中國儲能網(wǎng)訊：屬于競爭環(huán)節(jié)的上網(wǎng)電價和銷售電價仍被嚴格管制，而具有壟斷性質(zhì)的輸配電價卻恰恰沒有管住，監(jiān)管乏力，這與既定的改革目標正好相反，形成了“管住兩頭，中間不管”的局面。
電力體制改革十年來，電價改革一直是最為矚目的話題之一。新形勢下，各方面對于加快推進電價改革的呼聲日漸強烈。但目前的電價改革，已經(jīng)進入了攻堅期、深水區(qū)，積累了很多矛盾和問題，改革牽涉到深層次的體制機制問題，牽涉到各方面固有利益的調(diào)整，推進電價改革決不是一件簡單容易的事，會面臨很大阻力，可謂“冰凍三尺，非一日之寒”。
因此，電價究竟如何改，才能做到“既有動作、有突破，又能減少阻力、風險可控，邁出實質(zhì)性的步伐”，這是需要我們認真研究思考的問題，也是擺在我們面前的難題，必須謀定而后動。在這個問題上，既要有膽識和勇氣，更需要智慧和方法，必須要有全新的思路，選擇好突破口。
電價改革與電力發(fā)展的關(guān)系
(一)電價改革(電價政策)對于促進電力發(fā)展有著重要的、不可替代的作用。體現(xiàn)在：一是引導電力投資和消費;二是促進生產(chǎn)、保障供應;三是調(diào)節(jié)供求關(guān)系;四是優(yōu)化資源配置;五是調(diào)整利益關(guān)系;六是促進電力市場化改革;七是宏觀調(diào)控的重要手段。
(二)電力的可持續(xù)發(fā)展反過來對電價改革(電價政策)提出了新的、更高的要求。體現(xiàn)在：一是總量的發(fā)展增長;二是結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化;三是資源環(huán)境的約束;四是應對氣候變化的壓力;五是節(jié)能減排環(huán)保的要求;六是經(jīng)濟性及提高效率的要求。
電價機制及電價管理存在的主要問題
電力體制改革十年來，盡管電價改革邁出了一定的步伐,取得了一定的成績，但不可否認的是,也還存在不少突出的問題。
(一)從電價形成機制看
存在的主要問題是，電價改革步伐緩慢，裹足不前,政府定價依然占據(jù)主導地位，未能建立合理的電價形成機制，市場配置資源的作用未能得到應有發(fā)揮。屬于競爭環(huán)節(jié)的上網(wǎng)電價和銷售電價仍然被嚴格管制，而具有壟斷性質(zhì)的輸配電價卻恰恰沒有管住，監(jiān)管乏力，這與既定的改革目標正好相反，形成了“管住兩頭，中間不管”的局面。表現(xiàn)在：
上網(wǎng)環(huán)節(jié)：上網(wǎng)電價還是政府定價模式(這在世界上已非常少見);未能實行市場決定價格的形成機制，煤、電價格體制矛盾突出，上網(wǎng)電價不能與煤炭價格及時足額聯(lián)動，發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難、難以為繼。水電價格缺乏明確合理的機制，熱電聯(lián)產(chǎn)價格也不合理，企業(yè)更是困難重重，抽水蓄能補嘗機制也不合理，電力競價上網(wǎng)等電力市場試點停滯不前。
輸配環(huán)節(jié)：電網(wǎng)主輔、主多分離改革進展緩慢，輸配電成本費用不清晰，輸配電成本約束機制未能形成，獨立的輸配電價機制未能建立，電網(wǎng)企業(yè)維持買進賣出、獨家經(jīng)銷電量局面，處于絕對壟斷地位，與發(fā)電企業(yè)和電力用戶的市場地位嚴重不對等。由于缺乏獨立和合理的輸配電價，大用戶直購電交易面臨諸多困難和阻力，跨地區(qū)電能交易也反映出許多問題。
