中國儲能網(wǎng)訊：目前對于電力體制改革意見分歧越來越大，關(guān)鍵在于缺少電力體制改革政策辯論的機(jī)會、環(huán)境和氛圍。著名的匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家在談到中國成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組時說：“這個主意看起來很不錯，建立一個高層智囊團(tuán)來制訂深化改革的戰(zhàn)略。最佳的自上而下的改革戰(zhàn)略，同時配合自下而上的改革行動，就很值得鼓勵!不要擔(dān)心偏離之前的狀況。要解放思想，發(fā)揮主動性。要設(shè)計全新的制度，要勇于開展實驗，甚至不要怕犯錯誤。開展小范圍的廣泛討論，中國需要打造一個鼓勵政策辯論的環(huán)境。高層應(yīng)從基層的經(jīng)驗和討論中學(xué)習(xí)經(jīng)驗教訓(xùn)，不要攻擊任何非常規(guī)的實驗——它們或許是錯誤的，但也可能是正確的?！蔽蚁肴绻軌蚨嘤懻?、多爭論、多辯論，一定能縮小意見分歧，甚至取得共識。
國有經(jīng)濟(jì)控制電力工業(yè)是必要的也是合理的
從建設(shè)有中國特色社會主義出發(fā)，我國國有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從一般競爭性行業(yè)退出，國家只保留對極少數(shù)非由國家來支配不可的領(lǐng)域的控制;像電力工業(yè)，是涉及國家安全、自然壟斷的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由國有經(jīng)濟(jì)來控制是必要的、合理的，這是黨和政府若干重要文件決定的。1993年11月，中國共產(chǎn)黨十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中確定：“以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的方針”，“公有制的主體地位主要體現(xiàn)在國家和集體所有的資產(chǎn)在社會總資產(chǎn)中占優(yōu)勢，國有經(jīng)濟(jì)控制國民經(jīng)濟(jì)命脈及其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)作用等方面?！?
到1999年9月中國共產(chǎn)黨十五屆四中全會作出了關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整的《決定》，明確提出：“國有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國家安全的行業(yè)，自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和為社會服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干產(chǎn)業(yè)。”這是《共產(chǎn)黨宣言》提出國有經(jīng)濟(jì)一百多年來，第一次對社會主義條件下國有經(jīng)濟(jì)的明確定位。2006年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國資委的文件指出：國有資本要向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，“重要領(lǐng)域和關(guān)鍵領(lǐng)域主要包括：涉及國家安全的行業(yè)，重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要礦產(chǎn)資源，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)，以及支柱和高新技術(shù)中的重要骨干企業(yè)?！?013年11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根基。
公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有經(jīng)濟(jì)，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力?！币乔皫讉€決定確定了國有經(jīng)濟(jì)的明確定位，那么十八屆三中全會則明確了國有經(jīng)濟(jì)的重要作用，我國改革開放能夠這么順利、改革開放能夠高速度地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，與國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用密切相關(guān)，公有制為主體是中國模式核心內(nèi)容。
在改革開放30多年里，始終存在著電力工業(yè)要不要搞私有制的爭論，電力企業(yè)雖然沒有搞私有化，但是始終模仿英美的電力企業(yè)私有化的改革模式。十八屆三中全會提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”之后，又有人想通過混合所有制經(jīng)濟(jì)使電力企業(yè)走向私有化。實際上中國的國有電力企業(yè)，早已走向了混合所有制經(jīng)濟(jì)，差不多每一個中央發(fā)電集團(tuán)都擁有一個或兩個上市公司，由于這些上市公司都是國有經(jīng)濟(jì)絕對控股的公司，因此電力企業(yè)并沒有演變?yōu)樗接谢髽I(yè)。過去沒有，今后也不會有。
