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內(nèi)容提要：關(guān)鍵礦產(chǎn)因其稀缺性、不可替代性和分布不均衡性成為大國爭奪的對象。作為關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要代表，鎳礦成為全球新能源產(chǎn)業(yè)競爭的新焦點(diǎn)，全球主要經(jīng)濟(jì)體圍繞鎳產(chǎn)業(yè)鏈展開激烈博弈。本文嘗試構(gòu)建一個(gè)關(guān)鍵礦產(chǎn)“權(quán)力三角”的分析框架，“守成技術(shù)國”“新興技術(shù)國”和“資源國”作為博弈的三大主體，圍繞對“技術(shù)權(quán)力”和“資源權(quán)力”的控制、爭奪和分配進(jìn)行互動(dòng)，由此產(chǎn)生三對結(jié)構(gòu)性矛盾，即守成技術(shù)國與新興技術(shù)國之間霸權(quán)護(hù)持與秩序重塑的矛盾、資源國與守成技術(shù)國之間發(fā)展需求與固化分工的矛盾、資源國與新興技術(shù)國之間經(jīng)濟(jì)需求與政治地位不匹配的矛盾?；凇皺?quán)力三角”框架，本文聚焦全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈，闡釋全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的博弈態(tài)勢與格局演變。研究發(fā)現(xiàn)，以美國為代表的守成技術(shù)國、以中國為代表的新興技術(shù)國和以印尼為代表的資源國基于“權(quán)力三角”展開策略互動(dòng)，推動(dòng)全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的分工格局、運(yùn)行邏輯、規(guī)則體系、競爭范式發(fā)生深刻變革和復(fù)雜調(diào)整。
關(guān)鍵詞：關(guān)鍵礦產(chǎn) “權(quán)力三角” 全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈 全球資源治理
作者簡介：崔守軍，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、博導(dǎo)，國際發(fā)展研究所所長；李竺畔，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生。
礦產(chǎn)資源作為“工業(yè)糧食”，是人類社會(huì)發(fā)展不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。礦產(chǎn)因其固有的稀缺性、不可再生性和分布不均衡性，成為大國地緣政治博弈的焦點(diǎn)。自人類進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以來，全球能源礦產(chǎn)的開采與消費(fèi)呈現(xiàn)“S”形演進(jìn)規(guī)律，且開采量漸達(dá)峰值。隨著氣候危機(jī)愈演愈烈，推進(jìn)全球清潔能源轉(zhuǎn)型也迫在眉睫。疊加第四次工業(yè)革命的到來、突破性技術(shù)簇群涌現(xiàn)及全球產(chǎn)業(yè)升級迎來新的機(jī)遇期，新能源產(chǎn)業(yè)日益成為大國地緣競爭的新著力點(diǎn)。當(dāng)前，由于世界主要大國對鋰、鎳、鈷等的需求激增，這些過去用量不多、經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高的“小礦種”一躍成為“卡脖子”的關(guān)鍵礦產(chǎn)，在包括電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的九大領(lǐng)域166個(gè)類別中廣泛應(yīng)用。根據(jù)國際能源署（IEA）的推算，電動(dòng)汽車和新能源電池將占據(jù)未來礦產(chǎn)需求增量的一半左右，其中鎳的相對增長量最大，需求量將從2020年的400噸增至2040年的5.7萬噸，增長140多倍，這勢必將引發(fā)全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的新一輪國際博弈。
一 問題的提出與既有研究
隨著全球產(chǎn)業(yè)升級和綠色發(fā)展議程的推進(jìn)，圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)的博弈日趨激烈。2008年全球金融危機(jī)之后，美國不斷調(diào)整其全球競爭戰(zhàn)略，圍繞地區(qū)秩序構(gòu)建和主導(dǎo)權(quán)展開對華競爭。在中美戰(zhàn)略競爭加劇的背景下，美西方將中國視為“主要競爭對手”，在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域謀求對華“斷鏈脫鉤”。美國總統(tǒng)拜登上任不久就簽署行政命令，要求在100天內(nèi)對半導(dǎo)體、藥品及藥物成分、關(guān)鍵礦產(chǎn)、高容量電池這四種關(guān)鍵領(lǐng)域供應(yīng)鏈進(jìn)行全面審查，該行政令旨在消除來自“主要競爭對手”和“其他潛在對手”的不對稱性依存風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于逆全球化和資源民族主義的抬頭，越來越多的資源國出現(xiàn)提高特許權(quán)使用費(fèi)和稅收、停止或重新談判合同、國有化、禁止出口等政策傾向，希冀利用資源杠桿和保護(hù)主義來強(qiáng)化資源主權(quán)、控制資源流向、提升資源價(jià)值，抑或是采取追隨戰(zhàn)略，以聯(lián)盟參與、圈層嵌套等形態(tài)倒向霸權(quán)國。
隨著科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)鏈競爭以及國際形勢的變化，全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的分工格局、運(yùn)行邏輯、規(guī)則體系和競爭范式正在發(fā)生不同于傳統(tǒng)化石能源的深刻變革，對傳統(tǒng)資源地緣政治既有的研究范式提出了新的要求。目前學(xué)界對鎳及鎳產(chǎn)業(yè)鏈的研究大多在經(jīng)濟(jì)學(xué)、工學(xué)和醫(yī)學(xué)框架下對鎳及鎳制品的性能和用途進(jìn)行研究。因此，從國際關(guān)系學(xué)科出發(fā)，梳理全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展現(xiàn)狀與博弈態(tài)勢不可或缺。鎳是關(guān)鍵礦產(chǎn)中的一個(gè)重要類別，世界主要大國圍繞全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的博弈在本質(zhì)上是圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)的博弈。所謂關(guān)鍵礦產(chǎn)，是指當(dāng)前和未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)滿足現(xiàn)代社會(huì)可持續(xù)發(fā)展所必需但在穩(wěn)定供給方面又存在高風(fēng)險(xiǎn)的礦產(chǎn)資源。關(guān)鍵礦產(chǎn)這一概念由西方率先提出，最初是一個(gè)重點(diǎn)關(guān)注“消費(fèi)端”的“技術(shù)國本位”概念，是指既具有重要經(jīng)濟(jì)性、與工業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)，又由于本國資源匱乏而存在較高供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的礦產(chǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，美國、歐盟、日本等主要經(jīng)濟(jì)體基于產(chǎn)業(yè)競爭力與資源安全的考量，從國家戰(zhàn)略高度開展關(guān)鍵礦產(chǎn)研究，重點(diǎn)關(guān)注新能源、新材料、新技術(shù)發(fā)展所需的鋰、鎳、鈷和稀土等礦產(chǎn)。隨著越來越多的國家特別是資源國加入研究行列，關(guān)鍵礦產(chǎn)的屬性也從“技術(shù)國本位”逐漸轉(zhuǎn)向“資源國本位”。資源國視域下的關(guān)鍵礦產(chǎn)更關(guān)注“生產(chǎn)端”，是指雖然本國資源條件優(yōu)渥，但由于核心開發(fā)技術(shù)落后，使其處于全球產(chǎn)品價(jià)值鏈上游環(huán)節(jié)，或由于開發(fā)產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)效應(yīng)過大而不得不從國外進(jìn)口，從而造成對外依存度過高的礦產(chǎn)種類。可見，隨著大國產(chǎn)業(yè)競爭的日益激烈，關(guān)鍵礦產(chǎn)的內(nèi)涵和外延也在逐步拓展。
