一、風(fēng)電發(fā)展情況和影響因素
我國風(fēng)電裝機已居世界第一位，在這樣的大好形勢下，我們既需要看到它蓬勃向上的一面，也應(yīng)對其制約因素有清醒的認識。
風(fēng)電作為清潔能源有良好的發(fā)展前景，但其電能特性也會對大規(guī)模應(yīng)用產(chǎn)生負面影響。風(fēng)電是無碳能源，這是世界很多國家鼓勵其發(fā)展的重要原因。但是，風(fēng)電具有隨機性和間歇性的特點，目前還沒有辦法像其它常規(guī)電源那樣對其出力進行安排和控制。風(fēng)電大規(guī)模集中開發(fā)，對當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)乃至更大區(qū)域電網(wǎng)的安全運行和電源結(jié)構(gòu)配置會產(chǎn)生一定的負面影響。我國電源結(jié)構(gòu)以煤電為主，系統(tǒng)調(diào)峰手段本來有限，隨著風(fēng)電大規(guī)模集中開發(fā)，電網(wǎng)調(diào)節(jié)更為困難。近年來，一些地區(qū)風(fēng)電建設(shè)規(guī)模增加很快，配套電網(wǎng)建設(shè)不足的問題已開始顯現(xiàn)。目前國內(nèi)還有一批大型風(fēng)電場在規(guī)劃和建設(shè)當(dāng)中。如此大規(guī)模集中開發(fā)、超遠距離、高電壓接入系統(tǒng)的風(fēng)電基地建設(shè)，在世界上尚屬首例，會在接入系統(tǒng)方面造成較大的困難。
風(fēng)機國產(chǎn)化水平明顯提高，但風(fēng)電開發(fā)需政府補貼的情況短時間難以改變。與其它常規(guī)發(fā)電方式相比，風(fēng)電造價仍然偏高。我國風(fēng)能資源又大都處于西部、北部欠發(fā)達地區(qū)，遠離用電中心，當(dāng)?shù)氐呢摵珊弯N售電價水平相對較低，難以全部就地消納。如果建設(shè)昂貴的高電壓等級輸電線路，遠距離、大規(guī)模輸送發(fā)電量較少的風(fēng)電，會較大幅度提高受端地區(qū)銷售電價。因此，目前風(fēng)電在各種發(fā)電方式中尚缺乏足夠的經(jīng)濟性和競爭力。
國家對風(fēng)電的政策支持力度加大，國企成為開發(fā)主力，低水平設(shè)備制造能力快速擴張。2002年開始，國家發(fā)改委開始組織風(fēng)電特許權(quán)招標，每個項目都不低于10萬千瓦，通過競爭機制有力推動了風(fēng)電設(shè)備規(guī)?；l(fā)展。2005年開始，招標要求風(fēng)電設(shè)備國產(chǎn)化率達到70%以上，制造商與開發(fā)商“打捆”提供市場保障，極大提高了風(fēng)電設(shè)備本地化水平?，F(xiàn)在，國家從銷售電量中每千瓦時加收8厘錢，作為可再生電力補貼，主要用于風(fēng)電。此外，國家按高于常規(guī)燃煤發(fā)電的價格收購風(fēng)電，對風(fēng)電增值稅實行減半征收，風(fēng)電投資企業(yè)享受所得稅減免。這些政策都為風(fēng)電的快速發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。目前，國內(nèi)風(fēng)力發(fā)電項目業(yè)主大都是國有企業(yè)。其中一個深層次原因是，國有發(fā)電企業(yè)都在競相擴大裝機規(guī)模，而近幾年國家嚴格控制新上火電項目，又很少批準大型水電項目，大規(guī)模新上風(fēng)電已成為提高企業(yè)裝機容量的重要途徑?，F(xiàn)在這些國有發(fā)電集團與地方政府合作，普遍將大型風(fēng)電項目拆分成稍小于5萬千瓦的小項目，避開國家招投標與核準程序，直接由地方審批開工。風(fēng)機制造企業(yè)也正是看準了這一點，極力擴大產(chǎn)能。但是，大部分風(fēng)電機組制造企業(yè)尚未掌握核心設(shè)計技術(shù)，對引進技術(shù)的消化吸收力度不夠，自主創(chuàng)新能力不強，低水平制造能嚴重供大于求。
