我國(guó)通過(guò)建立可再生能源基金，以全網(wǎng)分?jǐn)偟姆绞竭M(jìn)行補(bǔ)貼，有力地促進(jìn)了可再生能源的發(fā)展，但面臨的問(wèn)題也不容忽視，這主要表現(xiàn)在：
可再生能源電價(jià)附加無(wú)法足額征收。2011年，全社會(huì)用電量4.7萬(wàn)億千瓦時(shí)。如能全額征收，2011年當(dāng)年應(yīng)征收總額約200億元，實(shí)際征收約100億元。
已征收資金和實(shí)際需求之間存在較大缺口。據(jù)估算，2011年應(yīng)支付補(bǔ)貼資金208億元，實(shí)際需求與征收資金量之間缺口達(dá)100多億元。2012年應(yīng)征收額度為400億元，實(shí)際征收可能在200億元左右。值得注意的是，2010年后可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼延遲發(fā)放的時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，已經(jīng)造成嚴(yán)重拖欠，企業(yè)之間形成大量“三角債”。
實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)資金保障能力嚴(yán)重不足。按照已公布的規(guī)劃，2015年補(bǔ)貼資金不少于1000億元。按目前每千瓦時(shí)8厘錢(qián)的補(bǔ)貼水平測(cè)算，即使做到應(yīng)收盡收，2015年當(dāng)年可用于可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼的資金為480億元左右，仍有500多億元的資金缺口。
國(guó)家面臨漲電價(jià)與欠補(bǔ)貼雙重壓力。如果完全滿足2015年規(guī)劃要求的可再生能源補(bǔ)貼需要，加上彌補(bǔ)拖欠的補(bǔ)貼資金，預(yù)計(jì)需要在每度電中征收3分錢(qián)左右。由于現(xiàn)在可再生能源標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼，是依據(jù)企業(yè)所報(bào)的成本人為測(cè)算的結(jié)果，企業(yè)上報(bào)的成本越高，越是可以獲得高電價(jià)。已定的標(biāo)桿電價(jià)給可再生能源發(fā)電企業(yè)留出的利潤(rùn)超過(guò)了其它發(fā)電方式。可再生能源是一種隨著規(guī)模擴(kuò)大，邊際成本下降較快的產(chǎn)業(yè)，而標(biāo)桿電價(jià)調(diào)整往往具有滯后性和被動(dòng)性?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)會(huì)有很多資金投向可再生能源，國(guó)家規(guī)劃的規(guī)?？赡艽蠓韧黄啤５侥菚r(shí)，國(guó)家將面臨兩難選擇，要么拖欠補(bǔ)貼，要么就漲電價(jià)。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下行壓力很大，電價(jià)上漲幾分錢(qián)，將極大地影響企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，也會(huì)沖抵國(guó)家結(jié)構(gòu)性減稅等措施給企業(yè)的優(yōu)惠。特別是在能源需求增長(zhǎng)放緩，能源供給保持增長(zhǎng)的情況下，電價(jià)不降反升，也不符合市場(chǎng)規(guī)律。
現(xiàn)有補(bǔ)貼機(jī)制可能大幅增加補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。可再生能源項(xiàng)目大部分是地方核準(zhǔn)，補(bǔ)貼卻是由全網(wǎng)分?jǐn)?，等?ldquo;地方請(qǐng)客，中央買(mǎi)單”。目前有關(guān)部門(mén)正在研究的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策中，準(zhǔn)備根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展的需要，及時(shí)調(diào)整可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)；利用財(cái)政預(yù)撥的辦法，解決電網(wǎng)不能及時(shí)向光伏企業(yè)撥付補(bǔ)貼的問(wèn)題。這些政策總的看是積極的，但也會(huì)給企業(yè)一個(gè)預(yù)期，即只要上光伏項(xiàng)目，國(guó)家就要給補(bǔ)貼；補(bǔ)貼不夠就漲電價(jià)；補(bǔ)貼資金即便不到位，財(cái)政也會(huì)用預(yù)撥的方式兜底?？紤]到電價(jià)上漲往往會(huì)受各種因素的影響出現(xiàn)滯后，如通脹壓力、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力等。一旦電價(jià)上漲不到位，財(cái)政預(yù)撥后很可能出現(xiàn)收支不能相抵的情況。在未來(lái)幾年財(cái)政增支減收因素增多的情況下，這可能會(huì)是一個(gè)不小的新負(fù)擔(dān)，需要引起警惕。
那么，我國(guó)應(yīng)如何完善可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制？啟動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、發(fā)展可再生能源是必要的，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要與可能，保持合理的規(guī)模，防止出現(xiàn)敞開(kāi)口子補(bǔ)貼的現(xiàn)象。
第一，采用以補(bǔ)貼定規(guī)模的辦法。我國(guó)應(yīng)改革現(xiàn)有可再生能源的補(bǔ)貼辦法，今后新上風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電項(xiàng)目，應(yīng)在補(bǔ)貼資金已經(jīng)明確落實(shí)的情況下進(jìn)行核準(zhǔn)，沒(méi)有落實(shí)補(bǔ)貼的項(xiàng)目不能接入電網(wǎng)。這將有利于防止補(bǔ)貼不到位和過(guò)度補(bǔ)貼產(chǎn)生的負(fù)面影響。同時(shí)，不再將可再生能源規(guī)模作為對(duì)地方和企業(yè)的考核標(biāo)準(zhǔn)。
第二，補(bǔ)貼規(guī)模應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)。為避免削弱企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，今后幾年電價(jià)不宜大幅上調(diào)，可再生能源基金征收標(biāo)準(zhǔn)維持在每千瓦時(shí)8厘的水平。為了落實(shí)“十二五”規(guī)劃確定的各項(xiàng)可再生能源發(fā)展目標(biāo)，有關(guān)部門(mén)和電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)通過(guò)可再生能源基金應(yīng)收盡收、挖掘潛力來(lái)解決。不宜用財(cái)政資金替電網(wǎng)預(yù)撥可再生能源補(bǔ)貼。
第三，建立單位補(bǔ)貼額度逐年降低的機(jī)制。為了提高有限補(bǔ)貼資金的績(jī)效，對(duì)風(fēng)能、太陽(yáng)能發(fā)電應(yīng)當(dāng)普遍推行招標(biāo)定價(jià)的方式，不再搞“高成本高補(bǔ)貼”的成本定價(jià)。而是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)確定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)業(yè)主和發(fā)現(xiàn)價(jià)格，從而形成每千瓦時(shí)補(bǔ)貼額度逐年、逐批次降低的機(jī)制，使現(xiàn)有的補(bǔ)貼資金補(bǔ)貼盡可能多的電量，促進(jìn)可再生能源上網(wǎng)價(jià)格盡快達(dá)到常規(guī)電力的水平。
(作者為國(guó)務(wù)院研究室綜合司副司長(zhǎng))