當(dāng)前，新一輪技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)升級使關(guān)鍵礦產(chǎn)成為各國競爭的重點(diǎn)，制定關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略、出臺(tái)關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，成為保障資源安全、實(shí)現(xiàn)本國戰(zhàn)略目標(biāo)的優(yōu)先議程?，F(xiàn)有研究主要從現(xiàn)實(shí)案例出發(fā)，可分為多樣本和單一案例兩大研究路徑。多樣本研究路徑綜合梳理了美國、歐盟和英國的關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，闡述了上述國家和地區(qū)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的總體特點(diǎn)。有學(xué)者對美國、歐盟、日本和澳大利亞開展比較研究，提出主要國家關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的演進(jìn)規(guī)律、驅(qū)動(dòng)因素以及工具選擇的依據(jù)。還有學(xué)者通過對不同關(guān)鍵礦產(chǎn)（稀土元素、鉻、鎳等）進(jìn)行具體分析和案例研究，探討經(jīng)合組織（OECD）成員國對于不同關(guān)鍵礦產(chǎn)的供需情況、發(fā)展趨勢和應(yīng)對策略。單一案例研究路徑則以某個(gè)大國為研究對象，基于歷年發(fā)布的關(guān)鍵礦產(chǎn)研究報(bào)告、政策文本等，剖析其關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的發(fā)展演變歷程等。有學(xué)者對美國的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略展開深入研究，聚焦其戰(zhàn)略意圖、評估方法、供應(yīng)鏈政策以及大國競爭戰(zhàn)略等。還有學(xué)者圍繞日本的礦產(chǎn)安全戰(zhàn)略展開研究，認(rèn)為日本以確保關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)安全為目標(biāo)，多措并舉提升本土產(chǎn)業(yè)競爭力，促使相關(guān)產(chǎn)業(yè)占據(jù)全球價(jià)值鏈頂端。不同于美國和日本，澳大利亞作為世界礦產(chǎn)資源主要供給國，提出的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略則致力于改善本國礦業(yè)投資環(huán)境，推動(dòng)其礦業(yè)向需求驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型，以占據(jù)在關(guān)鍵礦產(chǎn)原材料和精煉市場的優(yōu)勢地位。此外，既有研究還圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)的可供性、技術(shù)進(jìn)步與關(guān)鍵礦產(chǎn)需求的關(guān)系、關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈及風(fēng)險(xiǎn)等方面展開，但研究對象大多傾向于地理和資源學(xué)科的事實(shí)性問題，研究方法也更偏向統(tǒng)計(jì)與計(jì)量模型，很少涉及主要行為體在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的角色互動(dòng)模式與行為互動(dòng)機(jī)制。
不同于傳統(tǒng)的化石能源開發(fā)，關(guān)鍵礦產(chǎn)的開發(fā)利用在受制于自然資源稟賦的同時(shí)，更取決于勘探、開采和加工所需的核心技術(shù)。隨著新興國家技術(shù)實(shí)力的快速崛起，以中國為代表的發(fā)展中大國打破了西方發(fā)達(dá)國家的技術(shù)壟斷，在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈格局中扮演了不可或缺的重要角色。從結(jié)構(gòu)上看，傳統(tǒng)上發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間的“生產(chǎn)國—消費(fèi)國”格局被打破，西方發(fā)達(dá)國家、新興國家和資源國之間的“三角互動(dòng)關(guān)系”格局日益凸顯，前兩者掌握核心技術(shù)，后者擁有資源稟賦，三者之間的互動(dòng)博弈重塑了全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的權(quán)力格局。本文將聚焦全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建關(guān)鍵礦產(chǎn)“權(quán)力三角”分析框架，并在此基礎(chǔ)上嘗試探討全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的博弈態(tài)勢與演變研判，從而為中國在新的動(dòng)蕩變革期中更好地維護(hù)國家戰(zhàn)略利益提供鏡鑒。
二 關(guān)鍵礦產(chǎn)的“權(quán)力三角”分析框架
國際關(guān)系學(xué)科始終關(guān)注權(quán)力在全球范圍內(nèi)的配置問題。權(quán)力是西方政治學(xué)與社會(huì)學(xué)的核心概念之一，意指個(gè)人或集團(tuán)使其他個(gè)人或集團(tuán)服從的能力。權(quán)力由優(yōu)勢轉(zhuǎn)化而來，力圖實(shí)現(xiàn)利益最大化的個(gè)人或集團(tuán)處于永恒的博弈中，而博弈結(jié)果取決于權(quán)力對比及其運(yùn)用，不同主體之間的權(quán)力對比以及對權(quán)力的運(yùn)用方式導(dǎo)致不同的權(quán)力分配格局，這就構(gòu)成了權(quán)力結(jié)構(gòu)。威廉·多姆霍夫和賴特·米爾斯等從社會(huì)結(jié)構(gòu)出發(fā)定義權(quán)力結(jié)構(gòu)，并將這一概念延伸至國際社會(huì)。國際社會(huì)存在一個(gè)全球性的權(quán)力結(jié)構(gòu)，指的是權(quán)力在不同國際行為體（主要是國家）之間的分配格局，可劃分為平等型和集中型兩類。平等型是指權(quán)力在各國之間相對平等的分配格局，中小國家也可以擁有一定的權(quán)力；集中型則是權(quán)力主要集中于少數(shù)大國的分配格局。兩種權(quán)力結(jié)構(gòu)類型衍生出兩種近乎對立的發(fā)展機(jī)制，即包容型發(fā)展機(jī)制和排斥型發(fā)展機(jī)制。包容型發(fā)展機(jī)制是指國際社會(huì)成員共享資源和成果的機(jī)制，排斥型發(fā)展機(jī)制則意味著大國對資源和成果進(jìn)行壟斷。所謂發(fā)展，就是權(quán)力結(jié)構(gòu)由集中型向平等型、發(fā)展機(jī)制由排斥型向包容型的雙重過渡。
在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，關(guān)鍵礦產(chǎn)的開發(fā)利用一方面依賴于自然資源稟賦，另一方面又取決于勘探、開采和加工所需的核心技術(shù)，那些既無資源稟賦又無核心技術(shù)的國家很難進(jìn)入關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈的競技場。因此，可將國家大致分為“技術(shù)國”和“資源國”兩類?！凹夹g(shù)國”是指掌握“勘探—開采—加工”的完整技術(shù)鏈條，擁有全產(chǎn)業(yè)鏈投資所需的巨額資本，基于既有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和國家發(fā)展戰(zhàn)略，對關(guān)鍵礦產(chǎn)有大量需求，但受自身地質(zhì)條件所限在資源稟賦上相對匱乏的國家，它們一般憑借技術(shù)和資本優(yōu)勢向外拓展以彌補(bǔ)資源缺口。“資源國”則是指某一種或幾種關(guān)鍵礦產(chǎn)的資源稟賦較為豐富，但通常不具備獨(dú)立的勘探、開采和加工能力，也不具備技術(shù)研發(fā)所需的巨額資本，開采活動(dòng)一般直接服務(wù)于出口而非內(nèi)需的國家，大量出口原礦或初級礦產(chǎn)品往往成為其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎。