銷售環(huán)節(jié)：銷售電價偏于僵化,缺少彈性,未能與上網(wǎng)電價實行及時有效的市場聯(lián)動，不能充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本,難以有效調(diào)節(jié)電力供求關(guān)系。銷售電價分類偏多太細，不能反映用戶用電特性和供電成本，居民電價偏低,工業(yè)電價偏高,各類用戶交叉補貼嚴重，電價制度不盡科學，未能體現(xiàn)公平負擔原則，不利于引導用戶合理用電，促進資源節(jié)約。
(二)從電價政策看
電價政策制定和完善相對滯后，一些電價政策不盡合理也不夠完善，帶來很多問題和矛盾。比如煤電價格不能及時聯(lián)動，脫硫電價不盡合理，脫硝電價覆蓋面太小且標準太低;跨地區(qū)(跨省、跨區(qū)域)電能交易價格規(guī)定不明確、不合理，交易中存在著上網(wǎng)電價偏低、電網(wǎng)收費環(huán)節(jié)多、費用偏高的問題;峰谷、豐枯電價政策不盡完善、合理，削峰填谷作用不明顯;可再生能源發(fā)電價格、接入工程價格及電價附加補貼支付等政策也還存在不少問題，有待研究完善等等。
(三)從電價管理看
電價立法工作緩慢,法制建設(shè)嚴重滯后。政府部門和監(jiān)管機構(gòu)電價職責不夠清晰，關(guān)系不順。對于壟斷的電網(wǎng)企業(yè)，監(jiān)管能力有待提高,監(jiān)管方式有待改進,監(jiān)管手段有待強化。對地方政府違反國家電價政策的行為缺乏好的解決辦法,糾查力度不夠。電價管理過于強化宏觀調(diào)控作用，弱化了電價的市場調(diào)節(jié)職能，電價管理權(quán)限過于集中，難以及時反映各地實際情況，管理效率有待提高等。
電價改革的必要性及面臨的外部環(huán)境
(一)改革的必要性
由于電價改革遲緩滯后，缺乏合理的價格形成機制，電價政策、電價管理也存在不少突出問題，造成在很多時候價格水平扭曲，價格信號失真，給電力工業(yè)發(fā)展乃至國民經(jīng)濟發(fā)展帶來許多不利影響。為有利于電力工業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，有利于節(jié)能減排目標實現(xiàn)，有利于電力市場化改革的推進，有利于增加社會公眾對電力改革的信心，必須加快推進電價改革。
(二)改革面臨的外部環(huán)境
1、有利條件
一是宏觀經(jīng)濟環(huán)境相對寬松。去年下半年以來，CPI指數(shù)持續(xù)下降，PPI指數(shù)也維持低位，電力供求緩和，煤價大幅下降，電煤價格已經(jīng)并軌等，為電價改革提供了相對寬松的外部環(huán)境，改革風險、改革阻力、改革成本均會小一些。
二是社會各界對改革非常關(guān)注。無論是官員、學者、普通百姓還是媒體、電力企業(yè)都非常關(guān)注電價改革，對此寄予很高的期望。同時十年電力改革也在一些方面進行了有益探索，積累了一定經(jīng)驗，形成一些共識，為改革提供了良好的輿論氛圍，為政府順勢而為，加快推進改革創(chuàng)造了條件。
三是中央黨政領(lǐng)導換屆為改革提供了新的契機。十八大順利召開，以及三月份的政府換屆必將為改革注入新的活力，營造利好的氛圍，為加快改革提供了機遇，提供了可能。
2、阻力和難點
一是對改革的認識還不一致。包括要不要改、怎么改以及改革的方向、重點、路徑、步驟等，都還存在不同看法，甚至有很大爭議。
二是改革會遇到阻力。主要來自一些不想失去權(quán)力和既得利益的部門和企業(yè)。要打破固有的利益格局，調(diào)整預期利益乃至現(xiàn)有利益，難度將會很大，對此要有足夠的認識;而且現(xiàn)行一些部門的職責設(shè)置本身就限制了改革的設(shè)計和推進。
