中國儲能網(wǎng)訊：隨著“地面光伏+”項目規(guī)模的增加，中東部地區(qū)，地面電站主要以“光伏+”的模式開展，包括農(nóng)光互補、林光互補、漁光互補、水光互補、海光互補等，項目用地規(guī)模也越來越大。
2021年底以來，自然資源部、水利部、林草局等部級出臺了新的“光伏+”項目的用地政策?？梢悦黠@感覺到，對“光伏+”項目用地管理更加嚴(yán)格。未來此類項目推進過程中，要特別注意用地政策的變化動向！
2022年以來，農(nóng)業(yè)部、自然資源部、水利部、林業(yè)部等國家部委及下屬省級管理機構(gòu)會同國家能源局，逐漸開始對各類“光伏+”的用地政策加以規(guī)范，項目的用地管理，也逐漸從粗放型轉(zhuǎn)向更加規(guī)范化管理！
本文統(tǒng)計了農(nóng)光互補、林光互補、漁光互補、水光互補、海光互補等類型項目最新的用地政策進行了梳理。
一、“光伏+”項目用地整體原則——分類管理
2023年3月20日，自然資源部辦公廳、 國家林業(yè)和草原局辦公室、 國家能源局綜合司聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》，文件明確：光伏方陣用地和配套設(shè)施用地實施分類管理！
1、光伏方陣用地——租賃
光伏方陣用地允許以租賃等方式取得，用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或國有土地權(quán)利主體、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂用地與補償協(xié)議，報當(dāng)?shù)乜h級自然資源和林草主管部門備案。
涉及農(nóng)業(yè)用地：不得占用耕地，占用其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實際合理控制，節(jié)約集約用地，盡量避免對生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。
涉及林地：須采用林光互補模式，可使用年降水量400毫米以下區(qū)域的灌木林地以及其他區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地。
涉及草地：除基本草原外草原的，地方林草主管部門應(yīng)科學(xué)評估本地區(qū)草原資源與生態(tài)狀況，合理確定項目的適建區(qū)域、建設(shè)模式與建設(shè)要求。鼓勵采用“草光互補”模式。
2、配套設(shè)施用地管理——征地
光伏發(fā)電項目配套設(shè)施用地，按建設(shè)用地進行管理，依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。其中，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實占補平衡。符合光伏用地標(biāo)準(zhǔn)，位于方陣內(nèi)部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農(nóng)村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實進出平衡。其他道路按建設(shè)用地管理。
3、歷史遺留光伏項目處理
2022年8月16日，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》，要求嚴(yán)守自然生態(tài)安全邊界。文件提出：
有序處理歷史遺留問題，零星分布的已有水電、風(fēng)電、光伏、海洋能設(shè)施，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進行管理，嚴(yán)禁擴大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，項目到期后由建設(shè)單位負(fù)責(zé)做好生態(tài)修復(fù)。
確需占用生態(tài)保護紅線的國家重大項目范圍包括：；為貫徹落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署，國務(wù)院投資主管部門或國務(wù)院投資主管部門會同有關(guān)部門確認(rèn)的交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目。
二、“海光互補”項目用地政策
自然資源部：開展海上光伏用海情況調(diào)研
為加強海域管理政策調(diào)研，全面掌握海上光伏項目用海管理現(xiàn)狀，近期，自然資源部海域海島管理司著手統(tǒng)計海上光伏項目用海管理情況，主要了解已批準(zhǔn)、已完成市場化出讓的海上光伏項目的用海情況。預(yù)計未來將對“海光互補”的用海政策加以規(guī)范。
在此之前，已經(jīng)有部分省份下發(fā)了光伏項目的用海政策。
山東：明確海上光伏項目海域面積計算、征費方式
2022年9月30日，山東省海洋局發(fā)布《關(guān)于推進光伏發(fā)電海域立體使用管理的指導(dǎo)意見》，提出：
1）海域征地面積的確定：樁基固定式海上光伏發(fā)電項目中的樁基和光伏方陣，用海方式為透水構(gòu)筑物用海，用海范圍以項目最外側(cè)光伏板垂直投影外擴10米為界；當(dāng)光伏方陣垂直投影的外緣線距離最近的圍海養(yǎng)殖、鹽田的堤壩不足10米時，以堤壩內(nèi)側(cè)坡腳線為界。項目中的海底電纜，用海方式為海底電纜管道用海，用海范圍以海底電纜外緣線向兩側(cè)外擴10米為界。
2）光伏+漁業(yè)等復(fù)合使用海域的計費方式：應(yīng)按實際用海類型、方式、面積、使用年限及所在海域的使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，分別計征海域使用金。