依據(jù)取得技術(shù)優(yōu)勢的不同歷史階段，“技術(shù)國”可分為“守成技術(shù)國”和“新興技術(shù)國”兩類?！笆爻杉夹g(shù)國”指的是在前兩次科技革命期間積累了深厚的技術(shù)基礎(chǔ)，并在激烈競爭中勝出的、以美國為首的西方技術(shù)大國。它們將技術(shù)權(quán)力牢牢掌控在自己手中，憑借技術(shù)優(yōu)勢建立集中型權(quán)力結(jié)構(gòu)，壟斷全球資源市場，通過建立排斥型發(fā)展機(jī)制長期維護(hù)自身的技術(shù)霸權(quán)，塑造了當(dāng)前“贏者通吃”的全球資源秩序?！靶屡d技術(shù)國”則是指曾因技術(shù)落后處于不利的國際分工地位，但在第三次科技革命至今快速實(shí)現(xiàn)技術(shù)崛起的發(fā)展中國家，主要是以中國為代表的新興大國。特別是第四次工業(yè)革命以來，新興技術(shù)國群體性崛起，在全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈中不斷躍升，憑借后發(fā)技術(shù)優(yōu)勢深刻影響當(dāng)前的國際權(quán)力結(jié)構(gòu)。然而，新興大國被由守成技術(shù)國主導(dǎo)的集中型權(quán)力結(jié)構(gòu)和既有的資源秩序規(guī)則排除在外，導(dǎo)致其產(chǎn)業(yè)鏈升級空間和價(jià)值鏈升級路徑受限。因此，新興技術(shù)國致力于建立平等型權(quán)力結(jié)構(gòu)和包容型發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)建立更加公正、合理、穩(wěn)定、普惠的全球資源秩序，倡導(dǎo)各國不論技術(shù)能力和資源稟賦，都有實(shí)現(xiàn)公正發(fā)展的機(jī)會(huì)。
關(guān)鍵礦產(chǎn)的基本屬性和不同國家的稟賦特性，決定了技術(shù)國和資源國分別擁有技術(shù)和資源優(yōu)勢，并由此形成了一組權(quán)力關(guān)系，即“技術(shù)權(quán)力”和“資源權(quán)力”。技術(shù)在本質(zhì)上是知識權(quán)力的重要組成部分，具有鮮明的政治屬性。技術(shù)變革可以作用于國與國之間的力量對比，進(jìn)而超越國界發(fā)揮作用，對國際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系產(chǎn)生重要影響。蘇珊·斯特蘭奇和約瑟夫·奈均認(rèn)識到技術(shù)對于國家權(quán)力的基礎(chǔ)性作用。從人類發(fā)展的歷史看，從化石能源到如今的關(guān)鍵礦產(chǎn)，技術(shù)始終是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級和塑造全球經(jīng)濟(jì)格局的根本性力量。誰能獲得技術(shù)創(chuàng)新的突破，誰就有可能在全球產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)優(yōu)勢，進(jìn)而獲得支配國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的主導(dǎo)權(quán)。關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的技術(shù)寡頭權(quán)力壟斷格外明顯，例如，在上游勘探開采和中游冶煉環(huán)節(jié)，以淡水河谷（Vale S.A.）、嘉能可（Glencore）、必和必拓（BHP）等為代表的少數(shù)寡頭控制了勘探開采和加工技術(shù)。技術(shù)寡頭對產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的壟斷構(gòu)成了母國的技術(shù)權(quán)力之源。
如果說技術(shù)權(quán)力是技術(shù)國的專利，那么資源國與生俱來的資源優(yōu)勢則是資源權(quán)力的來源。歷史上，資源國總是陷入一種反常的“豐裕悖論”或“資源詛咒”，全球經(jīng)濟(jì)“資源國—生產(chǎn)國—消費(fèi)國”的運(yùn)行模式似乎被固定下來。20世紀(jì)初至今的四輪大宗商品周期使得資源國陷入階段性繁榮與長期沉寂的循環(huán)往復(fù)，既有全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的不可持續(xù)性日益凸顯。借鑒學(xué)界對“能源超級大國”的研究，資源國可以依托資源民族主義的政策體系，通過兩種方式將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資源權(quán)力：一種是發(fā)揮資源產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位，另一種是利用“資源外交”以尋求國際影響力。近年來，資源國加大對頗具資源民族主義色彩的政策措施出臺(tái)力度，預(yù)示著資源國的政策目標(biāo)不再局限于從大宗商品短期繁榮中賺取出口收益，而是開始探索將資源稟賦轉(zhuǎn)化為資源權(quán)力，并運(yùn)用資源權(quán)力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈升級，以實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
事實(shí)上，技術(shù)權(quán)力和資源權(quán)力是一組非對稱權(quán)力關(guān)系。技術(shù)國既掌握著“勘探—開采—加工”完整技術(shù)鏈條，也擁有向資源國轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)鏈的充沛資本，因此可以通過在資源國投資設(shè)廠等方式實(shí)現(xiàn)技術(shù)權(quán)力的部分“擴(kuò)散”，進(jìn)而把控資源國的礦產(chǎn)開采和初級加工產(chǎn)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)對資源權(quán)力的控制。同時(shí)，由于資源開采活動(dòng)具有地理依附性，資源國的礦產(chǎn)開采活動(dòng)通常被局限在本國范圍內(nèi)，無法通過效仿技術(shù)國轉(zhuǎn)移技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈條的方式來實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)的轉(zhuǎn)移。無獨(dú)有偶，資源國的開采和加工活動(dòng)通常高度依賴于技術(shù)國的技術(shù)和資金支持，因此，資源權(quán)力向技術(shù)權(quán)力的轉(zhuǎn)換幾乎無法實(shí)現(xiàn)。出于彌合自身資源缺口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，技術(shù)權(quán)力對資源權(quán)力具有天然的“控制”傾向，而資源權(quán)力對技術(shù)權(quán)力的“反控制”也由此產(chǎn)生。在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，技術(shù)國與資源國的權(quán)力分配往往塑造出集中型權(quán)力格局和排斥型發(fā)展機(jī)制，即技術(shù)權(quán)力集中于少數(shù)技術(shù)國，且技術(shù)國往往能憑借技術(shù)權(quán)力實(shí)現(xiàn)對資源權(quán)力的控制。權(quán)力結(jié)構(gòu)由集中型向平等型、發(fā)展機(jī)制由排斥型向包容型的雙重過渡則有賴于全球資源治理的發(fā)展與完善（見圖1）。
守成技術(shù)國、新興技術(shù)國和資源國圍繞技術(shù)權(quán)力和資源權(quán)力的控制、爭奪和分配開展互動(dòng)，構(gòu)成了關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)——“權(quán)力三角”（見圖2）。在國家追求權(quán)力、市場追求繁榮的過程中，三者形成了截然不同的國家意志定位和資源治理理念，而制定本國資源戰(zhàn)略和開發(fā)利用關(guān)鍵礦產(chǎn)成為三者邏輯訴求的交匯點(diǎn)，這也決定了它們之間在全球資源治理中存在結(jié)構(gòu)性矛盾，即守成技術(shù)國與新興技術(shù)國之間存在霸權(quán)護(hù)持與秩序重塑的矛盾，資源國與守成技術(shù)國之間存在發(fā)展需求與固化分工的矛盾，資源國與新興技術(shù)國之間存在經(jīng)濟(jì)需求與政治地位不匹配的矛盾（見表1）。
