，我國建立了可再生能源電價附加資金制度，征收標準為每千瓦時4厘錢。當前可再生能源電價附加通過電網(wǎng)企業(yè)網(wǎng)間結算方式調配，一是可再生能源附加計為電網(wǎng)企業(yè)收入，所繳納增值稅和所得稅等要占全部附加資金的三分之一；二是資金調配周期長，補貼資金不能及時到位，電力企業(yè)資金壓力較大。
為此，新法規(guī)定把現(xiàn)行可再生能源法規(guī)定征收的電價附加和國家財政專項資金合并為政府基金性質的國家可再生能源發(fā)展基金，用于支持以下事項：可再生能源開發(fā)利用的科學技術研究、標準制定和示范工程；農村、牧區(qū)的可再生能源利用項目；偏遠地區(qū)和海島可再生能源獨立電力系統(tǒng)建設；可再生能源的資源勘查、評價和相關信息系統(tǒng)建設；促進可再生能源開發(fā)利用設備的本地化生產等。
基金具有“資金縱向管理”的明顯優(yōu)點：
其一，是程序簡便，效率高，因此行政成本可以大大降低。
其二，基金方式可以做到“統(tǒng)一收取、統(tǒng)一發(fā)放”，保證可再生能源投資企業(yè)按時獲得收益，還可以鼓勵可再生能源資源豐富地區(qū)發(fā)展可再生能源的積極性。
其三，我國可再生能源已經(jīng)進入快速發(fā)展時期，在國家價格政策的有力支持下，發(fā)電市場規(guī)模將不斷擴大，原有的電價附加所收取用于補貼可再生能源得資金量會越來越大，會由現(xiàn)在每年60億元規(guī)模的水平，放大到上百億甚至幾百億，如果仍按現(xiàn)有的管理模式，將對國家資金造成巨大浪費。
新政如何更具操作性
新《可再生能源法》的實施需要出臺相應的管理辦法。目前正在著手出臺的辦法包括《可再生能源發(fā)電配額指標管理辦法》（以下稱《配額管理辦法》）和《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理辦法》。
《配額管理辦法》制定的目的是為具體落實新法提出的“全額保障性收購制度”。其基本原則包括：配額指標與能源結構調整相協(xié)調，配額指標與應對氣候變化的國家行動目標相協(xié)調，配額指標應有利于培育戰(zhàn)略性新興產業(yè)，配額指標應兼顧水電與非水電可再生能源產業(yè)發(fā)展實際。配額指標應覆蓋所有可再生能源，確保我國非化石能源比重和二氧化碳排放強度目標的實現(xiàn)；同時，要規(guī)定非水電可再生能源電力應達到的比重，確保風電、太陽能和生物質能等發(fā)電產業(yè)的發(fā)展。從政策制定的有效性考慮，在技術選擇過程中，應避免豐富的低成本資源得不到開發(fā)，而不豐富和開發(fā)成本較高的資源卻得到了開發(fā)的現(xiàn)象產生。這涉及開發(fā)商的開發(fā)意愿問題。最好的辦法是通過制定分技術指標，對不同技術實行不同的配額?？紤]到可操作性，當前可以先劃分為包括水電的可再生能源和非水電可再生能源兩類。
配額制實施的難點是義務承擔主體確定和配額指標的分配。《可再生能源法》修訂后為配額義務承擔主體的確定掃清了制度障礙。因此，配額義務的承擔主體是電網(wǎng)企業(yè)；可再生能源電力總比重目標和非水電可再生能源電力比重目標分配到各電網(wǎng)公司，分配的依據(jù)是所在服務區(qū)域內可再生能源開發(fā)規(guī)劃所對應的可再生能源電力的能力。
配額制還應規(guī)定考核監(jiān)管機構，指標發(fā)布制度、執(zhí)行情況跟蹤和報告制度、義務考核監(jiān)管制度、信息公告制度和獎勵懲罰制度等。
《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理辦法》的制定應包括以下內容。一是定機構，由國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局、科技部、國資委和電監(jiān)會等部門共同籌備成立可再生能源發(fā)展基金管理委員會，作為可再生能源發(fā)展基金籌集、使用和管理的協(xié)調機構，下設支付中心，作為負責基金的日常管理的部門。二是定規(guī)模，以2020年可再生能源發(fā)展目標（2020年可再生能源要占到一次能源消費比重15%）為依據(jù)，分解為各年度發(fā)展目標，估算出所需資金的基本規(guī)模。三是定職責，由國家能源局會同有關業(yè)務主管部門根據(jù)新《可再生能源法》規(guī)定基金的使用范圍提出基金使用的年度計劃，國家發(fā)展改革委（價格司）落實電價附加的水平，財政部負責補足基金使用年度計劃中電價附加不足的部分，制定年度基金預算并管理基金專用賬戶。四是定辦法，可再生能源發(fā)電相關的電價補貼和電網(wǎng)建設補貼主要依靠可再生能源電力附加，其他專項支持主要來自財政資金；可再生能源電價附加在省級電網(wǎng)公司征收。基金使用則在基金年度計劃的范圍內，各有關單位按程序逐級向國家能源局上報基金撥付的申請，國家能源局報國家發(fā)展改革委和財政部予以審核后，提交可再生能源發(fā)展基金管理委員會予以撥付。五是定基金監(jiān)管制度，由可再生能源發(fā)展基金管理委員會組織相關部門，對基金使用過程中出現(xiàn)的重大問題進行討論，提出解決辦法，會同財政主管管理部門審批支持項目。（作者為國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任、研究員）