福建?。簩嵤┖Ｓ蚴褂脵?quán)立體分層設(shè)權(quán)
2023年8月2日，福建省自然資源廳發(fā)布了《關(guān)于進一步深化用地用海要素保障全力穩(wěn)經(jīng)濟大盤的通知》，對福建省用海、用地做了相關(guān)落實規(guī)定。根據(jù)文件：
用海方面：對兼容性高的漁光互補、深遠海養(yǎng)殖、海洋牧場等項目，在符合國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線等管控要求及保障漁業(yè)生產(chǎn)、用海主體協(xié)調(diào)一致的前提下，支持實施海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)。
3、浙江：出臺海上光伏項目詳細(xì)控制要求！
2022年12月5日，浙江省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范光伏項目用海管理的意見（試行）》，意見提出，支持海上光伏健康有序發(fā)展，明確光伏項目用?？刂浦笜?biāo)，做好光伏項目用海保障。
光伏陣列離岸距離?？刂浦禐榫嚯x人工岸線不小于100米，距離自然岸線不小于200米；若同時涉及兩種情形，則按照“就高不就低”的原則確定控制要求。
光伏陣列垂直投影面積總和占項目用海總面積的比值不超過65%。光伏項目用?？偯娣e包含光伏陣列、逆變箱、集電電纜、檢修通道、消浪設(shè)施、升壓站等主體工程使用的海域面積及其他預(yù)留空間。
光伏工程樁基面積比。指光伏工程的樁基占用海域面積總和占項目用?？偯娣e的比值。控制值為不超過1%。
提倡光伏板下緣距離灘涂面的高度一般不小于4米，光伏樁基南北向間距一般不小于6米，東西向間距一般不小于4米。
意見還提出：同一光伏項目，不得化整為零、分散審批。光伏項目海域使用權(quán)到期后，如不續(xù)期，應(yīng)按規(guī)定及時清理用海設(shè)施，恢復(fù)海域原狀。
三、“漁光互補”項目用地政策
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局起草了《關(guān)于規(guī)范漁業(yè)水域中布設(shè)光伏發(fā)電項目有關(guān)事項的通知(征求意見稿)》，擬就“漁光互補”發(fā)展模式給予規(guī)范、指導(dǎo)。據(jù)了解，該征求意見稿已于12月7日完成意見反饋，但正式文件尚未發(fā)布。（詳見的政策原文及影響分析參考《農(nóng)業(yè)部：“重光輕漁”項目限期整改！》）
根據(jù)文件，“漁光”項目方案應(yīng)堅持“以養(yǎng)為主”，優(yōu)先保障水產(chǎn)養(yǎng)殖功能。為保證這一目標(biāo)，提出以下要求：
“漁光”項目應(yīng)優(yōu)先選址在可兼容漁業(yè)功能的電力工業(yè)用地、用海區(qū)域。限制選址在養(yǎng)殖水域、灘涂規(guī)劃劃定的養(yǎng)殖區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和其他漁業(yè)水域。避免對養(yǎng)殖生產(chǎn)造成不良影響。近海灘涂、網(wǎng)箱、底播和筏式養(yǎng)殖等無法與光伏實現(xiàn)排他性用海的區(qū)域禁止開展光伏發(fā)電項目。
在養(yǎng)殖池塘布設(shè)光伏設(shè)施的，光伏設(shè)施應(yīng)布設(shè)在塘基、池埂、綠地和尾水處理池等不影響生產(chǎn)區(qū)域，不應(yīng)占用養(yǎng)殖水面，光伏板覆蓋率不超過40%(覆蓋率=光伏板垂直投影總面積/養(yǎng)殖場區(qū) 總面積*100%)。
“漁光”項目單位應(yīng)組織做好漁業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)資源保護工作，配備必要專業(yè)技術(shù)人員，抓好養(yǎng)殖生產(chǎn)和漁業(yè)資源保護?！皾O光”項目選址在養(yǎng)殖池塘的，需按縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村(漁業(yè))部門制定的池塘標(biāo)準(zhǔn)化改造要求(含尾水處理系統(tǒng))，開展池塘改造并驗收合格后，方可開展光伏建設(shè)。各地在指導(dǎo)和監(jiān)測中，一旦出現(xiàn)養(yǎng)殖水面荒蕪、產(chǎn)量下降、資源破壞等問題，應(yīng)暫停項目實施，指導(dǎo)電力企業(yè)和項目經(jīng)營者進行整改，整改完成后方可恢復(fù)運行。
在2024年底之前，省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村(漁業(yè))、能源部門應(yīng)組織對轄區(qū)內(nèi)已運行的“漁光”項目，即與漁業(yè)融合的1兆瓦以上光伏發(fā)電項目進行一次聯(lián)合摸底排查。本通知印發(fā)前建設(shè)的“漁光”項目，存在問題且短期內(nèi)難以恢復(fù)的，依實際研究方案妥善處置、優(yōu)化整改，不搞“一刀切、大拆除”,防止造成對養(yǎng)殖生產(chǎn)和漁業(yè)資源再次破壞。
四、“水光互補”項目用地政策
2022年5月25日，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于加強河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》，提出：光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。
文件原文如下。