首先，守成技術(shù)國和新興技術(shù)國就霸權(quán)護(hù)持與全球資源秩序重塑展開博弈，構(gòu)成了權(quán)力三角中的第一對矛盾。由于不同的時(shí)代背景和發(fā)展路徑，從殖民時(shí)代脫穎而出的守成技術(shù)國對于集中型權(quán)力結(jié)構(gòu)和排斥型發(fā)展機(jī)制具有天然的路徑依賴，因?yàn)檫@是生成和維持其國家實(shí)力的重要基礎(chǔ)。與此相對應(yīng)，成長于全球化時(shí)代的新興技術(shù)國則對平等型權(quán)力結(jié)構(gòu)和包容型發(fā)展機(jī)制充滿渴望，謀求在全球資源治理中變革不公正、不合理的資源秩序，但這卻被守成技術(shù)國視為具有“挑戰(zhàn)霸權(quán)”的意圖。當(dāng)前，數(shù)字時(shí)代的到來使得戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的技術(shù)密集型特征空前加強(qiáng)，守成技術(shù)國在過去200多年中積累的技術(shù)優(yōu)勢在短短幾十年間遭遇重大挑戰(zhàn)，“技術(shù)壟斷被打破”的不安全感被放大。面對新興技術(shù)國的強(qiáng)勢競爭，守成技術(shù)國的戰(zhàn)略意圖日益呈現(xiàn)出霸權(quán)護(hù)持的鮮明特征。在霸權(quán)護(hù)持的地緣政治邏輯下，守成技術(shù)國對相對收益的算計(jì)日益超過對絕對收益的考量，不惜頻頻運(yùn)用“權(quán)力大棒”遏制新興技術(shù)國的崛起，而新興技術(shù)國同樣通過“有形之手”對沖守成技術(shù)國的圍堵和打壓。
其次，資源國與守成技術(shù)國就發(fā)展需求與固化分工的需要展開策略互動(dòng)，構(gòu)成了“權(quán)力三角”中的第二對矛盾。實(shí)際上，資源國與守成技術(shù)國之間的矛盾就是前文所述資源國與技術(shù)國非對稱權(quán)力在特定歷史時(shí)期的具體表現(xiàn)形式。正如馬克思所言，對自然的侵占是資本主義所固有的，資本主義由利潤驅(qū)動(dòng)而掠奪土地和勞動(dòng)者。在某種意義上，人類社會(huì)的發(fā)展史就是少數(shù)守成技術(shù)國在資源國的土地上對自然資源的非正義控制史和榨取史。在長達(dá)數(shù)百年的殖民時(shí)代，守成技術(shù)國對全球資源進(jìn)行暴力掠奪，排斥型發(fā)展機(jī)制在征服亞非拉的過程中逐步確立，即亞非拉廣大資源國專門從事原材料的開采和生產(chǎn)，守成技術(shù)國負(fù)責(zé)生產(chǎn)制造商品。隨著二戰(zhàn)后民族解放運(yùn)動(dòng)的興起，守成技術(shù)國的直接掠奪雖然在形式上有所收斂，但實(shí)質(zhì)上仍在廣大資源國以經(jīng)濟(jì)脅迫、軍事干預(yù)、產(chǎn)業(yè)控制和政治操弄等更隱蔽的方式持續(xù)進(jìn)行掠奪和剝削，它們試圖固化全球分工格局，將資源國永遠(yuǎn)“釘在”全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈底端。而站在資源國的角度，采掘活動(dòng)是不可持續(xù)的，因?yàn)槠湓诒举|(zhì)上就具有破壞性。資源國的發(fā)展需要逐漸超越大宗商品短期繁榮的短期收益，其資源政策的“反控制”色彩愈發(fā)濃厚。如何有效利用自身資源稟賦推進(jìn)本國工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)價(jià)值鏈地位的提升，越來越成為資源國實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的優(yōu)先議題。
最后，資源國與新興技術(shù)國就經(jīng)濟(jì)需要與政治地位不匹配的客觀狀況展開策略互動(dòng)，構(gòu)成了“權(quán)力三角”的第三對矛盾。當(dāng)前，資源國與新興技術(shù)國的相互依賴程度日趨加深。資源國是新興技術(shù)國不可或缺的海外供應(yīng)商和穩(wěn)定可靠的進(jìn)口來源，新興技術(shù)國則是資源國賴以生存的海外市場和投資來源，雙方都有變革全球資源治理現(xiàn)狀的強(qiáng)烈愿望。然而，僅靠雙邊關(guān)系幾乎無法實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)——無論是新興技術(shù)國爭取產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，還是資源國謀求價(jià)值鏈地位提升，都依賴于開放的國際市場和有序的資源貿(mào)易，而守成技術(shù)國在當(dāng)前“贏者通吃”的全球資源秩序中的主導(dǎo)地位卻成為變革的障礙。正如約翰·伊肯貝里所言，“（它們）面對的不僅僅是對方本身，而是幾個(gè)世紀(jì)以來斗爭和創(chuàng)新的產(chǎn)物，一個(gè)更廣泛的國際秩序”?？傮w上，資源國與新興技術(shù)國的經(jīng)濟(jì)需求與政治地位不匹配的矛盾，很大程度上并不在于雙邊關(guān)系本身，而是受到體系壓力的影響。這對矛盾的未來走向更多取決于資源國和新興技術(shù)國能否在謀求自身發(fā)展的同時(shí)，妥善處理與守成技術(shù)國的關(guān)系。
實(shí)際上，“權(quán)力三角”中的后兩對矛盾隨第一對矛盾的演化升級而不斷變化。當(dāng)前，技術(shù)國之間的產(chǎn)業(yè)競爭日益激烈，全球資源市場正在由“買方市場”轉(zhuǎn)向“賣方市場”，而資源國處于守成技術(shù)國與新興技術(shù)國之間的重要隘口，正掌握著越來越多的談判籌碼和主動(dòng)權(quán)——守成技術(shù)國不再像殖民時(shí)代那樣對其推行赤裸裸的“榨取主義”政策，而是疊加著更多的投資和援助以應(yīng)對新興技術(shù)國的競爭。新興技術(shù)國則以發(fā)展伙伴的姿態(tài)謀求與資源國之間的平等互利伙伴關(guān)系，以對沖來自守成技術(shù)國的掣肘和打壓。但受國家實(shí)力所限，博弈空間的擴(kuò)大并不意味著資源國足以成為技術(shù)國的競爭對手，因此，“左右逢源”提升戰(zhàn)略自主能力成為資源國在博弈中的首選項(xiàng)：一方面，資源國與守成技術(shù)國保持良好的關(guān)系，以換取更多的公共產(chǎn)品；另一方面，資源國積極發(fā)展與新興技術(shù)國的產(chǎn)業(yè)合作，以獲得更多的投資和發(fā)展紅利。
三 全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)狀與“權(quán)力三角”博弈
經(jīng)過多年發(fā)展，全球鎳加工業(yè)已具備較為完整的“原礦供應(yīng)—冶煉制造—終端應(yīng)用”產(chǎn)業(yè)鏈，上中下游各個(gè)環(huán)節(jié)關(guān)系緊密，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的變動(dòng)都會(huì)對整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈格局產(chǎn)生重大影響。
在上游原礦供應(yīng)環(huán)節(jié)，全球鎳礦儲(chǔ)量和產(chǎn)量在“兩帶—兩環(huán)”內(nèi)分散與集中并存。在儲(chǔ)量方面，截至2022年，世界已探明的陸基礦床儲(chǔ)量約1億噸，按地質(zhì)成因分類主要有硫化鎳礦（占比約64%）和紅土鎳礦（占比約46%）兩類，分散分布于熱帶中低緯和北中高緯兩大鎳礦分布帶，在“兩帶”內(nèi)又形成了“環(huán)太平洋”和“環(huán)大西洋”的兩個(gè)較為集中的環(huán)狀分布區(qū)。具體到國家，鎳礦集中分布的情況則更為明顯，印度尼西亞、澳大利亞、巴西、俄羅斯、古巴和菲律賓6國可采儲(chǔ)量合計(jì)占全球總量的近80%。在產(chǎn)量方面，早年鎳礦開采以加拿大、俄羅斯等北中高緯傳統(tǒng)硫化鎳礦大國為主，但近年來硫化鎳礦普遍面臨高品位鎳礦資源貧化的問題，加之濕法冶煉技術(shù)的發(fā)展，熱帶中低緯的紅土鎳礦產(chǎn)量快速攀升，成為當(dāng)前鎳礦開采的主流。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局（USGS）的數(shù)據(jù)，自2010年以來，印尼的紅土鎳礦產(chǎn)量增長6倍有余，2022年以160萬噸的絕對優(yōu)勢穩(wěn)居全球第一大鎳礦生產(chǎn)國，占全球鎳礦總產(chǎn)量的近一半。菲律賓是僅次于印尼的全球第二大鎳供應(yīng)國，據(jù)標(biāo)準(zhǔn)普爾全球市場情報(bào)估計(jì)，到2025年菲律賓的鎳礦產(chǎn)量可能達(dá)到50萬噸，發(fā)展?jié)摿Ψ浅＞薮?。?dāng)前，全球鎳礦金屬產(chǎn)量在印尼和菲律賓之間此消彼長，東南亞也成為清潔能源浪潮之下全球鎳礦的“心臟地帶”。
在中游冶煉制造環(huán)節(jié)，當(dāng)前全球鎳制造的“主賽道”由海內(nèi)外龍頭企業(yè)共同占據(jù)，逐步形成多極格局。傳統(tǒng)上，全球鎳制造主要由俄羅斯諾里爾斯克鎳公司（Norilsk Nickel）、必和必拓、淡水河谷、嘉能可、住友商事（Sumitomo）、英美資源（Anglo American plc）等海外跨國公司主導(dǎo)。近年來，以青山集團(tuán)、寧德時(shí)代、金川集團(tuán)、江蘇德龍等為代表的中國企業(yè)紛紛逐鹿東南亞，逐步打破了海外龍頭企業(yè)對鎳產(chǎn)品市場的壟斷。2009年青山控股成功拿下印尼4.7萬公頃的紅土鎳礦并在當(dāng)?shù)刂苯舆M(jìn)行冶煉，2018年青山控股的鎳產(chǎn)量達(dá)到全球第一。