我們電力企業(yè)要按照十八屆三中全會精神，毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有經(jīng)濟(jì)，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用。我們不應(yīng)該模仿英美在新自由主義指導(dǎo)下的私有化電力改革模式;我們可以借鑒第二次世界大戰(zhàn)前后在英國、法國、德國以及西歐諸國的國有化電力企業(yè)的經(jīng)驗。從根本上來說，社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制下的國有電力企業(yè)政企不分，按計劃經(jīng)濟(jì)辦法來經(jīng)營電力企業(yè)，而社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的國有電力企業(yè)政企分開，按照市場經(jīng)濟(jì)辦法來經(jīng)營電力企業(yè)。
社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制下的國有電力企業(yè)與中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的國有電力企業(yè)是不同的;中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的國有電力企業(yè)與新自由主義指導(dǎo)下的美英自由化、私有化電力企業(yè)更不相同。我國當(dāng)前的電力改革是要把社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制下的電力企業(yè)，改造成為中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的電力企業(yè)，決不能用英美私有化的電力改革模式。
中國電力改革為何選擇英國模式
中國在2000年前后研究進(jìn)一步的電力體制改革，這段時間正是美英電力改革多事之秋。2000年美國加州電力改革引發(fā)了電力危機(jī)，2001年英國運行了十年的競爭上網(wǎng)單一購買的電力改革模式遭到否定的時候，中國2002年發(fā)布的電力改革5號文，采用了英國剛剛拋棄的競價上網(wǎng)單一購買改革方案。
英美兩國遵循新自由主義理論推行的電力體制改革模式是自由化、私有化、放松管制、引入競爭機(jī)制。為了開展競爭，實行發(fā)電、輸電、配電分開，并在發(fā)電領(lǐng)域引入競爭上網(wǎng)、單一購買模式。美國加州在發(fā)電領(lǐng)域競爭上網(wǎng)、單一購買的競爭機(jī)制后，2000年夏季由于電力短缺，電價暴漲，引發(fā)了電力危機(jī)。英國電力改革十年后，進(jìn)行調(diào)查總結(jié)，發(fā)現(xiàn)在發(fā)電領(lǐng)域競價上網(wǎng)、單一購買機(jī)制存在嚴(yán)重缺點，如電力庫是強(qiáng)制成員制，電力庫在定價過程中缺少用戶和需求側(cè)的參與，電力庫的價格制定缺乏有效競爭，上網(wǎng)價格被人為操縱等問題。而且認(rèn)為這些問題不是小修小改所能奏效的。所以英國政府決定拋棄競價上網(wǎng)單一購買模式，從2001年初起采用新電力交易制度。
新電力交易制度的目標(biāo)，首先是要高效地進(jìn)行電力供需的平衡，保持電力系統(tǒng)的正常運行，向用戶提供安全可靠的電力，與此同時，要求通過有效競爭，特別是需求側(cè)參與競爭，求得較低的電價。新交易制度以發(fā)電商、售電商、交易商和用戶之間雙邊合同為基礎(chǔ)加平衡機(jī)制來完成。又過了十年，英國當(dāng)局發(fā)現(xiàn)新電力交易制度影響了發(fā)電商建設(shè)新電源的積極性，備用容量不斷減少，如將服役期滿電廠淘汰出局后，可能出現(xiàn)缺電。競爭機(jī)制還影響電源結(jié)構(gòu)調(diào)整和新能源電源的發(fā)展，難以完成低碳減排任務(wù)。此外，改革導(dǎo)致英國本土企業(yè)失去了電力市場的主導(dǎo)地位，德國、法國的電力企業(yè)成為英國電力市場的主力軍，占據(jù)約60%的市場份額。一般都認(rèn)為競爭上網(wǎng)可以提高發(fā)電企業(yè)的效率，從而可以降低電價，實際上英國在電力改革前把電價提高了25%，并采取了降低燃料價格和稅收措施，結(jié)果電價只有短暫時間的下降，到2010年工業(yè)電價比1990年上升70%，生活電價比1990年上升56%，英國1978～2011年的工業(yè)電價和生活電價變化情況如下表。
(資料來源：國際能源署(IEA)歷年統(tǒng)計。)
英國的電力改革比較特殊，電力改革是從英格蘭和威爾士開始的，改革前發(fā)電和輸電由國有的中央發(fā)電局擁有，12家供電企業(yè)由地方擁有。改革后發(fā)電與輸電分開，成立國家電網(wǎng)公司、3個發(fā)電公司、12家供電公司，改革到現(xiàn)在出現(xiàn)了一體化并購趨勢，應(yīng)了麥肯錫公司說的“分久必合”，重新走向垂直一體化經(jīng)營。蘇格蘭原為獨立的垂直一體化公司，一度曾參與英格蘭威爾士的電力改革。現(xiàn)在英格蘭威爾士成立了6家同時擁有發(fā)配售(或發(fā)售、發(fā)輸配售)垂直一體化集團(tuán)公司，占據(jù)發(fā)電市場65%、售電市場的87%。另外蘇格蘭仍為發(fā)輸配售垂直一體化的蘇格蘭電力公司。英格蘭、威爾士、蘇格蘭的電力實行全國統(tǒng)一調(diào)度，調(diào)度機(jī)構(gòu)隸屬英國國家電網(wǎng)公司。
