中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：“跟社會(huì)資本呼聲較高的領(lǐng)域，并不完全重合?！贬槍?duì)國(guó)務(wù)院擬推出的80個(gè)示范項(xiàng)目所在的領(lǐng)域，國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資體制政策研究室主任吳亞平對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示。
他認(rèn)為，目前所涉及的領(lǐng)域可能會(huì)讓社會(huì)資本持觀望態(tài)度， 因?yàn)椤斑@80個(gè)項(xiàng)目，要么屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)資金需求較高；要么需要面臨既有國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)資本在某些領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈不健全；要么屬于公共事業(yè)，周期長(zhǎng)，利潤(rùn)薄，回報(bào)率較低”。
4月23日，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，要求為加快投融資體制改革，推進(jìn)投資主體多元化，讓社會(huì)資本特別是民間投資進(jìn)入一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府資金和國(guó)企投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域。
會(huì)議決定，在鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程，油氣管網(wǎng)及儲(chǔ)氣設(shè)施、現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等方面，首批推出80個(gè)符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)。下一步將推動(dòng)油氣勘查、公用事業(yè)、水利、機(jī)場(chǎng)等領(lǐng)域擴(kuò)大向社會(huì)資本開放。
投融資體制改革是一個(gè)老生常談的話題，近年來，國(guó)務(wù)院一直在推動(dòng)這項(xiàng)改革，鼓勵(lì)民資進(jìn)入自然壟斷性質(zhì)、過去由政府和國(guó)企投資為主的領(lǐng)域。但政策如何真正落實(shí)，則是個(gè)考驗(yàn)。
國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資體制政策研究室主任吳亞平長(zhǎng)期研究中國(guó)的投融資體制改革，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者就投融資體制改革、民營(yíng)資本進(jìn)入壟斷領(lǐng)域等問題對(duì)他進(jìn)行了專訪。
難點(diǎn)是事中事后監(jiān)管
《21世紀(jì)》：國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出進(jìn)一步縮減投資核準(zhǔn)范圍，下放核準(zhǔn)權(quán)限。在去年基礎(chǔ)上，今年將進(jìn)一步修訂政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄。去年修訂情況如何，未來該如何進(jìn)一步修訂？
吳亞平：2004年出臺(tái)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，之后針對(duì)個(gè)別項(xiàng)目、個(gè)別領(lǐng)域，有一些局部修訂。2013年，國(guó)務(wù)院會(huì)同相關(guān)部門對(duì)這個(gè)目錄進(jìn)行了比較全面的修訂，力度比較大。如將單個(gè)地鐵項(xiàng)目的審批權(quán)，下放到省級(jí)政府。地鐵項(xiàng)目，原來不僅需要發(fā)改委批準(zhǔn)，還需要國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
按照國(guó)務(wù)院的要求，未來還將進(jìn)一步簡(jiǎn)化、調(diào)整目錄，總體要求是政府轉(zhuǎn)變職能，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少前置審批，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。
那些只對(duì)局部地區(qū)產(chǎn)生影響的項(xiàng)目，可以將權(quán)力下放給地方政府。對(duì)那些產(chǎn)生跨區(qū)域外部性的項(xiàng)目，或者需要由中央進(jìn)行統(tǒng)籌的資源，事關(guān)整個(gè)產(chǎn)業(yè)布局的項(xiàng)目，權(quán)力可以繼續(xù)留在中央。
現(xiàn)在前置審批太多，企業(yè)對(duì)此抱怨也比較多。任何項(xiàng)目落地前，需要到很多不同的部門蓋不同的章，辦理不同的審批手續(xù)，企業(yè)為此花費(fèi)的成本比較大。