在下游終端應(yīng)用環(huán)節(jié)，鎳被稱為“工業(yè)維生素”，主要應(yīng)用于鋼鐵、鎳基合金、電鍍、電池等領(lǐng)域。不銹鋼是下游第一大消費(fèi)用途，2021年不銹鋼用鎳占全球鎳消費(fèi)總量的近70%。鎳也是鎳氫電池、鎳鎘電池、三元材料鋰離子電池的重要原材料，在電動(dòng)汽車和新能源電池等領(lǐng)域有廣泛應(yīng)用，是提高電池能量密度和延長續(xù)航里程的關(guān)鍵。當(dāng)前，新技術(shù)競爭格局尚未形成，創(chuàng)新潛力發(fā)展正在重塑產(chǎn)業(yè)格局，清潔能源浪潮之下電池領(lǐng)域?qū)︽嚨男枨鬂摿o比巨大。2021年，電池領(lǐng)域鎳消費(fèi)占比僅為7%，但由于電動(dòng)汽車、電池儲(chǔ)能等行業(yè)快速發(fā)展，預(yù)計(jì)2040年電池用鎳需求占比將提升至41%。特斯拉首席執(zhí)行官埃隆·馬斯克曾不止一次公開表示，特斯拉公司擴(kuò)大鋰離子電池生產(chǎn)的最大問題是“缺鎳”。此外，鎳還常用于電鍍、催化和永磁材料，用于電子遙控、原子能工業(yè)和超聲工藝等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。
當(dāng)前鎳產(chǎn)業(yè)鏈的貿(mào)易流向主要是從東南亞、大洋洲、拉丁美洲流向東亞（占比約82%）、歐洲（占比約11%）和北美（占比約6%）三大鎳礦核心消費(fèi)區(qū)，構(gòu)成了全球鎳礦資源“三圈兩系”的國際貿(mào)易格局?！叭Α笔侵竵喬Q(mào)易圈（Ⅰ）、美洲貿(mào)易圈（Ⅱ）、跨大西洋貿(mào)易圈（Ⅲ），“兩系”是指亞太貿(mào)易圈的鎳礦供需一體化體系和其余兩圈的鎳礦供需分離體系，印尼、菲律賓、澳大利亞和巴西等主要鎳礦供應(yīng)國分別與三個(gè)貿(mào)易圈發(fā)生密切關(guān)系，各貿(mào)易圈之間部分重疊、相互補(bǔ)充。此前，“俄羅斯—?dú)W洲貿(mào)易圈”也在全球鎳礦貿(mào)易格局中占據(jù)重要位置，但2021年2月俄羅斯諾里爾斯克鎳業(yè)的兩處礦場出現(xiàn)滲水事故而停產(chǎn)減產(chǎn)，住友等其他鎳礦供給商迅速搶占市場，悄然改變著原有的全球鎳礦供應(yīng)和貿(mào)易格局。加之2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)對俄歐鎳礦貿(mào)易造成沉重打擊，此前控制著全球約1/10鎳礦市場的諾里爾斯克鎳業(yè)或?qū)⑿紲p產(chǎn)。如果危機(jī)持續(xù)且沒有相互妥協(xié)的結(jié)局方案，“俄羅斯—?dú)W洲貿(mào)易圈”在全球鎳礦貿(mào)易格局中的地位下降將成定局。
作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵原材料，鎳的戰(zhàn)略地位不斷提升，美國、中國和印尼分別作為當(dāng)前全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈權(quán)力結(jié)構(gòu)中最主要的守成技術(shù)國、新興技術(shù)國和資源國，都在重新審查、評估鎳的獲取和利用狀況，完善相關(guān)戰(zhàn)略以保障鎳鏈安全。美國與中國之間就全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈霸權(quán)護(hù)持和全球資源秩序重塑展開博弈，深刻影響各自對于資源國的政策取向，而這種基于守成技術(shù)國和新興技術(shù)國不同立場的政策取向進(jìn)一步影響“權(quán)力三角”之下以印尼為代表的資源國的政策考量。三國就全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈展開策略互動(dòng)，共同塑造著當(dāng)前全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的國際博弈態(tài)勢，全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈逐漸成為全球新一輪博弈的重要戰(zhàn)場。
（一）守成技術(shù)國與新興技術(shù)國的策略互動(dòng)
美國與中國就全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈展開的博弈，在本質(zhì)上是守成技術(shù)國與新興技術(shù)國圍繞霸權(quán)護(hù)持和全球資源秩序重塑的矛盾展開的博弈。以中國為代表的新興技術(shù)國快速崛起，對美國主導(dǎo)的集中型權(quán)力結(jié)構(gòu)造成極大的沖擊。因此，為維持自身在鎳產(chǎn)業(yè)鏈的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，維護(hù)當(dāng)前“贏者通吃”的排斥型資源治理格局，美國在法律和制度層面第一次明確了鎳的戰(zhàn)略地位，將鎳列入2022年最新公布的關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，并將中國視為全球鎳礦的主要掠奪者和自身鎳產(chǎn)業(yè)鏈霸權(quán)的主要威脅，將技術(shù)權(quán)力轉(zhuǎn)化為“大棒”以遏制和打壓中國崛起。
一方面，美國對中國的鎳產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行技術(shù)打壓，構(gòu)筑鎳產(chǎn)業(yè)鏈的“小院高墻”。美國謀求構(gòu)建排除中國的產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟，利用盟友體系和全球伙伴關(guān)系推進(jìn)生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)聯(lián)盟化、區(qū)域化，鎖定中國的產(chǎn)業(yè)升級空間，最終使其無力挑戰(zhàn)美國的鎳產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢地位。美國反復(fù)強(qiáng)調(diào)綠色關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，計(jì)劃將“重建更好世界”（B3W）倡議與歐盟“全球門戶戰(zhàn)略”和英國的“清潔綠色倡議”相對接，以實(shí)現(xiàn)大部分清潔能源技術(shù)和關(guān)鍵礦產(chǎn)能夠在盟友體系內(nèi)進(jìn)行采購和生產(chǎn)，鎳產(chǎn)業(yè)鏈在其中的重要地位不容忽視。此外，美國宣布與加拿大等主要伙伴國家建立“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”，以確保關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)的穩(wěn)定性和多元化。盡管“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”的成立并非針對鎳產(chǎn)業(yè)鏈，而是面向廣泛的礦產(chǎn)聯(lián)盟關(guān)系，但實(shí)際上卻構(gòu)成了一個(gè)完整的鎳產(chǎn)業(yè)鏈條——其關(guān)系范圍不僅覆蓋加拿大、澳大利亞等礦產(chǎn)供應(yīng)國，也包括鎳加工強(qiáng)國日本、韓國，以及德國等消費(fèi)大國。這顯然是一個(gè)由美國主導(dǎo)、主要西方國家參與并謀求將中國排除在外的守成技術(shù)國產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟。
另一方面，美國對中國的鎳產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行市場打壓，對中國進(jìn)行“選擇性脫鉤”。美國尋求在區(qū)域乃至全球范圍內(nèi)全面狙擊中國市場。當(dāng)前，鎳產(chǎn)業(yè)鏈下游最主要的終端用途是不銹鋼，中國是全球最主要不銹鋼生產(chǎn)國與出口國，也是美歐最重要的不銹鋼進(jìn)口來源，美國對中國的市場打壓也始于不銹鋼板材和帶材的“反傾銷”。2016年3月3日，應(yīng)美國AK鋼公司（AK Steel Corporation）、阿勒格尼技術(shù)公司（Allegheny Ludlum）、北美不銹鋼（North American Stainless）和奧托昆普不銹鋼（Outokumpu Stainless USA）等公司申請，美國商務(wù)部對進(jìn)口自中國的不銹鋼板材和帶材發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查，并于2017年作出反傾銷和反補(bǔ)貼肯定性終裁。在美國的“蠱惑”下，加拿大也積極采取和中國“脫鉤”的行動(dòng)。2022年年底，加拿大政府對《加拿大投資法》（Investment Canada Act）做出10年來的最大更新，并在立法討論時(shí)反復(fù)提及中國，稱中國是“一股破壞性力量”，加拿大需要“更加警惕”。總部位于溫哥華的FPX鎳礦公司在2022年年底宣布已籌集1200萬美元用于本土一個(gè)新的鎳礦項(xiàng)目開發(fā)，該公司首席執(zhí)行官明確表示，投資絕對不會(huì)來自中國。