對于中國電力改革是否要學(xué)習(xí)英美的電力體制改革模式，當(dāng)時的意見是不一致的，大致可以歸納為三條道路。一是中國特色的電力改革之路。英國電力改革權(quán)威格拉漢˙托馬斯認(rèn)為：中國要解決裝機(jī)容量不足，政府把發(fā)展水電、核電作為長期戰(zhàn)略，優(yōu)先目標(biāo)不是自由的電力市場，這在世界上任何地方都是不存在的。從長遠(yuǎn)看應(yīng)實行管制和由國家控制。二是要搞清問題癥結(jié)所在，再選擇電力改革模式。摩根士丹利董事、總經(jīng)理認(rèn)為：中國應(yīng)當(dāng)采用適合自身特點的體制，中國沒有像英國那樣成熟的緩慢增長的經(jīng)濟(jì)，沒有過剩的發(fā)電能力，沒有過多的營業(yè)間接成本，沒有依賴高成本的燃料來源。中國電力行業(yè)提出的需求和目標(biāo)與上世紀(jì)80年代英國是不一樣的，不必照搬英國的模式。中國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)搞清問題癥結(jié)所在，然后再考慮是否在國內(nèi)實行這種體制。三是走發(fā)電企業(yè)競價上網(wǎng)、單一購買機(jī)制。
世界銀行1993～1994年幫助中國研究電力體制改革，一直主張采用競價上網(wǎng)、單一購買機(jī)制。美國加州電力危機(jī)和英國否定競爭上網(wǎng)、單一購買機(jī)制后，在2000年10月在中國召開的“中國電力體制改革國際研討會”上，東亞地區(qū)能源發(fā)展局局長鷲見良彥作為世界銀行代表在開幕式上發(fā)言講：“改革必須繼續(xù)下去，特別要跨越單一購買機(jī)制”，1993年和1994年世界銀行聘請的電力專家沙莉˙亨特也提出跨越單一購買機(jī)制。但是在2001年4月25日在中國召開的《中國電力行業(yè)監(jiān)管國際研討會》上，世行代表和亞行代表在大會發(fā)言時，都繼續(xù)主張中國電力改革采用單一購買機(jī)制。在會議休息時，我找到世界銀行代表問，美國加州實施單一購買，發(fā)生了電力危機(jī)，英國也認(rèn)為單一購買不能再用，為什么還要中國采用?世界銀行代表說：單一購買確實有許多毛病，但中國電力急于改革，又不具備搞英國的新電力交易制度的條件，現(xiàn)在只能采用單一購買，并創(chuàng)造條件，盡快實行批發(fā)競爭。
中國電力體制改革的5號文，在三條道路中選擇了英國電力體制改革中已拋棄的老模式。英國拋棄競價上網(wǎng)、單一購買13年之后，再提競價上網(wǎng)毫無意義。
國有電力企業(yè)之間能否開展競爭
在中國許多人談電力改革就是要搞競爭，發(fā)電企業(yè)要競爭上網(wǎng)，用戶要競爭購電，甚至要求電網(wǎng)也搞競爭。發(fā)電企業(yè)搞競爭上網(wǎng)能解決什么問題?又解決不了什么問題?解決的問題和不能解決的問題哪個更重要?用戶選擇供電單位，包括大用戶直購電有那么重要嗎?輸電、配電全球公認(rèn)是自然壟斷產(chǎn)業(yè)，自然壟斷產(chǎn)業(yè)也應(yīng)當(dāng)搞競爭嗎?至于電力企業(yè)的競爭有一個大問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為國有企業(yè)之間無法搞競爭，因為所有的國有企業(yè)都屬于一個大老板國家所有，等于自己和自己競爭，即使有競爭也是人為競爭。英美的電力體制改革為了引入競爭，采取了自由化、私有化，發(fā)電、輸電、配電、售電分開，是相互配套的，就是為了解決國有企業(yè)不能搞競爭。
原能源部長黃毅誠始終認(rèn)為我國電力根本沒有條件實行競爭上網(wǎng)。他最近撰文說：“2002年電力體制改革，主要目的是電廠能競爭上網(wǎng)，為了能公平競價才把電廠和電網(wǎng)分開。目前，我國電力根本沒有條件競價上網(wǎng)，為此還在東北和華北電網(wǎng)進(jìn)行了試點，當(dāng)時有人說他們這是‘假戲真唱’。十多年過去了，電力競價上網(wǎng)不了了之?！碑?dāng)時電力央企都?xì)w電力工業(yè)部管，有一段時間歸國家電力公司管，另外還有地方的發(fā)電公司，屬中央國有和地方國有，搞競價上網(wǎng)，被稱為“假戲真唱”，2002年后廠網(wǎng)分開了，但是電網(wǎng)公司、發(fā)電公司由電力工業(yè)部管改為國資委管，這是“假戲真唱”，但是2002年之后已過去十二年，為什么連“假戲真唱”也沒有唱起來，究竟是什么原因?
1.靠行政手段調(diào)節(jié)電價，對競爭上網(wǎng)的上網(wǎng)電價波動不適應(yīng)。我國電力工業(yè)的上網(wǎng)電價、銷售電價都由政府物價部門控制;廠網(wǎng)分開、引入競爭機(jī)制，發(fā)電廠上網(wǎng)電價由競爭上網(wǎng)決定，輸配電價仍由政府確定。大家希望電力改革能降低電價，所以引入競爭機(jī)制后上網(wǎng)電價下降比較好辦，當(dāng)上網(wǎng)電價升高就比較困難。不搞競價上網(wǎng)之后，由政府物價部門制訂發(fā)電廠上網(wǎng)的標(biāo)桿電價，到目前為止還沒有制定輸配電電價，輸配電電價一直以銷售電價減上網(wǎng)電價確定。這就是說電價制度不改革，就不具備開展競價上網(wǎng)。這就是說要搞競價上網(wǎng)就要有電價改革的決心，允許電價波動的思想準(zhǔn)備;正是由于這個原因，英國在電力改革前就把電價提高了25%，并采取降稅及允許利用低成本燃料的許諾，避免改革初期電價上升。中國在競價上網(wǎng)試點時，不具備這些條件。