政府的主要職能是提供公共服務(wù)，對(duì)于企業(yè)投資的項(xiàng)目，主要是監(jiān)測(cè)其產(chǎn)生的外部效應(yīng)，如環(huán)保、土地、消防等問題。這些則主要通過事中事后監(jiān)管實(shí)現(xiàn)，事前審批作用不大。
一些為了審批而審批的事前審批，應(yīng)該取消。一些出于公共服務(wù)，或者社會(huì)管理的前置審批，需要簡(jiǎn)化材料申報(bào)，提高審批效率。
《21世紀(jì)》：國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，要改進(jìn)和規(guī)范核準(zhǔn)行為。對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分、企業(yè)能自我調(diào)節(jié)、可以用經(jīng)濟(jì)和法律手段有效調(diào)控的項(xiàng)目，由核準(zhǔn)改為備案。不少企業(yè)反映，無論是核準(zhǔn)還是備案，似乎跟審批沒有太大區(qū)別？
吳亞平：這體現(xiàn)了究竟是真放權(quán)，還是假放權(quán)。在企業(yè)看來，只要對(duì)企業(yè)自主決策有所限制，可能都被視為審批。
對(duì)于企業(yè)投資的技術(shù)、投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等，若需要由政府做出決定，這叫做審批。而核準(zhǔn)主要針對(duì)企業(yè)的外部性行為，如投資生產(chǎn)對(duì)周邊環(huán)境、土地、公眾利益等問題產(chǎn)生的影響，進(jìn)行事前的核查；至于投資規(guī)模、采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，政府是不管的。備案，則是項(xiàng)目落地后，再向相關(guān)政府部門報(bào)備。
如污水排放，通過事前核準(zhǔn)，企業(yè)雖具備處理污水的設(shè)備和能力，但具體生產(chǎn)過程中，未必按照事先規(guī)則進(jìn)行處理，這需要事中事后監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)。若從外部性考慮，很多事先的核準(zhǔn)或者審批，都難以產(chǎn)生預(yù)期效果。
前置審批相對(duì)容易，是權(quán)力的象征。事后的監(jiān)管，多少都存在“信息的不對(duì)稱”，相對(duì)困難，而且還費(fèi)力不討好。但政府職能轉(zhuǎn)變最關(guān)鍵的就在于，從事前審批轉(zhuǎn)向側(cè)重事中事后的監(jiān)管。
《21世紀(jì)》：國(guó)務(wù)院常委會(huì)議提出，要加快推進(jìn)探索負(fù)面清單管理模式和建立權(quán)力清單制度。負(fù)面清單管理制度，其目的是什么？
吳亞平：這是政府管理制度的大變革。之前針對(duì)企業(yè)項(xiàng)目投資的規(guī)定，散落在不同的政策法規(guī)文件中，而且政府機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)較大，使得企業(yè)看不明白，投資所面臨的不確定性很強(qiáng)。
負(fù)面清單的出臺(tái)，理想的模式是，企業(yè)一看清單，就能明確知道自己能在哪些領(lǐng)域投資，哪些領(lǐng)域不能投資，需要具備很強(qiáng)的指向性。負(fù)面清單的建立，需要政府對(duì)各項(xiàng)法規(guī)政策進(jìn)行整理。
社會(huì)資本可能會(huì)持觀望態(tài)度
《21世紀(jì)》：國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，首批將推出80個(gè)示范項(xiàng)目，讓社會(huì)資本參與到一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府資金和國(guó)企投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域，包括鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施等。此前曾有新、舊兩個(gè)版本的“非公36條”，但落地效果都不佳，主要原因是什么？出臺(tái)示范項(xiàng)目的目的是什么？
吳亞平：新舊“非公36條”都是一些具有導(dǎo)向性的政策，原則性的規(guī)定比較多，相關(guān)配套沒有跟上，所以難以落地。如民辦教育的教師社保待遇，相比公立學(xué)校的老師差別很大。這些問題，并非調(diào)整投資體制就能實(shí)現(xiàn)的。
民間資本是否做好充分的準(zhǔn)備也是一個(gè)問題。原來以政府和國(guó)企投資為主的領(lǐng)域，如鐵路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，回報(bào)率也比較低，這些都是社會(huì)資本難以忍受的。再者，民企要進(jìn)入陌生投資領(lǐng)域，相關(guān)管理、技術(shù)、人才儲(chǔ)備是否充分，也是個(gè)問題。
之所以推出80個(gè)項(xiàng)目，就是為了解決落地難的問題，通過這些試驗(yàn)，去發(fā)現(xiàn)“落地”可能碰到的各種障礙，再去找應(yīng)對(duì)的措施。
《21世紀(jì)》：首批推出的80個(gè)項(xiàng)目，跟社會(huì)資本的投資需求，是否相符？在您看來，社會(huì)資本對(duì)這些項(xiàng)目的熱情高嗎？
吳亞平：這跟社會(huì)資本呼聲較高的領(lǐng)域，并不完全重合。如石化領(lǐng)域，社會(huì)資本興建的煉油廠，更希望在原油供應(yīng)方面，擴(kuò)大進(jìn)口原油的權(quán)限。
