中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2024年4月，國(guó)家能源局發(fā)布《2023年法治政府建設(shè)年度報(bào)告》，提出推動(dòng)能源法律制度體系建設(shè)。11月8日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過《中華人民共和國(guó)能源法》（以下簡(jiǎn)稱《能源法》），該法自2025年1月1日起施行。
除了推動(dòng)《能源法》立法，《中華人民共和國(guó)可再生能源法》（以下簡(jiǎn)稱《可再生能源法》）修訂完善也是能源法律制度體系建設(shè)的重要工作之一。日前，《南方能源觀察》（以下簡(jiǎn)稱“eo”）對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，國(guó)家能源局新能源和可再生能源司、核電司原副司長(zhǎng)史立山進(jìn)行了專訪，與他探討了《可再生能源法》修訂的一系列相關(guān)問題。
eo：您是當(dāng)年《可再生能源法》的編寫起草成員之一?？煞裾?qǐng)您介紹一下《可再生能源法》出臺(tái)的大背景和過程？制定專門的可再生能源法律具有怎樣的必要性和必然性？
史立山：21世紀(jì)之初，歐美國(guó)家涌起發(fā)展可再生能源的熱潮，在《京都議定書》簽署的背景下，全球積極應(yīng)對(duì)氣候變化。該時(shí)期，中國(guó)新能源的裝機(jī)容量小、成本高，2002—2003年，全國(guó)風(fēng)電裝機(jī)容量大概是40萬千瓦；光伏甚至只有送電到鄉(xiāng)的2萬千瓦，成本在10萬元/千瓦左右。2004年，首屆國(guó)際可再生能源大會(huì)在德國(guó)波恩召開，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，德國(guó)環(huán)境部相關(guān)人員建議中國(guó)利用其逐漸擴(kuò)大的影響力舉辦一屆可再生能源大會(huì)，并為此提供30萬歐元資金支持。次年，第二屆國(guó)際可再生能源大會(huì)就在北京人民大會(huì)堂召開了?？梢哉f，那個(gè)時(shí)期，國(guó)際上可再生能源領(lǐng)域的交流和合作是非常活躍的。
當(dāng)時(shí)，我在國(guó)家發(fā)展改革委能源局可再生能源和農(nóng)村電力處擔(dān)任處長(zhǎng)。該處作為國(guó)家發(fā)展改革委的新能源主管部門，也在思考如何通過法律的手段推動(dòng)新能源發(fā)展，并于2003年向國(guó)家發(fā)展改革委主管立法工作的法規(guī)司提出了立法申請(qǐng)。適逢人大環(huán)資委也在計(jì)劃為可再生能源立法，就給我們發(fā)了委托函，成立了編寫組。當(dāng)時(shí)，涉及可再生能源的部門比較少，編寫組成立之后，所有有關(guān)的部門都參與了進(jìn)來，包括財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、林業(yè)局等。為更好地了解國(guó)際上可再生能源的立法經(jīng)驗(yàn)，我們組織了一批專家，包括清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)的一些法學(xué)教授，分批進(jìn)行調(diào)研，主要前往歐洲、美國(guó)、澳大利亞等已為可再生能源立法的地區(qū)進(jìn)行考察。考察回來后，環(huán)資委就組織了一次國(guó)際研討會(huì)，與會(huì)專家、學(xué)者普遍認(rèn)為，德國(guó)可再生能源法的固定電價(jià)加補(bǔ)貼機(jī)制可能比較適合我國(guó)的情況，將對(duì)可再生能源的發(fā)展產(chǎn)生較大的推動(dòng)作用。最后，人大環(huán)資委決定以國(guó)家發(fā)展改革委起草的征求意見稿為基礎(chǔ)，形成《可再生能源法》草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，人大常委會(huì)在第二次審讀時(shí)就通過了。整個(gè)過程由人大環(huán)資委主導(dǎo)，推進(jìn)非常順利。
應(yīng)該說，《可再生能源法》的立法過程有其特殊情況。那個(gè)年代對(duì)可再生能源的了解非常有限，立法推進(jìn)過程中很少人提出具體意見，但由于《京都議定書》簽署和全球應(yīng)對(duì)氣候變化的大背景，國(guó)內(nèi)在某種程度上也形成了共識(shí)，認(rèn)為推動(dòng)可再生能源發(fā)展是很有必要的。因此，這部法律得以順利通過是有其特殊時(shí)代背景的。
eo：《可再生能源法》自2006年執(zhí)行至今接近二十年，覆蓋了中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)從高速發(fā)展到平價(jià)上網(wǎng)再到如今邁向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，您認(rèn)為這部法律在行業(yè)不同的發(fā)展階段起到了怎樣的作用？在當(dāng)前的發(fā)展格局下，這部法律呈現(xiàn)出哪些問題？