作為鎳產(chǎn)業(yè)鏈上的新興技術(shù)國，中國推動(dòng)建立更加公正、合理、穩(wěn)定、普惠的全球資源秩序，倡導(dǎo)各國不論技術(shù)能力和資源稟賦，都能實(shí)現(xiàn)公正發(fā)展，保證共同安全。這給美國帶來了巨大的客觀壓力，因此，面對美國組建各種資源聯(lián)盟或供應(yīng)鏈聯(lián)盟等地緣政治意味濃厚的打壓舉措，中國并未提出“以眼還眼，以牙還牙”的排他性措施，而是“多管齊下”地構(gòu)建鎳資源國際化戰(zhàn)略體系，從提升國內(nèi)鎳礦資源供給保障能力、全面提升新能源技術(shù)競爭力出發(fā)，推動(dòng)本國鎳礦及其中下游產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展，爭取在全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)有利地位。
（二）兩類技術(shù)國對資源國的政策取向
由于守成技術(shù)國存在榨取資源國的路徑依賴，因此，美國與鎳礦生產(chǎn)國之間的策略互動(dòng)，從根本上說是守成技術(shù)國與資源國圍繞固化分工與發(fā)展需求矛盾展開的全球博弈。但面對以中國為代表的新興資源國的強(qiáng)勢競爭，美國不得不調(diào)整對資源國進(jìn)行剝削和掠奪的歷史傳統(tǒng)，改用“拉攏+施壓”的復(fù)合手段，綜合運(yùn)用“胡蘿卜+大棒”手段，在改善與資源國關(guān)系、強(qiáng)化與資源國合作的同時(shí)，也迫使資源國不敢完全倒向中國一邊。
首先，美國強(qiáng)化對鎳礦資源國的援助和投資力度，努力將資源國納入其主導(dǎo)建立的資源聯(lián)盟。一方面，重點(diǎn)籠絡(luò)傳統(tǒng)盟友關(guān)系下的鎳礦資源國。2019年6月，美國與9個(gè)全球礦產(chǎn)資源生產(chǎn)大國聯(lián)合發(fā)布《能源礦產(chǎn)資源治理倡議》（ERGI），旨在建立能源關(guān)鍵礦產(chǎn)國際聯(lián)盟，廣泛涵蓋加拿大、澳大利亞、菲律賓等全球鎳礦的主要供應(yīng)國和鎳項(xiàng)目投資集中地。2022年6月，美國宣布建立的“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”再次將加拿大、澳大利亞等鎳礦供應(yīng)國涵蓋其中。另一方面，積極向具有盟友潛力的鎳礦資源國“拋出橄欖枝”。美國國際發(fā)展金融公司（DFC）決定在現(xiàn)有支持的基礎(chǔ)上，再向愛爾蘭電池金屬礦業(yè)公司（TechMet）新投資3000萬美元，用于發(fā)展巴西的關(guān)鍵礦物鎳和鈷的開采平臺(tái)，“為清潔能源轉(zhuǎn)型增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性”。
其次，美國強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)化工具建設(shè)，以推行“負(fù)責(zé)任”“可持續(xù)”方式開采鎳礦的名義，向鎳礦生產(chǎn)國施壓。美國主導(dǎo)建立了致力于提升環(huán)境、社會(huì)和治理（ESG）標(biāo)準(zhǔn)的“獨(dú)立組織”——負(fù)責(zé)任采掘保障倡議（IRMA）和全球電池聯(lián)盟（GBA），并聯(lián)合歐盟國家向全球最大的鎳礦生產(chǎn)國印尼提供總計(jì)200億美元的綠色經(jīng)濟(jì)開發(fā)協(xié)議，以促進(jìn)鎳產(chǎn)業(yè)的ESG全球標(biāo)準(zhǔn)。這種傳導(dǎo)至一線礦企的可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)的壓力將極大影響市場對印尼鎳產(chǎn)業(yè)的投資熱情。同時(shí)，由于資源國政府在標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施過程中的參與能力、自主規(guī)范能力都十分有限，上述舉措所承載的美國倡導(dǎo)的國際規(guī)范勢必為資源國政府的鎳產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境改革造成外部壓力和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。此外，美國的國內(nèi)立法也對鎳礦生產(chǎn)國與中資鎳企的關(guān)系進(jìn)行間接施壓，例如通過《通貨膨脹削減法案》為電動(dòng)汽車消費(fèi)者提供稅收抵免，但該稅收優(yōu)惠卻將印尼鎳礦“隔離”在外。美方稱，將電池含有來自印尼組件的電動(dòng)汽車排除在外的原因是印尼尚未與美國簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，而鎳行業(yè)主要由中資企業(yè)主導(dǎo)。
最后，美國以海外并購和“友岸外包”方式爭奪和控制海外鎳礦資源。通過鼓勵(lì)跨國公司開展海外并購是美國政府加強(qiáng)海外鎳礦控制權(quán)的重要手段，也符合美國因供應(yīng)鏈?zhǔn)茏瓒捎谩坝寻锻獍睂ふ铱煽抗?yīng)來源的新思路。據(jù)美國《新聞周刊》報(bào)道，美國政府正支持總部位于加拿大蒙特利爾的中美洲鎳業(yè)公司（CAN）以“大幅折扣”收購位于中美洲國家危地馬拉的世界級鎳礦即菲尼克斯鎳礦（Fenix）。其中，美國駐危地馬拉大使館的角色在于“促進(jìn)對美國綠色轉(zhuǎn)型具有戰(zhàn)略意義的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，美國外交官的任務(wù)是“促進(jìn)圍繞危地馬拉商業(yè)環(huán)境的討論，向美國供應(yīng)關(guān)鍵礦物”，美國國際開發(fā)金融公司也已同意為當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)鎳礦項(xiàng)目提供政治風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保并提供額外3億美元的融資。短期來看，中資企業(yè)在危地馬拉不會(huì)有較大的項(xiàng)目并購，而一家北美公司對于危地馬拉鎳礦項(xiàng)目的收購可能被視為美國急需的“勝利”。
資源國是新興技術(shù)國不可或缺的海外供應(yīng)商和穩(wěn)定可靠的進(jìn)口來源，二者之間相互依賴的程度日益加深。面對新的發(fā)展機(jī)遇期，新興技術(shù)國創(chuàng)新全球資源治理工具、擴(kuò)大開放和改善投資，從根本上說是出于雙方共同的經(jīng)濟(jì)需求和發(fā)展需要。因此，中國致力于與鎳礦資源國達(dá)成互利共贏的制度安排，強(qiáng)化與資源國的資源外交，并通過提供一攬子投資計(jì)劃和技術(shù)共享機(jī)制，加快推動(dòng)中資企業(yè)“走出去”，提升自身的關(guān)鍵礦產(chǎn)安全保障。
具體而言，中國政府積極鼓勵(lì)中資企業(yè)打造具有國際競爭力的跨國經(jīng)營集團(tuán)，全面推進(jìn)跨國經(jīng)營戰(zhàn)略，通過“出?！蓖顿Y設(shè)廠和海外并購大中型資源項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資源積累的較大提升，大幅提高海外資產(chǎn)規(guī)模，形成“企業(yè)—境內(nèi)—海外”跨國經(jīng)營格局。以青山控股、寧德時(shí)代、金川集團(tuán)、江蘇德龍等為代表的中資企業(yè)的海外投資力度逐漸加大，先后在巴布亞新幾內(nèi)亞、緬甸和印尼進(jìn)行鎳礦項(xiàng)目投資。其中，印尼是中資企業(yè)海外投資的重中之重，鎳產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)建設(shè)和投資是中國和印尼共建“一帶一路”的重點(diǎn)工程。過去10年里，中資企業(yè)在印尼的鎳相關(guān)投資近150億美元，僅2022年一年中資企業(yè)就向印尼投入了32億美元。在印尼的蘇拉威西島和哈馬黑拉島，中國建造了精煉廠、冶煉廠和一所新的冶金學(xué)校，甚至還修建了一座鎳博物館。當(dāng)前，印尼23家鎳礦冶煉廠中有21家為中資所有。事實(shí)上，早在2009年，中國最大的民營不銹鋼企業(yè)——青山控股就開始在蘇拉威西籌劃建設(shè)印尼最大的鎳鐵工業(yè)區(qū)；2013年，中國與印尼完成了青山工業(yè)園區(qū)首個(gè)項(xiàng)目的簽約；2018年，青山控股的鎳產(chǎn)量已經(jīng)成為全球第一。2022年，全球電動(dòng)車電池龍頭企業(yè)寧德時(shí)代也開始布局其在印尼的動(dòng)力電池產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目。在中資企業(yè)大型投資項(xiàng)目的推動(dòng)下，印尼從最初不具備工業(yè)化加工能力的鎳礦出口國升級為全球鎳加工大國，這為其依托鎳礦資源深度參與全球新能源產(chǎn)業(yè)鏈奠定了重要基礎(chǔ)。