2.以節(jié)能調(diào)度替代經(jīng)濟(jì)調(diào)度，等于取消了競價上網(wǎng)。電力體制改革方案的5號文是國家發(fā)改委主持起草的，當(dāng)時5號文規(guī)定：實施廠網(wǎng)分開，實行競價上網(wǎng)、實行新的電價制度。所謂競爭上網(wǎng)、單一購買是一種復(fù)雜的交易制度。簡而言之，每一發(fā)電機(jī)組必須每天10時以前公布其第二天是否上市交易，同時公布每半小時擬發(fā)電的價格。然后由電網(wǎng)公司按報價由低到高的順序通知相關(guān)機(jī)組發(fā)電，所調(diào)用的報價最高機(jī)組決定了系統(tǒng)的邊際價格，該半小時內(nèi)所有其他機(jī)組都按這一價格賣電。此外還有一套附加的價格機(jī)制，以及差價合約。這就是說競價上網(wǎng)、單一購買完全按照電價高低決定買誰的電，與發(fā)電廠能源消耗多還是少，是低碳、無碳能源發(fā)電還是高碳能源發(fā)電無關(guān)。對于競價上網(wǎng)、單一購買存在的不利于電力安全，不利于低碳電力發(fā)展等問題，中國的認(rèn)識要比英國早10年左右，中國在5號文發(fā)布不久，就提出節(jié)能調(diào)度，有力地促進(jìn)了低碳電力和風(fēng)電、太陽能光伏發(fā)電等無碳電力的發(fā)展。英國直到2011年7月出臺的《電力市場化改革白皮書(2011)》才開始醞釀以促進(jìn)低碳電力發(fā)展為核心的新一輪電力市場化改革。
3.即使要搞競爭上網(wǎng)，能參加競爭的電廠也不多。中國很多電廠不能參加競價上網(wǎng)。首先非化石能源電廠，都是發(fā)電成本高需要國家補(bǔ)貼、國家給予保護(hù)的電源，如水電、包括抽水蓄能電廠，核電、風(fēng)電、太陽能光伏發(fā)電、生物質(zhì)能和垃圾發(fā)電廠，還有燃?xì)狻⑷加碗姀S，熱電聯(lián)產(chǎn)和冷熱電聯(lián)產(chǎn)發(fā)電廠，這樣七折八扣下來，真正能參加競爭上網(wǎng)的電廠只有燃煤電廠(還要扣除燃煤熱電廠和冷熱電聯(lián)產(chǎn)電廠)，這樣能參加競爭的電廠不過50%左右，再考慮競爭上網(wǎng)的電廠實行三部制電價(容量電價，電量電價和輔助服務(wù)電價)，容量電價由政府制定不參加競爭，競爭的因素越來越少，而且隨著國家支持非化石能源發(fā)電比重越來越大，天然氣用于發(fā)電的比重不斷增加，燃煤電廠的比重還會縮減。搞這樣的競價上網(wǎng)，不如去建立與低碳發(fā)展相適應(yīng)的電力市場化改革。
中國幸虧沒有搞競價上網(wǎng)，不然后果難料;中國幸虧沒有搞競價上網(wǎng)，否則像英國那樣出現(xiàn)嚴(yán)重缺電局面，低碳、無碳電源發(fā)展受阻。要學(xué)習(xí)英國電力改革的經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)全面學(xué)習(xí)英國20多年改革的經(jīng)歷和經(jīng)驗教訓(xùn)，特別應(yīng)當(dāng)讀一讀英國《電力市場化改革自傳書(2011)》和2013年發(fā)布的《電力體制改革實施草案》，你就會知道我們是不是還應(yīng)當(dāng)堅持廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)。
在討論廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)時，大家只看到它的好處，卻沒想到存在的問題。英國電力改革實踐告訴我們，在競價上網(wǎng)時，上網(wǎng)電價被人為操縱，電價居高不下，天然氣交易市場和電力市場之間產(chǎn)生不協(xié)調(diào);在新的電力交易制度下，發(fā)電商認(rèn)為回報不定，不敢投資發(fā)電，造成電源短缺，還有低碳、無碳電源發(fā)展受阻。此外還有三大問題：
(1)電力規(guī)劃發(fā)生困難。廠網(wǎng)分開后，成立為數(shù)眾多的電網(wǎng)公司和發(fā)電公司，每個公司有自己的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和計劃，國家很難編制統(tǒng)一的全國電力規(guī)劃，《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》是在2002年廠網(wǎng)分開以前編制完成的，當(dāng)時受亞洲金融危機(jī)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，國家計劃規(guī)劃2005年發(fā)電量17300億千瓦時，裝機(jī)容量3.7億千瓦，實際大大超過，調(diào)整規(guī)劃沒有公布，實際2005年發(fā)電量達(dá)24975億千瓦時，超計劃44.4%，裝機(jī)容量達(dá)51718萬千瓦，超計劃40%;《電力發(fā)展“十一五”規(guī)劃》沒有公布，《電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃》已過去三年多，至今也沒有公布，突出說明廠網(wǎng)分開以后，規(guī)劃工作薄弱，規(guī)劃工作難度大，但又要讓規(guī)劃電力發(fā)展和電力生產(chǎn)，這些年一直說電力規(guī)劃里有的項目可以上馬，電力規(guī)劃里沒有的項目就不準(zhǔn)建設(shè)。電力工業(yè)怎樣體現(xiàn)市場在資源配置中起決定性作用?
