中國儲能網(wǎng)訊：2022年8月16日，拜登簽署了《通脹削減法》，對氣候變化與清潔能源投入高達3690億美元，被稱為美國史上國會采取的最重大清潔能源與氣候行動，也是美國史上加速交通電氣化的最主要立法之一。其中，美國對購買電動汽車提供稅收抵免招致盟友猛烈抨擊。美國如何回應(yīng)盟友訴求？其本質(zhì)是什么？深層邏輯是什么？這些是中國應(yīng)密切關(guān)注的重要問題。
《通脹削減法》的相關(guān)條款及盟友反響
《通脹削減法》有助于推動美國清潔能源轉(zhuǎn)型，然而，從其盟友如歐盟、日本、韓國等的角度來看，這項立法卻是保護主義的產(chǎn)業(yè)政策計劃，引發(fā)巨大爭議，特別是對購買電動汽車的稅收抵免招致猛烈抨擊。
1、《通脹削減法》給與電動汽車稅收抵免
《通脹削減法》規(guī)定，購買一輛全新電動汽車最高可獲7500美元的稅收抵免。稅收抵免包括兩部分：第一，關(guān)鍵礦物（3750美元）：從2023年開始，要獲得這部分稅收抵免的資格，電池所用關(guān)鍵礦物總價值中至少40%必須在美國或與美國簽訂自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的國家/地區(qū)開采或加工、或在北美回收。該比例在2024年提高到50%，2025年為60%，2026年為70%，2027年及以后為80%。第二，電池組件（3750美元）：從2023年開始，要獲得這部分稅收抵免的資格，電池組件總價值中至少50%必須在北美制造或組裝。該比重在2024年和2025年增至60%，2026年增至70%，2027年增至80%，2028年增至90%，2029年及以后增至100%。2023年在美國銷售的49輛電動汽車中，只有10輛有資格獲得全額稅收抵免。
2、盟友反對美國電動汽車稅收抵免
汽車產(chǎn)業(yè)在美國與盟友經(jīng)貿(mào)關(guān)系中占有重要地位?！锻浵鳒p法》頒布后，美國的盟友們紛紛表示，美國電動汽車稅收抵免政策歧視進口到美國的外國產(chǎn)品，違反了世界貿(mào)易組織（WTO）的規(guī)定。比如，歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩2022年12月公開表示，歐盟“必須采取行動，重新平衡《通脹削減法》和其他措施所造成扭曲的競爭環(huán)境”。歐盟認為，歐盟沒有與美國簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，因此，《通脹削減法》會扭曲歐盟企業(yè)的公平競爭環(huán)境，其理由是：歐洲企業(yè)難以進入美國市場，而美國企業(yè)在歐洲不會處于類似的不利地位，長此以往，美國企業(yè)不僅可以通過保護本國市場獲得規(guī)模效益，而且有可能利用這些優(yōu)勢來推動它們在歐洲的市場份額增長。最終結(jié)果是，電動汽車及電池制造在美國比歐盟更具吸引力，從而激勵企業(yè)將供應(yīng)鏈從歐盟轉(zhuǎn)移至美國。
拜登政府的解決方案及其本質(zhì)
為回應(yīng)盟友的擔(dān)憂與訴求，拜登政府積極采取補救措施?？傮w上，《通脹削減法》的實施有賴行政機構(gòu)給出細則指導(dǎo)。《通脹削減法》并沒有界定自由貿(mào)易協(xié)定國家，這給了拜登政府靈活解釋與實施該法案一定空間。
1、關(guān)鍵礦物協(xié)議被歸類為自由貿(mào)易協(xié)定
2023年3月28日，美國和日本簽署了一項關(guān)鍵礦產(chǎn)協(xié)議，協(xié)議簽署后立即生效，無需國會批準。該協(xié)議將“關(guān)鍵礦物”定義為鈷、石墨、鋰、錳和鎳，即電動汽車生產(chǎn)中所有的關(guān)鍵投入，并且規(guī)定：（1）維持彼此不對關(guān)鍵礦物貿(mào)易征收出口關(guān)稅的現(xiàn)行做法；（2）討論可能的國內(nèi)措施以解決其他國家影響關(guān)鍵礦物貿(mào)易和供應(yīng)鏈的非市場政策和做法；（3）就審查有關(guān)外國實體在領(lǐng)土內(nèi)進行關(guān)鍵礦產(chǎn)部門投資的最佳實踐進行交流；（4）合作阻止含有涉及強迫勞動的關(guān)鍵礦物的貨物進口。