（三）資源國的政策取向
對資源國而言，與守成技術(shù)國的矛盾（發(fā)展需求與固化分工的矛盾）和與新興技術(shù)國的矛盾（經(jīng)濟(jì)需要與政治地位不匹配的矛盾）在實(shí)際上相互交織，其政策取向是在兩對矛盾交織之下基于自身國家利益的折中表達(dá)。資源國處在守成技術(shù)國與新興技術(shù)國博弈的夾縫中，其資源政策往往呈現(xiàn)出非常明顯的“兩邊下注”特征。作為全球最大的鎳礦資源國，印尼是技術(shù)國在全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的地緣政治競爭中的關(guān)鍵國家，也是一個(gè)以資源政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的典型案例，其政策變動(dòng)深刻影響全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的博弈態(tài)勢?？傮w上說，無論是立法和制度建設(shè)還是中游鎳金屬冶煉，抑或是下游重點(diǎn)行業(yè)布局，印尼都沒有表現(xiàn)出明顯的“親華”或“親美”傾向，而是反復(fù)強(qiáng)調(diào)“同中國和美國都成為好朋友”。
首先，資源國避免“選邊站隊(duì)”，對中美采取“兩邊下注”策略。印尼政府在產(chǎn)業(yè)鏈上游的立法和制度建設(shè)，對原礦出口和外資準(zhǔn)入“雙管齊下”，希望借助本國的資源稟賦優(yōu)勢來吸引外國資本參與本國礦業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，從而擴(kuò)大就業(yè)、增加稅收，并把更多的產(chǎn)值留在國內(nèi)，顯示出典型的“資源民族主義”特征。綜合來看，無論是出口管制還是限制外資準(zhǔn)入，無論是中美雙方還是其他國家，都受到了“一視同仁”的對待，幾乎不存在明顯的陣營偏向（見表2）。
其次，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈中游鎳金屬冶煉能力，提升出口產(chǎn)品附加值。2014年原礦出口禁令正式生效后，印尼再頒新規(guī)，要求在印尼采礦的企業(yè)必須在當(dāng)?shù)匾睙捇蚓珶捄蠓娇沙隹冢瑢χ忻纼蓢冗m用。強(qiáng)制本土冶煉的規(guī)定吸引了大量中資企業(yè)前往投資建廠，大大提升了印尼本土鎳金屬冶煉能力。2020年，印尼的鎳冶煉產(chǎn)業(yè)首次超過中國，讓其成為全球最大的鎳生鐵生產(chǎn)國。截至2022年，印尼火法冶金企業(yè)有27家，在建濕法冶金企業(yè)5家，到2025年預(yù)計(jì)將有71家火法冶金廠和10家濕法冶金廠。經(jīng)過對鎳礦政策的反復(fù)調(diào)整，印尼鎳金屬冶煉能力得到空前提升，鎳冶煉產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展，但印尼政府并未止步于產(chǎn)業(yè)鏈中游，而是鼓勵(lì)并強(qiáng)調(diào)發(fā)展下游產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)布局新能源汽車與動(dòng)力電池，進(jìn)一步謀求在全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的有利位置。2018年，印尼政府正式推出“工業(yè)4.0”（Making Indonesia 4.0）戰(zhàn)略規(guī)劃，印尼總統(tǒng)佐科多次表示，印尼不滿足于僅僅是全球新能源汽車供應(yīng)鏈中的一個(gè)原材料供應(yīng)國或零部件供應(yīng)商的角色，而是必須成為新能源汽車產(chǎn)業(yè)全球供應(yīng)鏈的關(guān)鍵參與者。印尼欲打造一個(gè)新能源汽車生態(tài)系統(tǒng)，將與之相關(guān)的全產(chǎn)業(yè)鏈都建在印尼。為此，印尼政府并未局限于從美國或中國某一方爭取投資，而是向兩國的多家企業(yè)同時(shí)發(fā)出邀請。事實(shí)證明，印尼成功吸引了不少外資布局下游產(chǎn)業(yè)：印尼與特斯拉簽署價(jià)值50億美元（約合人民幣337.8億元）的鎳采購合同，從位于印尼的鎳加工企業(yè)中采購電池原材料；印尼也與寧德時(shí)代控股子公司簽署了三方協(xié)議，將在印尼投資建設(shè)動(dòng)力電池產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目。此外，在印尼巴厘島召開的二十國集團(tuán)（G20）峰會(huì)期間的官方用車之一也是來自中國上汽通用五菱印尼公司的新能源汽車。
最后，謀求組建“鎳礦歐佩克”，提升鎳定價(jià)話語權(quán)和地緣政治影響力。除國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展外，印尼還在協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌國際鎳商品政策，試圖聯(lián)合全球鎳資源國提升鎳定價(jià)話語權(quán)，從而抬升自身的地緣政治影響力。在2022年主辦二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十七次峰會(huì)期間，印尼正式提出組建“鎳礦歐佩克”的設(shè)想，即聯(lián)合鎳礦資源出口國，通過成員之間的礦產(chǎn)政策協(xié)調(diào)，影響鎳礦國際市場價(jià)格。盡管這一提議在提出之初就被另一重要鎳資源國加拿大“潑冷水”，但這種基于資源民族主義的“鎳礦歐佩克”產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟構(gòu)想體現(xiàn)出印尼試圖憑借資源杠桿最大化本國經(jīng)濟(jì)外交優(yōu)勢的雄心。
四 全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈格局重塑
當(dāng)前，守成技術(shù)國、新興技術(shù)國和資源國圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)“權(quán)力三角”開展策略互動(dòng)，共同推動(dòng)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈格局發(fā)生深刻變革和復(fù)雜調(diào)整，全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的分工格局、運(yùn)行邏輯、規(guī)則體系、競爭范式都在發(fā)生深刻變革。
第一，鎳產(chǎn)業(yè)鏈分工格局從“全球化配置”轉(zhuǎn)向“內(nèi)鏈化配置”。隨著全球產(chǎn)業(yè)鏈博弈愈演愈烈，各國紛紛重新審視過去幾十年形成的關(guān)于經(jīng)濟(jì)全球化的慣性思維，進(jìn)而以一種新的理念重塑下一階段的經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展戰(zhàn)略。美歐等主要技術(shù)國更加關(guān)注關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略自主，或利用盟友體系和全球伙伴關(guān)系推進(jìn)生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)聯(lián)盟化、區(qū)域化，或推進(jìn)本土勘探開發(fā)輔之以制造業(yè)回流，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈本土化；同時(shí)，作為母國技術(shù)權(quán)力來源的跨國公司在關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈中日益展現(xiàn)出國家化和政治化的特殊屬性，促使亞太、歐洲、北美等“區(qū)域內(nèi)”循環(huán)不斷增強(qiáng)。以印尼為代表的資源國的工業(yè)能力增強(qiáng)、配套設(shè)施完善、經(jīng)濟(jì)水平取得發(fā)展，更多中游環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)而無須從國際市場采購或運(yùn)往他國加工，更多本國制造的商品可以實(shí)現(xiàn)國內(nèi)銷售而不是對外出口?；诖耍夹g(shù)國與資源國在鏈條上的原有分工格局逐漸向區(qū)域、聯(lián)盟體系甚至向國家內(nèi)部收縮，關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈逐步向“縱向縮短、橫向集群”的方向發(fā)展，原有全球化配置分工格局逐漸支離破碎，新的“內(nèi)鏈化配置”分工格局正在加快形成。