(2)不好協(xié)調(diào)。廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)之后，發(fā)電廠的上網(wǎng)電價由競價市場決定，輸電配電電價由政府定價;發(fā)電廠的上網(wǎng)電價由市場供求關(guān)系升降，輸配電價卻是固定的，兩者難以配合協(xié)調(diào)。廠網(wǎng)分開后，電源與電網(wǎng)建設(shè)不同步，不協(xié)調(diào);風(fēng)電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不同步、不協(xié)調(diào)。
(3)調(diào)峰困難。廠網(wǎng)分開之后，電力系統(tǒng)的各個部門都在追求自身利益最大化，再加上我國的電價基本上按電量計價，不管優(yōu)質(zhì)電還是劣質(zhì)電都是一個價格，所有的電廠都要爭取多發(fā)電，特別是當(dāng)前以發(fā)展非化石能源發(fā)電為主，需要調(diào)峰容量的配合，但是所有各類電廠要爭取多發(fā)電都不愿意承擔(dān)調(diào)峰任務(wù)?；鹆Πl(fā)電實行“以大代小”，把可以承擔(dān)調(diào)峰的中小電廠都關(guān)掉，代之以單機(jī)容量60萬千瓦、100萬千瓦的超超臨界機(jī)組，當(dāng)這些電廠滿發(fā)時，煤耗可以有很大降低，但當(dāng)他們擔(dān)負(fù)調(diào)峰任務(wù)時，煤耗就升到亞臨界的水平，且嚴(yán)重影響機(jī)組壽命。就核電而言，其只能承擔(dān)基本負(fù)荷，年利用小時數(shù)7000～8000小時，但既安全又經(jīng)濟(jì)。水電站不能棄水，風(fēng)電不能棄風(fēng)，火電比重要逐漸減少，以致消亡，那么未來靠誰來調(diào)峰呢?看來核電調(diào)峰，水電站棄水調(diào)峰、風(fēng)電棄風(fēng)調(diào)峰、光電棄光調(diào)峰在所難免，不管哪一種電源承擔(dān)調(diào)峰都會有損失，而且運行難度大，從整個電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行出發(fā)，總要選擇損失最小的電源來承擔(dān)，而且電力系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。我們往往只看到和尚吃饅頭，沒看到和尚受戒，如我們看到德國、西班牙電力系統(tǒng)能承受高比例的風(fēng)電，卻沒有看到他們具有30%～40%的調(diào)峰容量，必要時還可以與別國交換發(fā)電量。我們應(yīng)當(dāng)制定鼓勵承擔(dān)調(diào)峰任務(wù)的政策。
市場行為存在著多種多樣的競爭，現(xiàn)在人們對于電力行業(yè)的競爭只關(guān)注已建成的電廠之間的競爭，這是一種誤區(qū)。因為已建成的各類電廠，其成本變動的可能性是很小的，電力設(shè)備的特性又不便于轉(zhuǎn)產(chǎn)改行，所以競爭的收效是有限的。電力工業(yè)的競爭主要在于新建工程的競爭、替代品之間的競爭(現(xiàn)在提出以電代煤、以電代油，就是替代品之間的競爭)、與國外同行的競爭。
輸配分開好還是輸配合一好
自從英美提出電力工業(yè)市場化改革之后，就開始討論發(fā)電、輸電、配電分開問題。發(fā)、輸、配分開與電力工業(yè)市場化改革模式有關(guān)，廠網(wǎng)分開可以采用英國電力改革中競爭上網(wǎng)、單一購買模式;發(fā)輸配分開之后，可以采用英國的新電力交易制度。2002年電力改革時，美國加州和英國電力改革實踐已否定了競價上網(wǎng);可當(dāng)時是準(zhǔn)備搞廠網(wǎng)分開，所以限于條件只能搞競價上網(wǎng)。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行希望我國能抓緊輸配分開，盡早過渡到新電力交易制度。這就是說中國在廠網(wǎng)分開之后，能否盡快脫離存在風(fēng)險的競價上網(wǎng)的關(guān)鍵在于能否盡快完成“輸配分開”。
對“輸配分開”當(dāng)時有不同意見：有的主張輸配分開，配售不分;有的主張輸配不分，配售分開(即發(fā)電、輸配電、售電分開)，稱為放開兩頭(即放開發(fā)電、售電)、管住中間(輸電和配電)。5號文還是主張輸配分開的，5號文規(guī)定：“十五”期間，電網(wǎng)企業(yè)可暫不進(jìn)行輸配分開的重組，但要逐步對配電業(yè)務(wù)實行內(nèi)部財務(wù)獨立核算。又說：“完成上述改革以后，在做好試點工作的基礎(chǔ)上，逐步實行輸配分開，在售電環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制?！睘橐?guī)避競爭上網(wǎng)，單一購買的風(fēng)險，在輸配分開前，開展大用戶直購試點。
盡管5號文的電力改革重點不在輸配分開上，只是強(qiáng)調(diào)做好試點工作，但有的專家把輸配分開提高到政治斗爭的高度來強(qiáng)調(diào)，他們說：“這是一場要不要堅持市場化改革方向，要不要打破電力行業(yè)高度壟斷，要不要市場公平競爭的尖銳斗爭。為了維護(hù)中央的決策權(quán)威，維護(hù)國家政策暢通，維護(hù)各級資產(chǎn)所有者的根本權(quán)益，必須堅定不移地推進(jìn)電力體制改革，當(dāng)前改革的關(guān)鍵所在是實行‘輸配分開’?！彼麄儼演斉浞珠_說得神乎其神，其實中國的輸配曾經(jīng)分開過，由于中國的輸配電首先是公用事業(yè)，首先要盡社會責(zé)任，特別是農(nóng)村的配電企業(yè)要么是高電價，要么是虧損企業(yè)，國家被迫實行輸配合一，從中國的現(xiàn)實出發(fā)，中國的電力改革究竟應(yīng)該“輸配分開”還是“輸配合一”?