國外在風(fēng)電接入和管理方式上已取得很多成功經(jīng)驗，相比之下我國還有較大差距。發(fā)達國家風(fēng)電發(fā)展的主要經(jīng)驗是，加強風(fēng)電配套電網(wǎng)的規(guī)劃和建設(shè)，盡可能在區(qū)域電網(wǎng)內(nèi)解決風(fēng)電的波動性;建立風(fēng)電預(yù)測體系，減少風(fēng)電間歇性的影響;優(yōu)化電力調(diào)度，最大限度消納新能源電力;適當(dāng)增加電網(wǎng)的備用容量，擴大區(qū)域電網(wǎng)的互聯(lián)互供，從而增強各層級電網(wǎng)對風(fēng)電的接納能力;建立風(fēng)電設(shè)備并網(wǎng)技術(shù)標準，提高風(fēng)電機組適應(yīng)電網(wǎng)運行要求的性能。國外普遍在電力管理體制上實行市場化，電力系統(tǒng)的調(diào)度機構(gòu)是獨立于電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)的中立機構(gòu)，由政府監(jiān)管;輸電環(huán)節(jié)的電網(wǎng)企業(yè)只負責(zé)輸送電力，不經(jīng)營購電、售電;對可再生能源發(fā)電必須按規(guī)定收購，收購風(fēng)電超出電力市場價格部分，由政府財政給予補貼。
我國的差距表現(xiàn)在，與風(fēng)電相關(guān)的電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)滯后，尚未建立風(fēng)電預(yù)測體系和風(fēng)電設(shè)備接入的技術(shù)標準體系。特別是電力體制改革滯后，至今仍在沿襲數(shù)十年一貫的計劃經(jīng)濟體制。按照國務(wù)院已經(jīng)批準的電力體制改革和電價改革方案，在實施廠網(wǎng)分開后，應(yīng)盡快實施電網(wǎng)主輔分離、輸配分開。由于后續(xù)這些既定的改革措施一直沒有出臺，國資委還在考核電網(wǎng)企業(yè)利潤，而風(fēng)電配套電網(wǎng)建設(shè)量大面廣，任務(wù)繁重，需要大量資金投入，特別是運行調(diào)度的難度較大，同過去相比，要在電網(wǎng)運行安全方面付出更多努力，承擔(dān)更大的責(zé)任。因此，電網(wǎng)企業(yè)接入風(fēng)電和全額收購風(fēng)電的積極性自然受到影響。
二、如何看待風(fēng)電發(fā)展的爭議
面對風(fēng)電快速發(fā)展形勢和制約因素，主要存在以下幾方面爭議：
一是關(guān)于指導(dǎo)思想問題。普遍的看法是，中國風(fēng)力資源良好，應(yīng)當(dāng)走“大規(guī)模、高度集中開發(fā)，遠距離、高電壓輸送”的發(fā)展道路。也有專家認為，歐美“小規(guī)模、分布式，低電壓、就地分散接入系統(tǒng)”的模式更符合風(fēng)電特性和目前技術(shù)水平。
值得注意的是，中國所謂“大規(guī)模”指的是千萬千瓦級風(fēng)場，而歐美的“大規(guī)模”指的是幾十萬千瓦級的風(fēng)場;中國所說的“遠距離”指的是幾百公里和上千公里的輸送，歐美的“遠距離”基本上在一百公里左右。以美國德克薩斯為例，該州地域較大，風(fēng)電資源豐富，電力負荷低，與中國的情況有些相近。德州已投產(chǎn)風(fēng)電裝機836萬千瓦，在建110萬千瓦，在美國算是大型風(fēng)場。但其最大風(fēng)電場僅為73萬千瓦，超過50萬千瓦的風(fēng)電場只有4個，風(fēng)電集中輸送也僅有上百公里。國外所說的“大規(guī)模”在中國只能算是“小規(guī)模”;他們所說的“小規(guī)模”，也就是星羅棋布、遍地開花的幾千千瓦、幾萬千瓦的風(fēng)場，在中國尚屬少數(shù)。
風(fēng)能的合理利用在一個電網(wǎng)里并不是越大越好。風(fēng)電具有隨機性、間歇性的特點，為電網(wǎng)調(diào)度增加困難。據(jù)國外經(jīng)驗，以分散方式、較低電壓等級接入系統(tǒng)的風(fēng)電，在電力調(diào)度上可以當(dāng)作一種“逆負荷”管理，對電網(wǎng)主頻率和電壓等重要參數(shù)的影響甚小。而上千萬千瓦級超大型電源建設(shè)，涉及電力系統(tǒng)規(guī)劃的問題十分復(fù)雜，譬如，僅三峽工程電力輸出規(guī)劃就論證了十多年。因此，千萬千瓦級的風(fēng)電項目，需要有充分的時間進行接入系統(tǒng)論證。