這80個(gè)項(xiàng)目中，要么屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)資金需求較高；要么需要面臨既有國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)資本在某些領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈不健全；要么屬于公共事業(yè)，周期長(zhǎng)，利潤(rùn)薄，回報(bào)率較低—這些因素，可能會(huì)讓社會(huì)資本持觀望態(tài)度。
像鐵路建設(shè)，現(xiàn)在鐵路運(yùn)輸方面，僅僅在個(gè)別客運(yùn)專線，或者少數(shù)專用鐵路方面，能有所盈利。新能源方面，風(fēng)電、光伏發(fā)電設(shè)備制造方面已經(jīng)完全市場(chǎng)化，僅在發(fā)電廠的建設(shè)方面還有所管制，社會(huì)資本要進(jìn)入，要面臨既有五大國(guó)有電廠的競(jìng)爭(zhēng)。
《21世紀(jì)》：國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議還指出，下一步將推動(dòng)油氣勘查、公用事業(yè)、水利、機(jī)場(chǎng)等領(lǐng)域擴(kuò)大向社會(huì)資本開放。首批80個(gè)項(xiàng)目，跟下一步的項(xiàng)目有什么區(qū)別？
吳亞平：類似像油氣勘察、機(jī)場(chǎng)、水利等設(shè)施，其壟斷性、排他性更強(qiáng)。如機(jī)場(chǎng)，一個(gè)城市只建一個(gè)機(jī)場(chǎng)的效益會(huì)優(yōu)于建兩個(gè)機(jī)場(chǎng)。
公用事業(yè)方面，還要面臨政策調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于公共產(chǎn)品的提供，政府需要平衡供需兩方，通過聽證會(huì)等，對(duì)公共產(chǎn)品的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。
PPP關(guān)鍵在于協(xié)議的簽訂
《21世紀(jì)》：公用事業(yè)引入社會(huì)資本，即PPP公私合營(yíng)機(jī)制，現(xiàn)在實(shí)踐情況如何？為何政府在大力提倡PPP模式？
吳亞平：公私合營(yíng)機(jī)制，即PPP，是一個(gè)大框，包含很多不同的模式，如BT、BOT、特許經(jīng)營(yíng)等。這個(gè)模式在全世界的實(shí)踐時(shí)間也不太長(zhǎng)，沒有公認(rèn)成功的模式，不同的項(xiàng)目具備不同的特點(diǎn)。
它實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)協(xié)議，由政府和社會(huì)資本共同參與。由于這兩方訴求不同，在協(xié)議中需要體現(xiàn)雙方意志。政府的目標(biāo)是提供公共服務(wù)，需要對(duì)服務(wù)進(jìn)行量化，對(duì)公共產(chǎn)品的量和質(zhì)，都應(yīng)該提出具體要求和標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)資本是逐利的，主要考慮的是投資回報(bào)。
現(xiàn)在一些失敗的案例，如企業(yè)在項(xiàng)目進(jìn)行中，發(fā)現(xiàn)投資收益沒有達(dá)到預(yù)期，會(huì)影響后續(xù)投資、維護(hù)等的積極性；企業(yè)投入積極性下降，最終則會(huì)對(duì)公共服務(wù)的品質(zhì)造成影響。
之所以大力提倡PPP，有多方面的原因：一季度經(jīng)濟(jì)增速下滑，要繼續(xù)發(fā)揮投資的關(guān)鍵性作用；城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等需要資金，但政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題使得來自政府的投資有限。
《21世紀(jì)》：未來PPP實(shí)踐，政府和社會(huì)資本需要注意什么問題？
吳亞平：社會(huì)資本需要練內(nèi)功，也需要調(diào)整回報(bào)預(yù)期。PPP項(xiàng)目，多是一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還有公共事業(yè)，因?yàn)樘峁┑氖枪伯a(chǎn)品，回報(bào)率是有限的。
政府方面，則需要營(yíng)造公平的環(huán)境。政府要對(duì)具體公共產(chǎn)品和服務(wù)做出比較細(xì)致的、量化的要求，并面向各個(gè)市場(chǎng)主體，公平地進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)。政府需要講信用，不能因?yàn)閾Q屆等因素，就棄置原有協(xié)議。
現(xiàn)在一些企業(yè)在跟政府談項(xiàng)目時(shí)，后來產(chǎn)生“被政府甩了”的感覺，往往在于項(xiàng)目招標(biāo)不夠公開、公平。政府對(duì)目標(biāo)公共產(chǎn)品和服務(wù)，未做好充分的前期調(diào)研，跟企業(yè)談判時(shí)，發(fā)現(xiàn)了更有競(jìng)爭(zhēng)力的其他企業(yè)，結(jié)果又轉(zhuǎn)向其他企業(yè)。