1.英國一會兒輸配分開，一會兒輸配合一，我們究竟應(yīng)該學(xué)什么?英國英格蘭、威爾士在20世紀(jì)90年代前是發(fā)電、輸電合一，與配電分開;電力體制改革時廠網(wǎng)分開，變成發(fā)電、輸電、配電分開;現(xiàn)在是6家同時擁有發(fā)配售(或發(fā)售、發(fā)輸配售)垂直一體化集團(tuán)公司。英國蘇格蘭原來是發(fā)輸配售一體化公司，后來參與英格蘭˙威爾士的電力改革，最后又回到發(fā)輸配垂直一體化。這就是說2002年時，學(xué)英國電力改革應(yīng)當(dāng)輸配分開，而現(xiàn)在要學(xué)英國電力改革應(yīng)該輸配合一。英國的經(jīng)驗告訴我們，輸配是不可分開的，1994年3月我們?nèi)グ拇罄麃喛疾祀娏Ω母?，?jù)說英聯(lián)邦國家都像英國那樣，發(fā)電與輸電合一，配電分開，我們?nèi)ハつ崤潆姽究疾欤つ崤潆姽疽血毩?0周年了。根據(jù)改革模式的需要發(fā)電、輸電、配電可以分開，也可以根據(jù)新的改革模式的需要重新成立垂直一體化的電力公司。另外，俄羅斯2008年電力改革完成了發(fā)、輸、配、售、調(diào)度、交易各環(huán)節(jié)完全獨立，分拆才5年多時間，計劃將跨區(qū)域的配電集與輸電網(wǎng)公司合并組建集輸電和配電一體化的國有電網(wǎng)公司，目的是為了促進(jìn)電網(wǎng)發(fā)展，提高運營效率，提高供電質(zhì)量和可靠性。俄羅斯的實踐也證明，輸配合一比輸配分開要好得多。
2.我國農(nóng)村配電還達(dá)不到市場化要求，輸配分開還有困難。我國主張輸配分開的專家主張：“一是對輸配電業(yè)務(wù)進(jìn)行獨立核算，獨立定價，同時開放負(fù)責(zé)用戶直接購電……二是明確地方政府的守土之責(zé)，既然難以放棄電力電量平衡的行政計劃權(quán)力，自應(yīng)承擔(dān)起電力供應(yīng)保障責(zé)任主體的義務(wù)與責(zé)任?！边@確實是市場經(jīng)濟(jì)國家采用的電力市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營辦法。但是市場經(jīng)濟(jì)做法需要具備一定條件，世界銀行在加州電力危機(jī)后專門告誡發(fā)展中國家的領(lǐng)導(dǎo)，電力市場化改革要具備幾個方面的起始點，一是零售電價要比成本高;二是發(fā)電容量要能滿足用電需要;三是全部地區(qū)都用上電，(沒有無電戶);四是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的承諾兌現(xiàn)要有良好記錄，監(jiān)管職責(zé)明確。當(dāng)時我國許多農(nóng)村不具備，如售電成本高，電價低，缺電，一些農(nóng)村用電水平極低，還有無電戶，監(jiān)管機(jī)構(gòu)薄弱，剛剛建立起來，還缺乏經(jīng)驗。
3.中國走向輸配合一，實行兩改一同價是電力改革的創(chuàng)舉。新中國成立以來，中國已經(jīng)經(jīng)歷了多次電力的分分合合，而且是發(fā)電、輸電、配電整個電力工業(yè)的分分合合，最近一次大分是1966年文化大革命開局之年，大合是1975年開始的，直到1985年才基本完成上收任務(wù)，形成以中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)、以部為主，按大區(qū)電監(jiān)局分片管理的電力工業(yè)管理新體制。
到1985年上，全國還有廣東、內(nèi)蒙古、西藏三個省區(qū)的電力工業(yè)仍實行以地方為主管理。至于輸配之間，中國有一部分自供自管配電企業(yè)，約600個，以地方自建小水電，小火電供電(有的也從省級電網(wǎng)購買部分電量對用戶供電)，這部分配電供業(yè)長期輸配分開，且行政管理歸水利部系統(tǒng);行政管理歸電力部門的大約有1800個，原來絕大部分屬電力部門輸配合一管理，后來為了集資辦電，全部70%左右的縣城電網(wǎng)，實行輸配分開，配電企業(yè)由獨立核算的地方電力企業(yè)管理，這部分配電企業(yè)有1040個縣從省級電力公司購電賣給電力用戶，稱為躉售縣;另外城區(qū)和30%縣城，共760個電網(wǎng)，由國家電力公司和大區(qū)電力公司、省級電力公司直管直供，實行省級電力公司統(tǒng)一核算，這部分屬于輸配不分。
這就是說到20世紀(jì)末，大中城市基本上采取輸配不分，管理電網(wǎng)都比較好，電價低;而農(nóng)村電網(wǎng)大多是輸配分開，存在問題較多，主要是：“農(nóng)村電力體制不能適應(yīng)農(nóng)村電力發(fā)展需要;落后的農(nóng)村電網(wǎng)嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展;農(nóng)村管理事權(quán)不明，責(zé)任不清，農(nóng)村電力市場混亂;農(nóng)電職工隊伍龐大，人員過多;農(nóng)村電價奇高，農(nóng)民不堪重負(fù)。”政府曾多次整頓農(nóng)電，控制農(nóng)村電價上漲，但收效甚微，最后不得不要求國家電力公司，把所有的配電企業(yè)管起來，能上收的全部上收，不能上收的由國家電力公司代管，并逐步改造為控股公司。