史立山：《可再生能源法》中有很多原則性條款，坦率地說，其中某些條款對(duì)行業(yè)的推動(dòng)作用并沒有特別大，但“固定電價(jià)+費(fèi)用分?jǐn)偂边@條實(shí)實(shí)在在地推動(dòng)了行業(yè)發(fā)展。在該條款下，能源主管部門進(jìn)行了一系列電價(jià)探索和發(fā)現(xiàn)工作，包括前期的風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)。在特許權(quán)招標(biāo)過程中，能源部門規(guī)劃項(xiàng)目場(chǎng)址，要求地方政府落實(shí)“三通一平”，企業(yè)自己核算投標(biāo)電價(jià)。評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)主要有兩項(xiàng)，一是風(fēng)電設(shè)備的國(guó)產(chǎn)化率，二是價(jià)格。幾輪特許權(quán)招標(biāo)下來，陸上風(fēng)電項(xiàng)目的電價(jià)水平可以框定在0.4—0.6元/千瓦時(shí)，價(jià)格司就是根據(jù)這幾輪招標(biāo)結(jié)果出臺(tái)了四個(gè)區(qū)域的風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)。正是在“固定電價(jià)+費(fèi)用分?jǐn)偂边@一條款下，我國(guó)風(fēng)電開發(fā)實(shí)現(xiàn)了早期的價(jià)格發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)，充分調(diào)動(dòng)了企業(yè)的積極性，也刺激了地方政府發(fā)展可再生能源的需求。此外，國(guó)內(nèi)風(fēng)電設(shè)備廠商也在這一時(shí)期快速成長(zhǎng)，從一開始連法蘭都造不出來，到后來持續(xù)迭代、推動(dòng)成本下降，《可再生能源法》起到了基礎(chǔ)性的、重要的推動(dòng)作用。
而在當(dāng)前的發(fā)展形勢(shì)下，《可再生能源法》最大的問題在于，過去規(guī)定的一些條款現(xiàn)下已經(jīng)沒有實(shí)施條件了。在法律條款設(shè)計(jì)之初，大家都沒有想到可再生能源能發(fā)展到現(xiàn)在這樣的規(guī)模，在起步階段，最重要的考量還是促進(jìn)、鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展，吸引更多投資，因此，我們需要“全額收購(gòu)”條款來保障可再生能源的消納。但現(xiàn)在，全額收購(gòu)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)不了了。
eo：不少專家學(xué)者認(rèn)為應(yīng)刪除“全額收購(gòu)”條款，在您看來，該條款應(yīng)如何調(diào)整？
史立山：當(dāng)前，可再生能源的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)完全變了，這個(gè)時(shí)代全額收購(gòu)的概念已經(jīng)不適用，事實(shí)上也確實(shí)無法執(zhí)行了。過去，我們發(fā)展可再生能源的口號(hào)是“以規(guī)?；l(fā)展帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，降成本、帶動(dòng)設(shè)備發(fā)展、培育產(chǎn)業(yè)，這些目標(biāo)基本已經(jīng)達(dá)到了。現(xiàn)在，可再生能源的價(jià)格已經(jīng)足夠便宜，但電力系統(tǒng)不能只看價(jià)格。需要正視的是，這么多年來，新能源始終還是“寄生”在傳統(tǒng)能源之上，仍然需要依靠常規(guī)能源的各類“補(bǔ)償”措施來維持安全穩(wěn)定運(yùn)行。但這樣的調(diào)節(jié)是有極限的，現(xiàn)在風(fēng)光裝機(jī)容量已經(jīng)超過12億千瓦，每天的出力波動(dòng)區(qū)間可能達(dá)到4億—5億千瓦。尤其是光伏發(fā)電，某些地區(qū)中午時(shí)段光伏電價(jià)會(huì)達(dá)到零電價(jià)或負(fù)電價(jià)。所以，現(xiàn)在新能源發(fā)展亟須改變開發(fā)利用的方式。未來，聚合是大方向。新能源或者要跟負(fù)荷匹配，或者加配儲(chǔ)能，或者結(jié)合氫氨醇利用，甚至往替代交通燃料、化工原料的方向探索，加強(qiáng)跟其他能源形式的互動(dòng)。
eo：當(dāng)前《可再生能源法》的修訂面臨與碳交易、綠電交易等新機(jī)制的銜接，應(yīng)如何考慮整體法律框架的重構(gòu)？
