按照2002年國務(wù)院通過的電力體制改革方案(5號文件)，2002年底廠網(wǎng)分開之后，電力體制改革最重要的任務(wù)將是國家電力公司(通過廠網(wǎng)分開變成2家電網(wǎng)公司、5家發(fā)電集團(tuán)和4家輔業(yè)集團(tuán))系統(tǒng)所擁有的輔助性業(yè)務(wù)單位和“三產(chǎn)”，多種經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行調(diào)整重組，并與電網(wǎng)業(yè)務(wù)分開核算。有關(guān)電力設(shè)計(jì)、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，要與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤，進(jìn)行公司化改造，進(jìn)入市場。該人士告訴記者：“十年過去了，主輔分離的路線幾經(jīng)沉浮，但無甚效果，電網(wǎng)的成本依舊是‘一鍋粥’。”
主輔分離的一路“搖擺”
“可以說在當(dāng)初國務(wù)院常委會通過5號文件的時候，大家的態(tài)度是非常堅(jiān)決的，沒有人是猶疑的，但改革一開始，多方的利益糾葛和權(quán)衡就紛至沓來。”這位參與電力體制改革的人士告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。
2004年，國家電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組(下稱“國家電改辦”)將第一份成形的“主輔分離”改革方案上報(bào)決策層，由于當(dāng)時“電荒”影響，這個方案未能獲得通過。隨后幾年，“國家電改辦”牽頭制訂了多個版本的改革方案，都因阻力較大，部委之間意見未能統(tǒng)一等問題而擱淺。電網(wǎng)“主輔分離”的時間表也隨之一延再延。
2007年，國資委牽頭進(jìn)行了新方案的制訂，年底終于成形。在新的方案中，國資委對于輔業(yè)劃分的思路非常清晰：2002年電力改革所形成的中國水電工程顧問集團(tuán)、中國電力工程顧問集團(tuán)、中國水利水電建設(shè)集團(tuán)和中國葛洲壩水利水電建設(shè)集團(tuán)將被改制成為兩家大型輔業(yè)集團(tuán)。電網(wǎng)系統(tǒng)的電力修造、送變電施工和勘探設(shè)計(jì)等輔業(yè)資產(chǎn)將分別劃進(jìn)這兩大集團(tuán)。
“如果按照這個思路走下去，應(yīng)該說主輔分離是能達(dá)到很好的效果的，不會是今天這樣的局面。但2008年，我國南方來了一場冰雪災(zāi)害，這場災(zāi)害不僅是生產(chǎn)生活的災(zāi)害，更是電力改革‘主輔分離’的災(zāi)害。”參與電力改革的相關(guān)人士對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者說。
2008年年初，一場雪災(zāi)對全國范圍的電力設(shè)施造成了較大沖擊，由此，電網(wǎng)公司提出了應(yīng)將設(shè)備制造、電力勘察設(shè)計(jì)和送變電作為電網(wǎng)重要業(yè)務(wù)保留的意見。
此后，主輔分離改革再次陷入僵持。直至2010年，國資委再次啟動改革，并于2011年9月將電力輔業(yè)進(jìn)行剝離合并。按照分離方案，兩家電網(wǎng)公司的勘測設(shè)計(jì)企業(yè)，火電、水電施工企業(yè)和電力修造企業(yè)剝離，同時并入新成立的中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司和中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司。兩者分別由中國水利水電建設(shè)集團(tuán)、中國水電工程顧問集團(tuán)和中國葛洲壩集團(tuán)、中國電力工程顧問集團(tuán)重組而來。
從這次剝離來看，國家電網(wǎng)并沒有將爭議較大的電力設(shè)備制造剝離出來，而是在2009年收購電氣設(shè)備制造龍頭許繼集團(tuán)和平高集團(tuán)，并將其打包放入新成立的中電裝備旗下，成為了國產(chǎn)設(shè)備的生產(chǎn)巨頭，讓主輔分離大有倒行逆施之勢。
為何非要主輔分離?
黑格爾說：“存在即合理。”主輔分離進(jìn)行了十年，依舊沒有達(dá)成當(dāng)初的效果。是當(dāng)初在煤炭和電力供大于求的情況下設(shè)計(jì)的方案不合理嗎?還是如今的現(xiàn)狀更適合中國的國情?“這種說法完全是謬論，電力體制改革的方案完全是按照市場經(jīng)濟(jì)的原理來設(shè)計(jì)的，讓市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。難道說市場經(jīng)濟(jì)只適用于商品供大于求的時候，當(dāng)商品供不大于求了，咱們就又得倒退回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)?”參與電力體制改革的人士告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。
既然如此，有一個問題更不可回避：主輔分離耗費(fèi)了十年的光陰，是否必要?非得進(jìn)行主輔分離的改革嗎?如果主輔不分離，電力市場將會有怎樣的惡果?