根據(jù)美國財政部3月31日發(fā)布《擬議規(guī)則制定通知》和美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的“自由貿(mào)易協(xié)定清單”，拜登政府將關(guān)鍵礦物協(xié)議歸類為一種新的、單獨類別的自由貿(mào)易協(xié)定。由此，與美國簽署關(guān)鍵礦物協(xié)議的國家就有資格獲得《通脹削減法》中的電動汽車稅收抵免。
美日關(guān)鍵礦物協(xié)議具有重大意義，主要在于：第一，拜登政府希望通過關(guān)鍵礦物協(xié)議，賦予盟友自由貿(mào)易協(xié)定國家資格，讓盟友享受《通脹削減法》中規(guī)定的稅收抵免。第二，針對電動汽車及電池關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈，美國與盟友在該協(xié)議中確立了幾項新的雙邊承諾與合作領(lǐng)域，未來有可能對國際經(jīng)濟與政治產(chǎn)生重大影響。第三，當(dāng)前，美國正尋求與其他國家如歐盟、英國、印度尼西亞等達成關(guān)鍵礦物協(xié)議，美日關(guān)鍵礦物協(xié)議可能會成為美國與其他國家達成此類協(xié)議的模板。
2、電動汽車稅收抵免及解決方案存在“雙重歧視”
美國在《通脹削減法》中只允許國內(nèi)供應(yīng)商或貿(mào)易伙伴國家有資格獲得電動汽車稅收抵免。這一規(guī)定有悖世界貿(mào)易組織禁止本地含量的規(guī)則，是一種歧視性綠色補貼，本質(zhì)上是貿(mào)易保護主義、綠色保護主義。
此外，美國為盟友尋求的解決方案也帶有歧視性。美國和日本達成的關(guān)鍵礦產(chǎn)協(xié)議中，包括共同打擊其他國家在該行業(yè)的“非市場政策與做法”，對關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈中的外國投資進行投資審查等內(nèi)容。顯然，鑒于中國在電動汽車、電池制造及關(guān)鍵礦物開采和提煉領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，美日減少在此類行業(yè)中對中國依賴的意圖凸顯。
美國國會扭曲貿(mào)易的立法違反世貿(mào)組織規(guī)則，然而，拜登政府的應(yīng)對舉措并不尋求取消貿(mào)易壁壘，而是利用貿(mào)易摩擦之機加緊裹挾盟友，進一步強化地緣政治競爭與對抗。如果說《通脹削減法》針對中國意味還不明顯，那么美日達成的關(guān)鍵礦物協(xié)議就是直接將矛頭指向中國。
美“雙重歧視”的深層邏輯
1、基于國家安全的深度國家干預(yù)
近兩年美國的立法活動，如《芯片與科學(xué)法》《通脹削減法》等，都側(cè)重于政府發(fā)揮更大作用、采用更協(xié)調(diào)方法助力美國產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近10年來，美國利用國家干預(yù)保護現(xiàn)有就業(yè)和產(chǎn)業(yè)的壓力有所增加。勞動力群體的失業(yè)率較高，經(jīng)濟部門的工資增長較慢，導(dǎo)致美國工人更難適應(yīng)技術(shù)、需求和國際競爭的變化。在這種情況下，如果沒有強有力的激勵措施進行調(diào)整，資源就會誤置于效率較低的領(lǐng)域。因此，美國認為，政府應(yīng)該提供激勵措施，促進資源向成長型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同時，美國認為，作為開放程度較高的經(jīng)濟體，美國受到其他國家產(chǎn)業(yè)政策的不利影響。比如，美國指責(zé)中國采用國家主義經(jīng)濟發(fā)展模式，依賴全面的產(chǎn)業(yè)政策廣泛培育戰(zhàn)略性和新興產(chǎn)業(yè)，給美國企業(yè)造成不公平的競爭環(huán)境。對此，美國應(yīng)采取強有力的產(chǎn)業(yè)政策予以反擊，減輕其所造成的影響。