三是改革存在一定難度。改革本身存在一定的復雜性和風險，尤其是利益作大的調(diào)整時，必須有配套措施和解決辦法，相應增加了改革的難度，高層難以下決心。
電價改革的主要內(nèi)容和步驟
(一)改革的目標和思路
改革的目標，一是“放開兩頭，管住中間”，建立起市場競爭和政府監(jiān)管相結(jié)合的電價形成機制?！胺砰_兩頭”就是放開發(fā)電、售電等屬于競爭性環(huán)節(jié)的價格，“管住中間”就是管住輸電、配電等屬于自然壟斷環(huán)節(jié)的價格;二是制定并完善有利于電力工業(yè)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進節(jié)能環(huán)保的電價政策;三是構(gòu)建規(guī)范、透明、高效的電價監(jiān)管制度。
改革的思路，一是注重尋找牽一發(fā)而動全身的改革突破口。電價改革面臨的問題很多，任務很重，阻力也不小，可以說是千頭萬緒，如果不分輕重緩急，難易大小，眉毛胡子一把抓，齊頭并進，效果往往不理想，事倍功半，而如果抓住牽一發(fā)而動全身的改革突破口、關(guān)鍵點，重點推進，就能事半功倍，取得明顯成效。
二是注重增量改革，以增量改革帶動存量改革，減少阻力和風險。積極推進增量改革，以增量改革帶動存量改革，穩(wěn)妥推進存量優(yōu)化，是多年來改革的一個重要方法，也是成功的經(jīng)驗，這樣做的好處是能夠最大范圍的凝聚改革共識，減少阻力和風險。三十年多年前改革伊始實行價格“雙軌制”，就是對既得利益給予合理照顧，對增量利益則采用改革的辦法予以調(diào)整，取得了很好的效果。
三是先行先試，穩(wěn)步推進，不急于求成。先行先試，是30多年來改革開放的一條成功經(jīng)驗。電力行業(yè)作為國民經(jīng)濟的一個重要基礎(chǔ)行業(yè)，任何一項改革影響都比較大，同時中國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，有許多問題看不準，吃不透，改革風險不可控，這時就必須選擇試點，先行先試，探索路子，積累經(jīng)驗，以點帶面?？礈柿嗽俑?，可行后再推開，不急于求成。
四是邁小步，不停步，不貪大求多。電價改革涉及各方面利益調(diào)整，難度較大，在改革中，不能貪大求多，畢其功于一役。只要每年有一至兩項實質(zhì)性的改革得以推進，并取得突破，就能積少成多，五年就能有大的跨越式變化，十年就有望形成合理的電價形成機制。
(二)改革的主要內(nèi)容和步驟
在電價形成機制方面，依據(jù)上述改革思路，按照統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、由近及遠、由小到大、先易后難、由點帶面的原則和步驟，選擇六個關(guān)鍵問題為突破口，加快推進電價改革：
1、以煤電價格聯(lián)動的審批定價改為機制定價為突破口，促進上網(wǎng)電價市場化改革。
煤價并軌，電煤價格全面市場化后，為上網(wǎng)電價市場化創(chuàng)造了條件，上網(wǎng)電價必須加快改革，配套跟進，有所動作，否則，電煤價格市場化改革的效果就會大打折扣。上網(wǎng)電價市場化可以考慮分三步走，近期可保留煤電價格聯(lián)動政策，但進一步調(diào)整完善，包括減少發(fā)電企業(yè)消化煤價上漲比例，及時足額聯(lián)動等。在今后幾年，將這項政策改造升級。