對此，參與電力體制改革的相關(guān)人士對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示：“首先，為什么非要主輔分開?主輔分開是電力體制改革的一部分，所以我們先要搞清楚電力體制改革究竟要干什么。”據(jù)該人士介紹，電力體制改革的目的就是讓市場配置資源，按照供需形成價格，這是電力體制改革的目標(biāo)，說白了，就是讓政府行為和市場行為分開，把政府定價和市場定價分開。“電網(wǎng)是政府管轄的公用事業(yè)單位，是由政府監(jiān)管的，它不能也不應(yīng)該具備企業(yè)的性質(zhì)，這是它和發(fā)電廠的根本區(qū)別。而發(fā)電廠是實(shí)打?qū)嵉钠髽I(yè)，出于社會分工，它一心一意發(fā)電當(dāng)然好，但只要不違法，它可以拿錢去炒股票、去做服裝，賺了錢都是好樣的。”
廠網(wǎng)分離之后，發(fā)電廠脫離了出來，成為了獨(dú)立的企業(yè)，但在電網(wǎng)環(huán)節(jié)依舊沒有達(dá)到政企分開的目的。“政府管的電網(wǎng)應(yīng)該僅限于純的自然壟斷環(huán)節(jié)，也就是電網(wǎng)的主營業(yè)務(wù)：輸變電業(yè)務(wù)、配電、供電服務(wù)等。輔業(yè)主要指的是電力路線的設(shè)計(jì)、施工、維修、維護(hù)等，包括‘三產(chǎn)’、‘多經(jīng)’等所有能歸于市場的業(yè)務(wù)。所以主輔分離就是讓電網(wǎng)獨(dú)家授權(quán)經(jīng)營輸配電業(yè)務(wù)，其他輔業(yè)全部歸于市場。我們要搞市場形成資源配置，要搞市場形成價格，就必須走這一步，”該人士說。
在廠網(wǎng)分開和主輔分開成功之后，政府才能對自然壟斷的公用事業(yè)型單位的電網(wǎng)進(jìn)行政府定價，這個時候的政府定價通過輸配電價來實(shí)現(xiàn)，也就是電網(wǎng)每輸配一度電應(yīng)該收多少錢由政府來監(jiān)管。“這樣一來，政府對電網(wǎng)的錢就能看住了，它的成本和利潤就非常明白了，這是主輔分離追求的目標(biāo)。但現(xiàn)在的情況卻是電網(wǎng)通過廠網(wǎng)分離，把發(fā)電那塊的業(yè)務(wù)給轟出去了，而最為重要的、市場競爭最為激烈的電力線路的設(shè)計(jì)、施工等一系列關(guān)聯(lián)交易卻全留下來了，這樣的主輔分離并不是真正的主輔分離，電網(wǎng)的運(yùn)行成本和利潤依舊是‘一鍋粥’。”參與電力體制改革的相關(guān)人士告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。
主輔分離的不徹底嚴(yán)重地延緩了改革的進(jìn)程，導(dǎo)致了政府遲遲不能給電網(wǎng)定價，電網(wǎng)手里的暴利與日俱增，而用戶依舊得不到絲毫的實(shí)惠。但如果在不久的將來，主輔分離能夠成功、徹底地實(shí)施，那么政府就馬上可以給電網(wǎng)定價，讓發(fā)電廠和用戶直接商量價格，而電網(wǎng)則由原先的一手買電一手賣電變?yōu)殡娏Φ膫鬏敺剑凑照?guī)定的價格收取傳輸費(fèi)用。“如果這個時代能真正來臨，那么電力體制改革可以說真正改寫了中國人用電的歷史。”該人士說。
主輔分離和電價關(guān)系幾何?
一提到電力體制改革，很多居民考慮的與電力專家可不一樣：“我不管電力改革怎么改，電網(wǎng)是只管輸配電也好，一手買電一手賣電也好，和我們的實(shí)際生活關(guān)系不大，我們關(guān)心的是夏天用電高峰的時候依然有電用，買電能更方便、更實(shí)惠。”那么輸配分離、廠網(wǎng)分離的改革成本最終將以怎樣的形式傳導(dǎo)到居民用電和電價中去?
華北電力大學(xué)電力市場研究所所長張粒子告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：“如果輸配不分離，就很難評價電網(wǎng)的服務(wù)，它所報(bào)的成本是輸配電成本還是電力設(shè)計(jì)、建設(shè)成本，它的利潤是依靠輸配電來的還是關(guān)聯(lián)交易來的都搞不清楚，它在賣給居民電的時候計(jì)算的是哪部分的成本也不清楚。”由此說來，如果電網(wǎng)的成本不理清，那么居民目前交的電費(fèi)就不明不白，競價上網(wǎng)的目標(biāo)也就更無從談起。
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張國寶：國網(wǎng)與南網(wǎng)是怎么形成的
電力體制改革最難辦的是電網(wǎng)怎么辦。有人提出網(wǎng)也可以引入競爭，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣，要把網(wǎng)變成幾個公司。曾經(jīng)有過設(shè)想，按照原有的6個電管局(即東北、西北、華北、華中、華東、南方)，把這6個電力大區(qū)變成6個網(wǎng)公司。
但是也有人提出，就算你把它變成了6個電網(wǎng)公司，在電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是一家。例如東北網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個區(qū)域而已，所以有人認(rèn)為這個改法不行，主張“一張網(wǎng)”。
電力改革過程中碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志覺得挺心疼。長期以來都是這樣的體制，現(xiàn)在給拆了，心里不好受。
但是這些同志也不好說什么，因?yàn)樯鐣浾摱颊J(rèn)為應(yīng)該要進(jìn)行政企分開和廠網(wǎng)分開，這已經(jīng)是大勢所趨。再進(jìn)一步把網(wǎng)分開的意見阻力就更大了，最后歸結(jié)起來電力體制的焦點(diǎn)是：到底全國是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?高層也有不同看法，有主張“一張網(wǎng)”的，也有主張“多張網(wǎng)”的，電力體制改革到了具體方案設(shè)計(jì)的階段，遇到了很大的難題。
為什么后來變成了國網(wǎng)和南網(wǎng)?由于當(dāng)時已有從天生橋向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實(shí)際上已經(jīng)開展了一系列西電東送工作，在此基礎(chǔ)上，已形成了云、貴、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形。其余的不再拆分。所以說后來形成的國網(wǎng)、南網(wǎng)是各種意見，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果。 (作者系原國家能源局局長)
