中國儲能網訊：如果全國統(tǒng)一電力市場體系不遵循“價格=成本”的原則，不管多層次市場體系如何設計，其資源優(yōu)化配置效果只能接近政府管制下的分時電價。
2022年初，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合出臺《關于加快建設全國統(tǒng)一電力市場體系的指導意見》（發(fā)改體改〔2022〕118號，以下簡稱“118號文”）。118號文雖然提出了全國統(tǒng)一電力市場體系建設的總體要求、層次體系及功能、交易機制等，但是，由于文件作為指導意見，許多重要細節(jié)并不明確，比如把社會關注的?。▍^(qū)、市）電力市場與區(qū)域電力市場的關系用代表并列意思的符號“/”表示，對國家電力市場也缺乏清晰的描述等，全國統(tǒng)一電力市場體系建設兩年來并沒有取得實質性進展，有些做法甚至顯示出誤導和偏離的信號。近日，黨的二十屆三中全會發(fā)布《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，提出從現(xiàn)在至2029年“深化能源管理體制改革，建設全國統(tǒng)一電力市場”。
2002年五號文件發(fā)布以來，我國電力市場改革堅持以市場經濟理論和電力系統(tǒng)運行規(guī)律為依據(jù)，借鑒國外電力市場特別是歐洲統(tǒng)一電力市場建設的經驗?；仡櫷?，筆者認為，全國統(tǒng)一電力市場建設要取得突破，首先必須明確若干前提假設，讓政府決策者、市場主體和市場運營機構甚至社會公眾對全國統(tǒng)一電力市場建設中的關鍵核心問題形成共識，為市場建設方案和實施路徑的科學性、有效性奠定基礎。
建設省級以上范圍統(tǒng)一出清電力市場的任務假設
根據(jù)118號文，全國統(tǒng)一電力市場體系建設任務有三項：一是“實現(xiàn)電力資源在更大范圍內共享互濟和優(yōu)化配置”，解決長期存在的跨省跨區(qū)交易中的市場壁壘問題；二是“提升電力系統(tǒng)穩(wěn)定性和靈活調節(jié)能力”；三是“推動形成適合中國國情、有更強新能源消納能力的新型電力系統(tǒng)”。三項任務明確而且有針對性，在一定程度上反映了當前我國電力市場改革的歷史邏輯。仔細分析三項任務之間的關系，可以看出，擴大電力市場范圍，通過市場機制實現(xiàn)電力資源在更大范圍內的共享互濟和優(yōu)化配置是其他兩項任務的基礎，直接影響和決定著其他兩項任務的實現(xiàn)程度。
根據(jù)電力系統(tǒng)運行規(guī)律和市場經濟規(guī)律，只要各省最大、最小負荷發(fā)生的時間不同，各省新能源最大出力時間不同和電源結構等不同，省級以上范圍電力市場實現(xiàn)電力資源共享互濟和優(yōu)化配置的效果就肯定優(yōu)于省級電力市場，這個效果不僅包括更大的電力保供能力，更安全、可靠和經濟的電網運行狀態(tài)和更少頻次的煤電機組啟停，還包括更多的新能源和清潔能源消納，更少的發(fā)電、電網容量和抽水蓄能投資及靈活資源需求等。美國電力市場模式從獨立操作系統(tǒng)（ISO）到區(qū)域輸電組織（RTO）,歐洲電力市場從國家電力市場到區(qū)域如北歐電力市場再到歐洲統(tǒng)一電力市場，都揭示了在技術允許范圍內電力市場范圍越大越好的市場發(fā)展客觀規(guī)律。九號文件發(fā)布以來，我國省級電力市場建設取得了較大成就，各省中長期電力市場基本建成；現(xiàn)貨市場分兩批共14個省或地區(qū)開始試點，去年底以來，已經有三個省級現(xiàn)貨市場轉入正式運行。省級電力市場把省外電力資源作為邊界出清或者部分耦合出清條件，顯然不可能獲得最優(yōu)的電力資源配置結果。在這樣的背景下，國家提出建設全國統(tǒng)一電力市場體系，118號文中還多次提出了當前跨省跨區(qū)電力交易的市場壁壘問題，顯然應該明確建設省級以上范圍的統(tǒng)一出清的電力市場，包括中長期市場、現(xiàn)貨市場和輔助服務市場等。這樣的電力市場建設計劃，既滿足當前我國“雙碳”目標戰(zhàn)略和新型電力系統(tǒng)建設需要，也符合電力系統(tǒng)運行和市場經濟規(guī)律，還體現(xiàn)省級電力市場發(fā)展的邏輯。