（五）嚴(yán)格管控各類水域岸線利用行為。河湖管理范圍內(nèi)的岸線整治修復(fù)、生態(tài)廊道建設(shè)、灘地生態(tài)治理、公共體育設(shè)施、漁業(yè)養(yǎng)殖設(shè)施、航運設(shè)施、航道整治工程、造（修、拆）船項目、文體活動等，依法按照洪水影響評價類審批或河道管理范圍內(nèi)特定活動審批事項辦理許可手續(xù)。嚴(yán)禁以風(fēng)雨廊橋等名義在河湖管理范圍內(nèi)開發(fā)建設(shè)房屋。城市建設(shè)和發(fā)展不得占用河道灘地。光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。在湖泊周邊、水庫庫汊建設(shè)光伏、風(fēng)電項目的，要科學(xué)論證，嚴(yán)格管控，不得布設(shè)在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設(shè)施安全，不得影響河勢穩(wěn)定和航運安全。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可結(jié)合實際依法依規(guī)對各類水域岸線利用行為作出具體規(guī)定。
并在官方解讀進一步解釋：
近年來，一些地區(qū)人為束窄、擠占河湖空間，過度開發(fā)河湖資源等問題仍然存在，與水爭地的發(fā)展方式尚未根本轉(zhuǎn)變，河湖內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電項目、以風(fēng)雨廊橋名義開發(fā)建設(shè)房屋建筑、河道內(nèi)存在大量耕地甚至種植高稈作物影響行洪安全等新問題不斷出現(xiàn)。
五、對于河湖管理范圍內(nèi)的光伏發(fā)電和風(fēng)力發(fā)電項目，做出如何規(guī)定？
近年來，在國家推動落實碳達峰碳中和、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，一些地方在河湖內(nèi)建設(shè)光伏、風(fēng)力發(fā)電項目。《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》明確，禁止在河道、湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。光伏和風(fēng)電項目的建設(shè)，應(yīng)堅持依法依規(guī)，不能逾越防洪安全底線。
為了維護河湖水域岸線空間完整，保障防洪、供水、生態(tài)安全，《指導(dǎo)意見》依法明確，光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。同時，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，考慮國家能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的需要，對光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目建設(shè)不搞"一刀切"，對于湖泊管理范圍內(nèi)的周邊區(qū)域、水庫庫汊等水域岸線空間，各地可以此類項目對防洪和生態(tài)安全的實際影響進行研究。要堅持科學(xué)論證，嚴(yán)格管控，不得布設(shè)在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設(shè)施安全，不得影響河勢穩(wěn)定和航運安全，并依法履行相關(guān)審批手續(xù)。
江西：排查整改
2022年5月27日，江西省水利廳辦公室下發(fā)《關(guān)于開展河湖管理范圍內(nèi)光伏電站和風(fēng)力發(fā)電項目排查整改工作的通知》，要求：為貫徹落實水利部要求，進一步加強河湖水域岸線空間管控，請各地立即組織開展河道、湖泊、水庫管理范圍內(nèi)光伏電站和風(fēng)力發(fā)電項目排查工作，并對問題項目按照指導(dǎo)意見要求予以整改相關(guān)排查整改工作臺賬。
內(nèi)蒙古：禁止在河湖區(qū)建設(shè)光伏發(fā)電項目
2022年11月23日，內(nèi)蒙古自治區(qū)下發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)河湖保護和管理條例》，文件自2023年1月1日起施行，其中第十四條提出：光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。在湖泊周邊、水庫庫汊建設(shè)光伏、風(fēng)電項目的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過科學(xué)論證，嚴(yán)格管控，不得布設(shè)在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區(qū)域。
河南：禁止在黃河灘區(qū)建設(shè)光伏發(fā)電項目
4月11日，河南省人民政府網(wǎng)站發(fā)布《黃河河道管理條例》，條例指出：在黃河河道管理范圍內(nèi)，禁止在黃河灘區(qū)建設(shè)光伏發(fā)電項目，如果違反條例建設(shè)光伏發(fā)電項目，責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施，處一萬元以上十萬元以下罰款。
五、“林光互補”項目用地政策
早在2016年3月， 國家林業(yè)局就曾下發(fā)《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號），該文件中明確提出：
光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。
采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，運營期雙方可以簽訂補償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。