國務(wù)院決定實施“兩改一同價”，即改造農(nóng)村電網(wǎng)，改革農(nóng)電管理體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)同價，要求從1998年起，3年內(nèi)完成，實現(xiàn)城鄉(xiāng)電網(wǎng)統(tǒng)一管理，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一價格。中國的輸配合一、“兩改一同價”取得了成功，使得中國城鄉(xiāng)電網(wǎng)迅速實現(xiàn)了現(xiàn)代化，支持了中國經(jīng)濟(jì)的超速發(fā)展。中國農(nóng)村電網(wǎng)的“兩改一同價”是世界電力發(fā)展史中的一大創(chuàng)舉，是世界電力發(fā)展史中的一朵奇葩，是中國特色社會主義的勝利。中國、英國和俄羅斯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，但是三個國家的實踐都已證明，輸配合一優(yōu)于輸配分開，中國不應(yīng)該走輸配分開的改革辦法。
三十年河西認(rèn)為輸配分開好，三十年河?xùn)|認(rèn)為輸配合一好，從中國的現(xiàn)實出發(fā)，輸配分開的弊病太大，1998年才搞輸配合一、“兩改一同價”，2002年實行學(xué)習(xí)英國的電力改革時，自然不能馬上搞輸配分開。時至今日，英國已否定輸配分開，正在走向輸配合一，我們將更不應(yīng)該走輸配分開的改革模式。
怎么看待大用戶直購
繼2000年美國加州由于競價上網(wǎng)發(fā)生電力危機(jī)和2001年英國否定競價上網(wǎng)模式改行新的電力交易制度后，由于我國輸配尚未分開，無條件采用新的電力交易制度，5號文規(guī)定實施廠網(wǎng)分開，實行競價上網(wǎng)，實施新的電價機(jī)制，開展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點工作，希望能借此減輕競價上網(wǎng)帶來的風(fēng)險。競價上網(wǎng)與大用戶直購相結(jié)合的模式是中國在學(xué)習(xí)英國電力改革模式中的一種創(chuàng)造。但根據(jù)英國推行新電力交易制度弊大利小不宜采用。
1.大用戶直購是英國新電力交易制度的簡化版，英國經(jīng)過十多年的運營，發(fā)現(xiàn)新電力交易制度有許多根本性的缺點，已予以否定，因此我國的大用戶直購也應(yīng)予以否定。所謂新電力交易制度是以發(fā)電商、售電商、交易商和用戶之間的雙邊合作為基礎(chǔ)，所進(jìn)行的大用戶、中用戶和小用戶直購為標(biāo)志的一種電力改革模式，英國已做到發(fā)電、輸電、配電分開，大用戶可以直接與發(fā)電廠交易，中小用戶可以通過配電或售電公司代表中小用戶與發(fā)電廠交易;我國沒有實行輸配分開，沒有人能代表中小用戶與發(fā)電廠交易，因此只能做大用戶直購，所以大用戶直購是英國新電力交易制度的簡化版，特別是只做大用戶直購，不能同時做中用戶和小用戶直購會傷害電力市場的公平性和公正性，大用戶直購可能變成對大用戶的優(yōu)惠，英國已經(jīng)否定了，我們也應(yīng)當(dāng)否定，即使英國不否定，由于我國不能存在不公平、不公正，也應(yīng)當(dāng)否定。
2.我國目前還不具備大用戶直購的條件。5號文第二十二條規(guī)定：“在條件具備的地區(qū)，開展發(fā)電企業(yè)向較高電壓等級或較大用電量的用戶和配電網(wǎng)直接供電的試點工作，直接供電量的價格由發(fā)電企業(yè)與用電企業(yè)協(xié)商確定，并執(zhí)行國家規(guī)定的輸配電價?！彼晕覀円愦笥脩糁辟彛紫纫宄裁词谴笥脩糁辟彽谋貍錀l件?但從5號文第六條來看，是否可以理解大用戶直購至少要具備三個條件：一是實施廠網(wǎng)分開，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè);二是實行競價上網(wǎng)，建立電力市場運行規(guī)則和政府監(jiān)管體系，初步建立競爭、開放的區(qū)域電力市場，實行新的電價機(jī)制;三是制定發(fā)電排放的環(huán)保折價標(biāo)準(zhǔn)，形成激勵清潔電源發(fā)展的新機(jī)制。從這三條來看，只有第一條具備了，后面兩條都不具備，不具備第二條，平衡機(jī)制和輔助服務(wù)機(jī)制都建立不起來，不能保證大用戶購電的電力平衡、電力質(zhì)量和電力安全。沒有新的電價機(jī)制，價格很難確定。不具備第三條，大家都爭相購買便宜的煤電，價格高、供電不穩(wěn)定的水電、風(fēng)電、太陽能光伏發(fā)電無人問津，大用戶不用靠中小用戶消納會發(fā)生困難，會阻礙清潔電源的發(fā)展。