值得注意的是，118號文在建設省級以上范圍電力市場的安排上，重點強調了國家電力市場，以及沒有電網依托的區(qū)域電力市場如長三角區(qū)域電力市場等，卻相對忽視了更加現(xiàn)實的有區(qū)域電網依托的區(qū)域電力市場。國家電力市場短期內難以形成統(tǒng)一出清的中長期市場，技術上也不可能建成統(tǒng)一出清的現(xiàn)貨市場。沒有電網依托的區(qū)域電力市場不可能開展物理交易。因此，當前全國統(tǒng)一電力市場體系建設的主要任務只能是以目前有區(qū)域電網為依托、統(tǒng)一出清的中長期市場和現(xiàn)貨市場，長遠則是全國統(tǒng)一出清的中長期市場。以南方電網為依托的區(qū)域電力現(xiàn)貨市場已經開始周結算試運行，充分證明了區(qū)域統(tǒng)一電力市場建設的可行性。
現(xiàn)貨市場的核心或標準假設
與其他商品市場不同，由于電力產、供、銷和用的同時性，以及電力供給和需求剛性屬性、電力不可儲存、電力行業(yè)的資本密集性等特性，使得只有現(xiàn)貨市場才能真正用市場機制實現(xiàn)實時電力平衡，并準確地發(fā)現(xiàn)電能的時間和空間價格或價值，從而在電力系統(tǒng)技術允許的范圍內最大限度地實現(xiàn)發(fā)電側和用戶側資源綜合優(yōu)化配置。國外電力市場的最高階段和成熟形式就是現(xiàn)貨市場。中長期市場即使是物理交易，也主要是通過差價合同為市場主體規(guī)避價格風險。雖然歐洲國家電力市場中現(xiàn)貨交易電量規(guī)模相對很小，但是，中長期合同交易價格根據(jù)現(xiàn)貨市場價格確定，市場主體還會根據(jù)現(xiàn)貨市場價格變化對中長期合同進行套利交易，以規(guī)避中長期交易價格風險。美國電力市場現(xiàn)貨交易規(guī)模大，市場主體根據(jù)現(xiàn)貨市場價格在電力金融市場進行風險管理。因此，現(xiàn)貨市場是電力市場的核心或電力市場的標準，其他市場如金融市場、容量市場和輔助服務市場等都服務于現(xiàn)貨市場或者從現(xiàn)貨市場派生出來。
“無現(xiàn)貨、不市場”也適用于區(qū)域、全國和跨國電力市場。118號文從“完善統(tǒng)一電力市場體系的功能”角度提出了中長期市場、現(xiàn)貨市場和輔助服務市場的建設任務，但是，卻沒有提出省級以上范圍電力現(xiàn)貨市場建設的具體要求。針對這個不足，筆者認為省級以上范圍的電力市場體系建設應該突出強調現(xiàn)貨市場建設比如區(qū)域統(tǒng)一電力現(xiàn)貨市場建設的要求。
事實上，區(qū)域現(xiàn)貨市場不是省級現(xiàn)貨市場的簡單延伸，還要考慮省間耦合方式、輸電通道分配機制等特殊問題。如果全國統(tǒng)一電力市場體系中沒有區(qū)域統(tǒng)一現(xiàn)貨市場，全國統(tǒng)一電力市場體系建設就會停留在目前的省級電力市場的層次上，三項任務就不能最大限度地完成。118號文提出“提升電力市場對高比例新能源的適應性”，2019年《歐洲清潔能源法案》提出了適應大規(guī)?？稍偕茉唇尤氲男碌碾娏κ袌鲈O計，核心都是在更大地理范圍和更小時間尺度消納新能源，其中更大范圍就是更多國家參與的跨國統(tǒng)一市場，更小時間尺度就是現(xiàn)貨市場機制。