此外，國家安全，廣義上包括經(jīng)濟安全，經(jīng)常被美國援引為國家干預(yù)市場的理由。美國擔(dān)心，如果某些行業(yè)缺乏生產(chǎn)能力，依賴被認為對國家安全至關(guān)重要的進口產(chǎn)品，那么，這些進口商品或服務(wù)可能會被外國“武器化”，因此政府需要對本國生產(chǎn)予以支持。特別是俄烏沖突爆發(fā)后，美西方與俄羅斯均把關(guān)鍵產(chǎn)品或服務(wù)作為對外政策工具，用以實現(xiàn)各自戰(zhàn)略目標。新冠疫情進一步揭示出全球供應(yīng)鏈具有脆弱性，加劇了美國強化政府在經(jīng)濟中的作用的做法。
2、針對中國強化地緣政治競爭與對抗
拜登政府一直在尋求與盟友深化針對中國的合作。在美國看來，中國崛起和氣候風(fēng)險兩個挑戰(zhàn)并存，相互影響。未來10年，是中美戰(zhàn)略競爭和氣候安全的關(guān)鍵時期。從中美戰(zhàn)略競爭來看，美國意圖保持對華技術(shù)優(yōu)勢，全面擠壓和排斥中國的國際空間。從應(yīng)對氣候變化來看，最大化清潔能源部署是實現(xiàn)氣候目標的關(guān)鍵。美國在這兩個戰(zhàn)略方向上的政策持續(xù)發(fā)展與交匯，結(jié)果導(dǎo)致清潔能源技術(shù)在美國整體對華戰(zhàn)略中的重要性不斷上升，國會出臺相關(guān)法案就是這種重要性上升的體現(xiàn)。
美國認為，對全球清潔能源技術(shù)主導(dǎo)地位的爭奪會影響中美兩國政治、社會、經(jīng)濟體系的相對合法性。因而，美國將清潔能源技術(shù)投資視為提高國家競爭力的一種零和游戲，竭力與中國競爭國際市場與國際地位，爭相將先進清潔能源技術(shù)推向國際市場，在第三國爭奪相關(guān)技術(shù)產(chǎn)品與設(shè)施的主導(dǎo)地位。
美國擔(dān)心自己在與中國進行清潔能源競爭中落敗，因而設(shè)置障礙，奉行阻止外國人參與其清潔能源部門的貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)政策。美國誤把對他國的遏制等同于對本國創(chuàng)新的支持、對本國就業(yè)與經(jīng)濟的支持。這實質(zhì)上是受“技術(shù)安全困境”觀點的影響，這種觀點是從國家安全角度看待大國競爭中的技術(shù)競爭，認為“如果一個主要大國在技術(shù)創(chuàng)新方面落后于戰(zhàn)略對手，或者在高技術(shù)行業(yè)失去競爭力或市場份額，那么這個大國的國家安全將被削弱”。
結(jié)語
《通脹削減法》雖然有利于美國的清潔能源轉(zhuǎn)型，但是因其歧視性政策而損害其他國家。美國補救方案目的是誘導(dǎo)替代中國投入、重組供應(yīng)鏈，最終使美國相對于中國更具競爭力。美國的歧視性方法迎合了本國私人投資者，過于注重技術(shù)投資的短期利益。雖然最初可能會獲得一些競爭力，但是，這種方式會減緩本國的創(chuàng)新，最終會損害本國產(chǎn)業(yè)的競爭力；雖然最初有助于本國綠色轉(zhuǎn)型，但長期來看不利于全球技術(shù)共享，最終會損害世界大部分地區(qū)的清潔能源轉(zhuǎn)型。
美國一直尋求保持在印太地區(qū)和全球的主導(dǎo)地位，導(dǎo)致與中國戰(zhàn)略競爭趨勢不斷加劇。但《通脹削減法》的爭議條款及其解決方案說明，美國可能并不清楚，長期與中國進行軍事、經(jīng)濟和外交競爭需要耗費怎樣的資源，特別是當(dāng)美國與盟友、伙伴在對華政策上存在不一致時，如何平衡成本、風(fēng)險和收益將是美國未來面臨的巨大挑戰(zhàn)。