從能源利用的一般規(guī)律看，分散稀薄的能源應(yīng)當(dāng)分散利用，如果集中利用代價會比較大，風(fēng)電就屬于這種情況。我國現(xiàn)在規(guī)劃的風(fēng)電資源地遠離電力消費地，有必要認真論證“大規(guī)模、高集中度開發(fā)，遠距離、高電壓輸送”的思路及其技術(shù)可行性和經(jīng)濟合理性。對于分散式、小規(guī)模、低電壓，以及更便于電網(wǎng)接入的風(fēng)場，應(yīng)加強規(guī)劃和開發(fā)。
二是關(guān)于發(fā)展總量問題。有觀點認為，目前風(fēng)電發(fā)展速度太快，已有的風(fēng)場大部分經(jīng)營困難，經(jīng)濟效益不高，可是企業(yè)還在跑馬圈“風(fēng)”。
應(yīng)當(dāng)看到，我國能源結(jié)構(gòu)以煤為主，為了減少污染和溫室氣體排放，客觀上需要加快風(fēng)電開發(fā)步伐?？紤]到目前離開國家的補貼和優(yōu)惠政策，風(fēng)電不可能發(fā)展，因此，確定我國風(fēng)電發(fā)展的合理總量，既不應(yīng)和過去比增長速度，也不應(yīng)和國外比裝機容量，而是要和國家的補貼能力來比。現(xiàn)有的補貼財力能夠滿足的開發(fā)規(guī)模，應(yīng)當(dāng)就是理想的裝機規(guī)模。只要國家明確公布每年的補貼數(shù)額，以及中央補貼各地發(fā)展風(fēng)電的資金量，投資者就能估計出風(fēng)電的市場容量。未經(jīng)國家批準，盲目新上的風(fēng)場拿不到國家補貼就意味著虧損，這將有助于投資者作出理性預(yù)期。地方政府也會從一味鼓勵新上風(fēng)電，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃涌刂骑L(fēng)電規(guī)模。這將有助于抑制風(fēng)電規(guī)模盲目擴大。
三是關(guān)于電源布局問題。很多地方制定了雄心勃勃的規(guī)劃，醞釀建設(shè)大規(guī)模風(fēng)場。《可再生能源法》規(guī)定，可再生能源發(fā)電電網(wǎng)必須全額收購;地方政府擁有5萬千瓦以下風(fēng)電場項目的審批權(quán)，希望通過發(fā)展風(fēng)電帶動地方經(jīng)濟;大型國有發(fā)電集團借新上風(fēng)電擴大裝機容量。在這些因素作用下，鼓勵了各地大上風(fēng)電項目。又由于國家定死了風(fēng)電上網(wǎng)電價，風(fēng)電電價超出當(dāng)?shù)爻Ｒ?guī)電力價格的部分均由國家補貼。因此，地方和企業(yè)把風(fēng)電經(jīng)濟性的責(zé)任全都推給了國家，出現(xiàn)了“地方和企業(yè)請客，中央埋單”的情況。
為使國家有限的補貼資金發(fā)揮最大的效用，應(yīng)當(dāng)由國家結(jié)合補貼能力，統(tǒng)籌考慮資源條件、接入規(guī)劃、與常規(guī)電源配套等因素，充分研究其技術(shù)可行性與經(jīng)濟合理性，確定各地在各時期的開發(fā)規(guī)模，不應(yīng)將風(fēng)電布局的決定權(quán)放給地方，從而避免風(fēng)電一擁而上。
四是關(guān)于風(fēng)電接入問題。很多發(fā)電企業(yè)認為，電網(wǎng)建設(shè)滯后，風(fēng)電送出受到制約，電網(wǎng)接收風(fēng)電時人為制造障礙，影響了發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟效益。電網(wǎng)企業(yè)則表示，已經(jīng)盡了最大的努力保證風(fēng)電及時上網(wǎng);今后大規(guī)模接入風(fēng)電必須制定準入標準，并且需要設(shè)高電壓、遠距離輸電線路。
客觀上說，在風(fēng)電發(fā)展起步階段，規(guī)模較小，對系統(tǒng)安全穩(wěn)定影響不大的情況下，電網(wǎng)應(yīng)該按政策要求全額收購;風(fēng)電快速地大規(guī)模發(fā)展，保證風(fēng)電電量全額收購會付出很大代價，確實存在不夠經(jīng)濟，也不夠安全的問題，需要實事求是地對待。