3.沒有適應(yīng)用戶直購電的電價機(jī)制，實施大用戶直購等于給大用戶提供優(yōu)惠電價。我國目前電網(wǎng)企業(yè)售電價格偏低，交叉補(bǔ)貼嚴(yán)重，電能質(zhì)量參差不齊，大用戶直購，等于讓大用戶挑選電價最低、電能質(zhì)量好的電廠簽訂購電合同，大用戶挑剩的電廠用于給中小用戶送電。另外，大用戶直接購電，必須要與大電網(wǎng)直接售電比較，大用戶直接購電電價只有低于電網(wǎng)直接售電價，大用戶才樂于接受;如果大用戶購電價高于電網(wǎng)售價，大用戶肯定不干。5號文講大用戶直接購電價，只講發(fā)電上網(wǎng)加輸配電價，沒有涉及交叉補(bǔ)貼和稅金。交叉補(bǔ)貼有兩類：一類表現(xiàn)為電價加價，即政府基金，如國務(wù)院批準(zhǔn)的三峽建設(shè)基金、大型水利工程基金、水庫維護(hù)基金、農(nóng)網(wǎng)建設(shè)基金、新能源發(fā)展基金，教育附加等等;另一類屬于暗補(bǔ)的交叉補(bǔ)貼，如為間歇性、隨機(jī)性新能源發(fā)電高價上網(wǎng)的補(bǔ)貼，為水電、風(fēng)電等不穩(wěn)定電源的調(diào)峰、調(diào)頻、備用、儲能等開支，為新能源電源搞特高壓、超高壓長距離輸電，為無電戶通電，為援助邊疆地區(qū)修建電廠和電網(wǎng)工程。這種隱性的交叉補(bǔ)貼很難反映到大用戶直購電價中去。如果大用戶不承擔(dān)交叉補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)用電和居民生活用電原來就不承擔(dān)交叉補(bǔ)貼的，那么交叉補(bǔ)貼資金就沒有來源。
我記得摩根士丹利的董事、總經(jīng)理在討論中國電力體制改革時曾提出過一個疑問——零售客戶真正需要供電選擇嗎?世界上有電一百三四十年中，直到20世紀(jì)90年代英國才提出電力客戶的選擇權(quán)問題，英國電力改革最初十年搞競價上網(wǎng)，用電客戶沒有選擇權(quán)，直到本世紀(jì)初，實行新電力交易制度，才出現(xiàn)大用戶、中用戶、小用戶的選擇權(quán)，但只維持了十幾年就廢止了，電力客戶選擇發(fā)電廠的時間是短暫的，缺乏生命力。電力客戶選擇發(fā)電廠究竟是選擇什么?是電能質(zhì)量?是電能可靠性?還是電價?其實電能質(zhì)量和供電可靠性并不決定于電廠，應(yīng)該是決定于電力系統(tǒng)(俗稱電網(wǎng))。發(fā)電廠不能保證電能質(zhì)量和供電可靠性，所以電力客戶向發(fā)電廠直購電只選擇了一個電價。如其用大用戶直購來選擇電價，不如使電價市場化，電價可選擇更為有利。
結(jié)語及相關(guān)政策建議
1.我國電力體制改革最大的問題是迷信英國的電力體制改革模式。我國電力改革出國訪問最多的地方是英國，像朝圣一樣涌向英國，使得英國不勝其煩，為了應(yīng)付中國的訪問，搞一個PPT，中國訪問團(tuán)去了給放一下PPT，十分鐘走人。如果你要繼續(xù)提問，他就說：鞋是否適合，只有穿鞋的人最清楚，我們希望中國創(chuàng)造新的改革模式，我們?nèi)ツ銈兡抢飳W(xué)習(xí)。我們應(yīng)當(dāng)有這種自信心，我們能夠創(chuàng)造適合中國的電力改革模式。
2.我國電力改革的指導(dǎo)思想是鞏固行政壟斷，打破自然壟斷。廠網(wǎng)分開、輸配分開、大用戶直購、調(diào)度分開，目的都是要打破自然壟斷，對于政府審批項目、政府制定價格、政府制訂電力計劃(名義是規(guī)劃，實際是計劃)卻原封不動。應(yīng)當(dāng)顛倒過來，打破行政壟斷，處理好政府和市場的關(guān)系。
3.要進(jìn)一步明確電力改革的目標(biāo)。英美在新自由主義指導(dǎo)下的電力改革目標(biāo)是打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低電價;但自20世紀(jì)90年代以來，氣候變化問題逐漸升溫，并成為影響能源戰(zhàn)略和政策的重要因素，黨中央制定了“安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔”的能源目標(biāo)，提出了推動能源生產(chǎn)和消費革命。我們的電力改革改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是能源轉(zhuǎn)型、節(jié)能減排、向能源污染宣戰(zhàn)。我國長期實行低電價，對于低電價的危害是很清楚的，計劃經(jīng)濟(jì)年代實行低電價，造成長期嚴(yán)重缺電，這次電力體制改革后雖然扭轉(zhuǎn)了長期缺電局面，但電力企業(yè)已處于高負(fù)債階段，提高終端能源和電力消費價格，對于提高能源效率，降低能源消費起到非常關(guān)鍵的作用。
4.要正視廠網(wǎng)分開后出現(xiàn)的問題。我國廠網(wǎng)分開后，各發(fā)電公司以做大為己任，競相攀比規(guī)模，發(fā)展裝機(jī)容量大增，一舉解決了多年積累下來的缺電問題，但也使得所有電力企業(yè)由過去既無內(nèi)債又無外債變成高負(fù)債的企業(yè)。另一方面各個電力企業(yè)都只追求自己利益最大化，忽視電源結(jié)構(gòu)，忽視調(diào)峰、調(diào)頻和備用的需要，調(diào)峰能力嚴(yán)重不足，電源結(jié)構(gòu)畸形，造成了巨大損失。
這是我對中國電力改革學(xué)習(xí)英國模式的幾個方面談?wù)勎业目捶āτ谟行┎皇煜さ膯栴}，如核算中心、調(diào)度中心與電網(wǎng)公司分離，因為不了解情況，沒有談及，對于上面探討的幾個問題，僅僅是提出來討論。
原標(biāo)題：電力改革：輸配分開還是輸配合一
責(zé)任編輯：周曉晴