即借鑒石油價格形成機制的做法，國家明確細化煤電價格聯(lián)動機制辦法，由發(fā)電企業(yè)根據(jù)國家規(guī)定及市場供求自行決定上網(wǎng)電價并報政府部門備案，不再由政府部門審批，從而實現(xiàn)上網(wǎng)電價由審批定價改為機制定價，電價改革可以邁出實質(zhì)性的步伐。從長遠看，上網(wǎng)電價應完全由市場供求決定，企業(yè)自主定價。
電價改革的主要內(nèi)容和步驟
(一)改革的目標和思路
改革的目標，一是“放開兩頭，管住中間”，建立起市場競爭和政府監(jiān)管相結(jié)合的電價形成機制?！胺砰_兩頭”就是放開發(fā)電、售電等屬于競爭性環(huán)節(jié)的價格，“管住中間”就是管住輸電、配電等屬于自然壟斷環(huán)節(jié)的價格;二是制定并完善有利于電力工業(yè)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進節(jié)能環(huán)保的電價政策;三是構(gòu)建規(guī)范、透明、高效的電價監(jiān)管制度。
改革的思路，一是注重尋找牽一發(fā)而動全身的改革突破口。電價改革面臨的問題很多，任務很重，阻力也不小，可以說是千頭萬緒，如果不分輕重緩急，難易大小，眉毛胡子一把抓，齊頭并進，效果往往不理想，事倍功半，而如果抓住牽一發(fā)而動全身的改革突破口、關(guān)鍵點，重點推進，就能事半功倍，取得明顯成效。
二是注重增量改革，以增量改革帶動存量改革，減少阻力和風險。積極推進增量改革，以增量改革帶動存量改革，穩(wěn)妥推進存量優(yōu)化，是多年來改革的一個重要方法，也是成功的經(jīng)驗，這樣做的好處是能夠最大范圍的凝聚改革共識，減少阻力和風險。三十年多年前改革伊始實行價格“雙軌制”，就是對既得利益給予合理照顧，對增量利益則采用改革的辦法予以調(diào)整，取得了很好的效果。
三是先行先試，穩(wěn)步推進，不急于求成。先行先試，是30多年來改革開放的一條成功經(jīng)驗。電力行業(yè)作為國民經(jīng)濟的一個重要基礎(chǔ)行業(yè)，任何一項改革影響都比較大，同時中國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，有許多問題看不準，吃不透，改革風險不可控，這時就必須選擇試點，先行先試，探索路子，積累經(jīng)驗，以點帶面?？礈柿嗽俑桑尚泻笤偻崎_，不急于求成。
四是邁小步，不停步，不貪大求多。電價改革涉及各方面利益調(diào)整，難度較大，在改革中，不能貪大求多，畢其功于一役。只要每年有一至兩項實質(zhì)性的改革得以推進，并取得突破，就能積少成多，五年就能有大的跨越式變化，十年就有望形成合理的電價形成機制。
(二)改革的主要內(nèi)容和步驟
在電價形成機制方面，依據(jù)上述改革思路，按照統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、由近及遠、由小到大、先易后難、由點帶面的原則和步驟，選擇六個關(guān)鍵問題為突破口，加快推進電價改革：
1、以煤電價格聯(lián)動的審批定價改為機制定價為突破口，促進上網(wǎng)電價市場化改革。
煤價并軌，電煤價格全面市場化后，為上網(wǎng)電價市場化創(chuàng)造了條件，上網(wǎng)電價必須加快改革，配套跟進，有所動作，否則，電煤價格市場化改革的效果就會大打折扣。上網(wǎng)電價市場化可以考慮分三步走，近期可保留煤電價格聯(lián)動政策，但進一步調(diào)整完善，包括減少發(fā)電企業(yè)消化煤價上漲比例，及時足額聯(lián)動等。在今后幾年，將這項政策改造升級。