五是關(guān)于設(shè)備制造能力問題。對風(fēng)電設(shè)備低水平產(chǎn)能過剩問題，一種意見是采用行政辦法加以限制，從以往其它行業(yè)限制過剩產(chǎn)能的經(jīng)驗看，這種做法效果十分有限。市場經(jīng)濟條件下，淘汰落后主要應(yīng)當(dāng)依靠鼓勵競爭來實現(xiàn)。從風(fēng)電特許權(quán)招標結(jié)果看，風(fēng)電上網(wǎng)價格呈下降趨勢，競爭有利于優(yōu)勢企業(yè)提高技術(shù)、改進管理、擴大規(guī)模，通過市場形成門檻，淘汰落后。我國應(yīng)繼續(xù)推進特許權(quán)招標，使風(fēng)電電價盡快接近常規(guī)電力的價格，自然將使得資金、技術(shù)實力較差的企業(yè)被淘汰出局，從而解決風(fēng)電低水平生產(chǎn)能力過剩問題。
三、進一步完善風(fēng)電政策體系
風(fēng)電的健康發(fā)展離不開國家政策支持。加強風(fēng)電調(diào)控關(guān)鍵是抓住補貼、招標兩個抓手，再輔之以必要的體制改革措施，完全可以使風(fēng)電實現(xiàn)有序開發(fā)，最終使風(fēng)電招標的上網(wǎng)價格盡快達到常規(guī)電力的水平，具備與普通商業(yè)電力相同的競爭力?？梢钥紤]從以下幾個方面進一步完善風(fēng)電政策體系。
第一，調(diào)整風(fēng)電發(fā)展的指導(dǎo)思想。大力發(fā)展小規(guī)模、低電壓、近消納、直接接入配電網(wǎng)系統(tǒng)的分散式風(fēng)電，積極開展大規(guī)模集中開發(fā)風(fēng)電的研究，待時機成熟時再全面推開。
第二，加強風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃工作。重點應(yīng)解決三個問題，一是合理確定各地區(qū)風(fēng)電規(guī)模。明確國家在支持風(fēng)電上的補貼力度和資金來源，從而確定一段時間內(nèi)各地風(fēng)電發(fā)展的裝機容量。二是統(tǒng)籌考慮風(fēng)電電源布局。將風(fēng)電規(guī)劃納入電力工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，在綜合平衡資源條件、接入能力，以及水、火、氣等電源配套條件的情況下，分區(qū)域有計劃、有步驟地開發(fā)一些風(fēng)場。三是改革風(fēng)電項目審批或核準方式。地方政府每年向國家上報擬開發(fā)的風(fēng)電規(guī)模，經(jīng)國家能源主管部門平衡后，將風(fēng)電補貼規(guī)模分到地方，由地方政府組織招投標。
第三，通過競爭降低風(fēng)電開發(fā)成本。繼續(xù)開展風(fēng)電開發(fā)特許權(quán)招標，通過競爭確定風(fēng)電項目開發(fā)業(yè)主和上網(wǎng)電價。取消行政辦法對風(fēng)電上網(wǎng)的定價。
第四，提高風(fēng)電接入能力。電網(wǎng)對國家特許權(quán)招標建設(shè)的風(fēng)電項目，應(yīng)及時簽訂購售電合同，全額收購風(fēng)電上網(wǎng)電量，足額結(jié)算電費。加強風(fēng)電配套電網(wǎng)建設(shè)，建立風(fēng)電預(yù)測體系，適當(dāng)增加電網(wǎng)的備用或可調(diào)節(jié)容量，建立風(fēng)電并網(wǎng)技術(shù)標準。
第五，進一步深化電力體制改革。首先在實施特許權(quán)招標的風(fēng)場所在省區(qū)，推廣實施已經(jīng)國務(wù)院批準的節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法，確保優(yōu)先調(diào)度已建成運行的風(fēng)電;開展電力調(diào)度機構(gòu)獨立的研究和試點的前期工作;改革國有資產(chǎn)考核辦法和指標，對國有發(fā)電企業(yè)考核單位資產(chǎn)利潤率，對電網(wǎng)企業(yè)考核單位有效資產(chǎn)的過網(wǎng)電量。