史立山：我參加過《可再生能源法》修訂的兩次討論，對(duì)這部法律如何改、大改還是小改，相關(guān)專家、人員仍在探討。我個(gè)人認(rèn)為，《可再生能源法》此次修訂必須體現(xiàn)未來的發(fā)展趨勢(shì)，分布式、微電網(wǎng)、制氫、儲(chǔ)能，這些能代表未來發(fā)展趨勢(shì)的新形態(tài)需要在法律條文中設(shè)計(jì)相關(guān)的支撐條款。更重要的是，市場(chǎng)化的機(jī)制也得在新版法典中得到體現(xiàn)和保障。如果只從當(dāng)前的發(fā)展情況來看，很多新業(yè)態(tài)確實(shí)尚未成熟，但方向是有的。不一定要把具體的細(xì)節(jié)確定下來，比如，新能源配儲(chǔ)比例之類的問題，但法律需要為構(gòu)建這樣一套系統(tǒng)提供支撐。
現(xiàn)在，我們已經(jīng)不能簡(jiǎn)單地談全額上網(wǎng)；未來，新能源發(fā)電可能用于制氫，可能是滿足微電網(wǎng)需求，也可能是跟其他能源打捆上網(wǎng)，那整個(gè)系統(tǒng)得允許這些多元形態(tài)的聚合和聯(lián)結(jié)，也要有法律和機(jī)制來支撐。以前，我們制定《可再生能源法》是以促進(jìn)、鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展為主要目的，到了今天，我們修訂《可再生能源法》，應(yīng)該以推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型為大方向，以推動(dòng)新能源成為能源系統(tǒng)的主體為抓手，思考我們?cè)谥贫?、機(jī)制上應(yīng)該做哪些完善。
eo：您認(rèn)為《可再生能源法》修訂應(yīng)解決哪些問題？
史立山：我個(gè)人認(rèn)為，《可再生能源法》可能沒辦法解決當(dāng)前行業(yè)面臨的全部問題，這畢竟是一部很專業(yè)的法律。它可以涉及跟可再生能源發(fā)展相關(guān)的技術(shù)路徑、制度規(guī)定、管理形態(tài)等，但當(dāng)前很多問題涉及跟其他能源、其他領(lǐng)域的銜接，這就需要更高層次的法律去支撐，如《能源法》。電力市場(chǎng)方面，我認(rèn)為《可再生能源法》可以在市場(chǎng)化管理方面多著墨。
eo：2024年，新能源裝機(jī)容量已經(jīng)超過火電，您認(rèn)為我們離新型電力系統(tǒng)還有多遠(yuǎn)？現(xiàn)階段面臨的最突出問題還有哪些？
史立山：我們說可再生能源將來要成為主體能源，但從現(xiàn)實(shí)情況來看，新能源還不能作為有效能源。目前，全國(guó)電力負(fù)荷大概是12億千瓦，總裝機(jī)容量超過30億千瓦，但有大量的裝機(jī)容量沒有得到充分利用。新能源裝機(jī)容量已經(jīng)占到總裝機(jī)容量的40%以上，但目前來看仍然很難滿足用電需求。一年有8000多小時(shí)需要連續(xù)供電，而光伏年利用小時(shí)數(shù)只有1000多小時(shí)，風(fēng)電是2000多小時(shí)。這些矛盾只能通過配備儲(chǔ)能來解決，未來，可能建多少千瓦光伏容量就需要配備同等容量的儲(chǔ)能，以解決其連續(xù)供電問題。
當(dāng)然，有些區(qū)域還是有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的，如沿海區(qū)域?，F(xiàn)在沿海區(qū)域海上風(fēng)電的利用小時(shí)數(shù)很高，有些項(xiàng)目利用小時(shí)數(shù)接近4000小時(shí)，這比水電利用小時(shí)都要高。沿海地區(qū)通過海上風(fēng)電加上合理的核電開發(fā)，再配置一定比例的抽水蓄能，基本能達(dá)到常規(guī)能源的供應(yīng)水平，這樣的結(jié)構(gòu)對(duì)現(xiàn)有電力系統(tǒng)的沖擊也比較小。
eo：國(guó)家能源局提出，健全完善能源法治體系，您認(rèn)為這對(duì)推動(dòng)構(gòu)建新型電力系統(tǒng)和新型能源體系具有怎樣的意義？
史立山：十多年來，《可再生能源法》解決的是可再生能源制造業(yè)和成本問題，實(shí)際上并不涉及深層次的制度變革，現(xiàn)在總體回望，這個(gè)任務(wù)相對(duì)還是簡(jiǎn)單的，完成得也比較好，通過國(guó)家的補(bǔ)貼基金，行業(yè)一路走了過來。但當(dāng)前，我們的目標(biāo)是推動(dòng)新能源成為主體能源，要解決儲(chǔ)能、制氫的市場(chǎng)化應(yīng)用問題，還要完成電力市場(chǎng)化改革，這些任務(wù)就涉及深層次的制度變革，特別是管理制度的變化。傳統(tǒng)電力系統(tǒng)依靠強(qiáng)有力的調(diào)度中心來運(yùn)行，但新型電力系統(tǒng)將趨向分散，允許更多的主體參與電力運(yùn)行和管理，系統(tǒng)將變成一個(gè)開放的平臺(tái)，每個(gè)企業(yè)、家庭、單位都有可能成為一個(gè)電廠。如果沒有制度性的變革，這些設(shè)想都無法達(dá)成。