即借鑒石油價格形成機制的做法，國家明確細化煤電價格聯(lián)動機制辦法，由發(fā)電企業(yè)根據(jù)國家規(guī)定及市場供求自行決定上網(wǎng)電價并報政府部門備案，不再由政府部門審批，從而實現(xiàn)上網(wǎng)電價由審批定價改為機制定價，電價改革可以邁出實質(zhì)性的步伐。從長遠看，上網(wǎng)電價應完全由市場供求決定，企業(yè)自主定價。
這樣做的好處有三：一是解決了信息不對稱，短期內(nèi)難以厘清電網(wǎng)成本、難以核定正式輸配電價的問題;二是解決了電網(wǎng)企業(yè)長期靠購銷價差獲得收入，無輸配電價標準執(zhí)行的問題;三是能倒逼電網(wǎng)企業(yè)加強成本核算和控制，為強化電網(wǎng)輸配電成本監(jiān)管，正式核定獨立輸配電價打基礎(chǔ)，作過渡。
5、以改變電網(wǎng)獨家壟斷經(jīng)銷電量為突破口，推進電網(wǎng)經(jīng)銷服務模式的改革。
要盡快改變電網(wǎng)企業(yè)買進賣出獨家經(jīng)銷電量的做法，只允許其居間服務，輸送電量，收取國家規(guī)定的過網(wǎng)費，不允許經(jīng)銷電量，促使其公平無岐視地開放電網(wǎng)，向電網(wǎng)服務商模式轉(zhuǎn)變。同時國家要加快核定各種輸電費的標準。
一是在臨時輸配電價基礎(chǔ)上，盡快過渡到分省分電壓等級核定輸配電價;二是對跨省跨區(qū)輸電線路單獨核定輸電價格，并過渡到分區(qū)定價;三是考慮盡快組建全國性的跨區(qū)輸電公司，對其投資經(jīng)營的輸電線路實行郵票法打捆定價。此外國家要盡快研究調(diào)整電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的考核評價辦法，回歸其準公益性企業(yè)屬性，不以盈利為主要目標。
6、以解決電價交叉補貼為突破口，推進銷售電價改革。
一是簡化銷售電價的結(jié)構(gòu)分類。在2013年內(nèi)，將現(xiàn)行8類銷售電價逐步歸并為居民生活用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電和工商業(yè)及其它用電三類，同一大類中通過不同電壓等級和用電負荷特性體現(xiàn)供電成本差異。
二是逐步減少銷售電價中交叉補貼。逐步將現(xiàn)有各類用戶電價間交叉補貼情況公開透明化，將銷售電價進行有升有降的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，由暗補改為明補，盡快研究建立電力社會普遍服務政策。
三是推進售電市場全面開放，銷售電價在政府監(jiān)管下基本由市場形成。全面開放電網(wǎng)，引入零售商制度，允許更多的競爭性用戶選擇供電方;對競爭性和專營用戶實行不同的電價形成機制和管理方式。
在電價政策方面，實施以下調(diào)整完善措施：
1、在過渡期，對燃煤電廠繼續(xù)實行標桿上網(wǎng)電價政策并加以完善。要根據(jù)機組造價、煤價、設(shè)計利用小時對各地區(qū)標桿電價進行校核，適當調(diào)整。也可考慮針對地區(qū)差異實行差別標桿電價政策。
2、研究完善水電上網(wǎng)電價形成機制的政策措施?？傮w方向是加快推進電力市場化改革，最終形成市場定價機制。過渡期，對于跨省跨區(qū)送電的新建水電站，可按照市場倒推機制定價;對當?shù)叵{的新建水電站，可考慮實行分類標桿電價;對老水電站，價格應逐步提高，提價收入主要用于解決移民扶持及庫區(qū)生態(tài)問題;同時應逐步統(tǒng)一同一流域梯級開發(fā)的水電上網(wǎng)電價。
3、繼續(xù)推行和完善可再生能源電價和附加政策。