第二，鎳產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)行邏輯從“效率優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“安全優(yōu)先”。新冠疫情暴露出以往產(chǎn)業(yè)鏈全球化配置的脆弱性，烏克蘭危機(jī)進(jìn)一步揭示了地緣政治變化可能會(huì)帶來重大安全風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)安全風(fēng)險(xiǎn)作為重要變量進(jìn)入國家的戰(zhàn)略考量時(shí)，安全因素在各國產(chǎn)業(yè)鏈布局中的權(quán)重勢必上升，進(jìn)而重塑下一階段全球產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)行邏輯。美歐等技術(shù)國政府重新評估產(chǎn)業(yè)鏈對外依存程度，把提高供應(yīng)鏈彈性和增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈控制力作為保障資源安全的重要內(nèi)容；通過加強(qiáng)資源整合和“保護(hù)性措施”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈本地化、近岸化、友岸化和多元化。而對于印尼、菲律賓等資源國，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)上以初級產(chǎn)品出口為導(dǎo)向的發(fā)展路徑越來越難走，國內(nèi)社會(huì)對于“重新”獲取自然資源控制權(quán)、爭取國際產(chǎn)業(yè)鏈利潤分配中的有利地位的呼聲越來越高；另一方面，技術(shù)國的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)湛s也倒逼資源國將發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向國內(nèi)，在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈變革的窗口期延長產(chǎn)業(yè)鏈布局以維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)主權(quán)。
第三，鎳產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)則體系從“貿(mào)易多邊主義”轉(zhuǎn)向“資源單邊主義”。近年來，越來越多資源國的礦業(yè)政策開始轉(zhuǎn)向保護(hù)主義，全球關(guān)鍵礦產(chǎn)規(guī)則體系的“資源單邊主義”傾向愈發(fā)嚴(yán)峻。以印尼為例，印尼政府多次引用頗具資源民族主義色彩的1945年憲法第33.3條“土地、水域和其中的自然資源應(yīng)在國家的權(quán)力范圍內(nèi)，并用于為人民謀取最大利益”作為其鎳礦出口管制和外資準(zhǔn)入限制政策的合理性和合法性佐證。但在與歐盟的爭端中，世界貿(mào)易組織（WTO）對印尼做出不利裁決，稱印尼的礦業(yè)政策不符合全球貿(mào)易規(guī)則。盡管如此，印尼政府卻沒有任何政策調(diào)整的跡象，甚至計(jì)劃逐漸將此類政策路線從鎳礦擴(kuò)大到鋁土礦、銅和錫等其他礦產(chǎn)。此外，目前非洲唯一開采鋰礦的津巴布韋發(fā)布新規(guī)，自2022年年底全面禁止礦產(chǎn)原石出口；世界最大的鈷生產(chǎn)國和非洲最大的銅礦商剛果（金）自2013年禁止精礦出口以鼓勵(lì)礦商在當(dāng)?shù)丶庸ず吞釤挼V石，并在政策一度反復(fù)后于2021年再次恢復(fù)對銅和鈷精礦的出口禁令。上述情形表明，“單邊主義”似乎正在全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)則體系中占據(jù)越來越重要的位置，世貿(mào)組織的談判功能在缺乏總體共識的情況下難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，“資源單邊主義”國家戰(zhàn)略與“貿(mào)易多邊主義”國際規(guī)則之間的沖突未來恐難避免。
第四，鎳產(chǎn)業(yè)鏈的競爭范式從“個(gè)體競爭”轉(zhuǎn)向“集群競爭”。全球化的演進(jìn)并沒有實(shí)現(xiàn)普惠均衡的發(fā)展，反而導(dǎo)致部分發(fā)展中國家日趨邊緣化。在全球汽車動(dòng)力從油氣向動(dòng)力電池轉(zhuǎn)換的背景下，資源國緊緊抓住這一波產(chǎn)業(yè)化浪潮，推動(dòng)區(qū)域同類資源整合，以集群式姿態(tài)凸顯競爭優(yōu)勢。除了印尼提出“鎳礦歐佩克”外，阿根廷、玻利維亞和智利三國也在推進(jìn)建立類似于“鋰礦歐佩克”的組織，以控制鋰的價(jià)格和供應(yīng)。此外，巴西、印尼和剛果（金）也在尋求建立一個(gè)“雨林歐佩克”，以開展環(huán)境保護(hù)工作。一系列“X歐佩克”體現(xiàn)出當(dāng)下國際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一個(gè)重要趨勢，即在能源轉(zhuǎn)型的大趨勢下，“單打獨(dú)斗”的“個(gè)體競爭”發(fā)展路徑已越來越走不通，資源國希望通過“集群競爭”，即通過建立新的政治聯(lián)盟，共同謀求對重要資源的國際議價(jià)權(quán)，要求建立更加公平合理的供應(yīng)鏈價(jià)值鏈分配體系。
五 結(jié)語
隨著戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)用的日益廣泛，鎳作為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵原材料的戰(zhàn)略意義不斷凸顯。技術(shù)權(quán)力和資源權(quán)力在“守成技術(shù)國”“新興技術(shù)國”和“資源國”之間的分配狀況塑造了全球鎳價(jià)值鏈的權(quán)力結(jié)構(gòu)，三大類主體就霸權(quán)護(hù)持與秩序重塑、發(fā)展需求與固化分工、經(jīng)濟(jì)需要與政治地位不匹配這三對結(jié)構(gòu)性矛盾展開策略互動(dòng)，構(gòu)成了當(dāng)前全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的國際博弈態(tài)勢，共同推動(dòng)全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈的分工格局、運(yùn)行邏輯、規(guī)則體系、競爭范式發(fā)生深刻變革。
以美國為代表的守成技術(shù)國一方面通過地緣政治意味濃厚的打壓措施，來遏制以中國為代表的新興技術(shù)國崛起，另一方面對以印尼為代表的資源國綜合使用“胡蘿卜+大棒”策略，在強(qiáng)化自身與資源國經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的同時(shí)，對資源國與新興技術(shù)國之間的資源和技術(shù)互動(dòng)施壓。中國則圍繞國內(nèi)鎳礦資源供給保障能力和新能源技術(shù)競爭力實(shí)施鎳產(chǎn)業(yè)鏈政策，回應(yīng)美國的強(qiáng)勢打壓，同時(shí)，深化與鎳資源國的經(jīng)濟(jì)合作，鼓勵(lì)中資企業(yè)“走出去”，在對資源國的“爭奪戰(zhàn)”中爭取有利地位。以印尼為代表的資源國奉行“價(jià)值中立”的政策立場，避免在守成技術(shù)國與新興技術(shù)國之間“選邊站”，運(yùn)用“兩邊下注”的策略爭取更多的公共產(chǎn)品和投資紅利，努力提升本國在全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈中的位置。隨著越來越多的關(guān)鍵技術(shù)取得重大突破，以及全球主要經(jīng)濟(jì)體相關(guān)戰(zhàn)略和政策措施的深入推進(jìn)，鋰、鈷、稀土、石墨烯以及其他稀有金屬和非金屬元素都可能成為未來大國博弈的新角斗場，在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域也將引發(fā)新的權(quán)力流動(dòng)與格局變遷。伴隨守成技術(shù)國與新興技術(shù)國之間的戰(zhàn)略競爭不斷升級，資源國作為“權(quán)力三角”中相對弱勢的一方，如何利用全球能源轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級的機(jī)會(huì)“窗口”提升自身在全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈中的位置，是其亟須解決的時(shí)代課題。