要根據(jù)可再生能源發(fā)展變化的情況對電價政策進一步修改完善，最大程度地發(fā)揮電價政策的調(diào)節(jié)導向作用，促進可再生能源健康協(xié)調(diào)有序發(fā)展，同時又盡可能減少銷價上漲壓力，減少用戶的電價負擔。
主要措施包括：一是修改完善有關(guān)上網(wǎng)電價的辦法規(guī)定;二是提高可再生能源發(fā)電接網(wǎng)費用標準，改進定價辦法，針對不同的類型工程，采取不同的政策;三是適時適當提高可再生能源電價附加征收標準，彌補補貼資金不足問題;四是研究建立可再生能源發(fā)展的輔助服務補償機制;五是對已定可再生能源上網(wǎng)電價實行動態(tài)管理，加快研究建立上網(wǎng)電價逐年降低機制。
4、繼續(xù)實行并完善節(jié)能環(huán)保電價政策。
主要措施包括：一是完善和出臺脫硫、脫硝電價政策和監(jiān)管辦法，確保國家政策措施執(zhí)行到位，促進電力行業(yè)污染物減排;二是完善工業(yè)用戶按產(chǎn)業(yè)政策實行差別電價政策和超限額能耗懲罰性電價政策，遏制高耗能行業(yè)盲目發(fā)展，降低能耗水平，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級;三是出臺和完善節(jié)能發(fā)電調(diào)度經(jīng)濟補償機制和辦法，促進節(jié)能發(fā)電調(diào)度工作的開展;四是完善居民階梯電價機制，促進居民合理用電、節(jié)約用電。
5、繼續(xù)推行和完善需求側(cè)管理電價政策。
包括峰谷(豐枯)分時電價政策、高可靠性電價和可中斷性電價政策等。根據(jù)用電負荷變化情況及時調(diào)整銷售側(cè)峰谷電價、峰枯電價政策，在條件具備的地區(qū)，實行尖峰電價政策，促進用戶削峰填谷，緩解高峰時段的供需矛盾，提高電力資源利用效率。尤其是在迎峰度夏或者迎峰度冬時，應對部分缺電地區(qū)大工業(yè)電力用戶(包括高耗能企業(yè))實行季節(jié)性高峰時段加價及對頂峰發(fā)電機組進行加價補貼政策，同時加快制定出臺承擔調(diào)頻調(diào)峰備用機組的補償機制。
在改進電價管理方面，重點做好以下工作：
一是加快電價監(jiān)管立法。要針對電價立法工作緩慢,法制建設(shè)嚴重滯后等問題，盡快出臺《能源法》、《電力監(jiān)管法》，加快《電力法》修改，貫徹落實《電力監(jiān)管條例》、電價改革方案和電價管理辦法，使電價改革和管理盡快走上法制化、科學化、制度化軌道。
二是理順電價管理關(guān)系。目前政府部門和監(jiān)管機構(gòu)電價職責不夠清晰，關(guān)系不順。要盡快理順政府有關(guān)部門和電力監(jiān)管機構(gòu)在電價管理方面的關(guān)系，加強合作，共享成果，提高監(jiān)管效率。
三是改進政府電價管理。多年來電價管理過于強化宏觀調(diào)控作用，弱化了電價的市場調(diào)節(jié)職能。同時存在電價管理權(quán)限過于集中，難以及時反映各地實際情況，管理效率有待提高等問題。要改變把電價調(diào)整當作宏觀調(diào)控政策工具的做法，回歸其微觀市場調(diào)節(jié)職能。加強對電價管理問題的研究，適時將銷售電價管理權(quán)限下放省級政府。對于壟斷的電網(wǎng)企業(yè)，要提高監(jiān)管能力,改進監(jiān)管方式,強化監(jiān)管手段，提高監(jiān)管的效果。【作者：黃少中 現(xiàn)任能源局市場監(jiān)管司副司長，時任國家電監(jiān)會價格與財務監(jiān)管部副主任】
原標題:能源局市場監(jiān)管司副司長黃少中:電改應“放開兩頭，管住中間”，現(xiàn)在卻正相反