從另一個角度看，全國電力市場和沒有電網依托的區(qū)域電力市場因為技術原因無法建成現(xiàn)貨市場，在全國電力市場體系建設中的作用并不大。借鑒國外跨地區(qū)、跨國統(tǒng)一電力市場建設的經驗，我國統(tǒng)一電力市場體系建設也應該以省級以上范圍的區(qū)域現(xiàn)貨市場為核心和標準，以區(qū)域現(xiàn)貨市場為基礎分析市場體系的縱橫向構成及其耦合關系。
“價格=成本”的有效競爭假設
我國電力市場改革中相對忽視現(xiàn)貨市場作用與我們對電力市場經濟規(guī)律認識不足和不準確有關。很多情況下，我們把競爭方式如集中競價交易等同于電力市場本身，錯誤地認為只要是通過雙邊協(xié)商、集中競價和掛牌等方式完成的交易都是市場交易，而不管市場競爭或市場交易的有效性，在市場交易中直接或間接地施加了許多影響市場競爭有效性的約束，如限制競爭的價格上下限，中長期合同交易規(guī)模比例約束和基于供需比的投標數(shù)量規(guī)定等。這些約束直接影響甚至決定了市場交易價格，使市場交易價格該高不高，該低不低，電力資源因此不能得到最優(yōu)配置，如發(fā)電側低價電能不能充分替代高價電能，用戶側尖峰負荷的使用收益低于系統(tǒng)供電成本等。如同電力供求及其平衡狀態(tài)具有多樣性變化一樣，交易價格變化幅度大且頻繁是電力市場客觀規(guī)律；如果人為限制價格變化，還不如不搞電力市場改革。進一步分析，價格變化與價格穩(wěn)定其實并不矛盾，價格變化可用每筆交易價格的方差表示，價格穩(wěn)定可以用年度交易均價表示；無限大的方差（充分競爭）也可以穩(wěn)定在基準價上（價格穩(wěn)定）。實際電力市場中要求每筆交易都執(zhí)行嚴格的浮動比例和價格上下限，是充滿管制色彩的做法。這也導致目前我國省級電力市場雖然已擁有復雜的中長期市場甚至現(xiàn)貨市場，但是在資源優(yōu)化配置機制和結果上卻接近政府管制下的分時電價。
經濟學理論把“價格=成本”作為市場經濟鐵的法則。國外電力市場建設中較少強調這個法則，是因為他們已經自覺地將其作為電力市場必須接受的邊界條件。國外現(xiàn)貨市場也有價格上限，但是，其上限的形成機理是限制市場勢力，而不是限制競爭，這與我國價格上限的限制政策有本質區(qū)別。為什么要用電力市場特別是現(xiàn)貨市場取代政府管制下的分時電價？是因為現(xiàn)貨市場時間顆粒度很小，能夠更加精準地揭示電能商品的時間價值；為什么要有用戶報價？是因為用戶用電價值具有多樣化和動態(tài)變化特征，電力系統(tǒng)運營機構或政府相關部門難以獲得準確信息。因此，從另一個角度看電力市場，實際上電力市場體系和規(guī)則優(yōu)化設計和調整的過程，就是發(fā)現(xiàn)不同時間尺度的電能及其輔助服務產品的成本或價值，并且按“價格=成本”法則形成價格的過程。
電力市場中成本經常變化，有時應按會計成本計算，有時應按市場主體的機會成本計算。比如在電力批發(fā)市場中，當供求平衡時，成本等于電力系統(tǒng)發(fā)電側供電會計成本；當供不應求時，成本等于用戶失負荷價值；當供過于求時，成本等于電力系統(tǒng)發(fā)電側供電變動成本；當嚴重供過于求時，成本則等于發(fā)電失出力價值。從表面上看，電力市場價格不停地在各種成本中切換似乎很困難，市場主體和電力市場運營機構無法保證“價格=成本”。市場經濟理論認為，只要沒有人為干預如設置過低的價格上限、過高的價格下限和投標數(shù)量限制等，有可供市場主體決策的充分信息，電力市場中賣方希望最高價賣出電能和買方希望最低價買入電能的博弈行為，還有供過于求時賣方競爭性賣出和供不應求時買方競爭性買入等理性行為的結果，必然會使價格精確地等于成本。
因此，全國統(tǒng)一電力市場體系建設中應該建立健全促進充分競爭，按成本形成價格的機制。118號文提出了“完善電力市場價格形成機制”的要求，但是并沒有針對省級以上范圍統(tǒng)一電力市場特別是現(xiàn)貨市場價格形成機制提出具體要求，比如省間統(tǒng)一出清的價格耦合機制設計及其相關政策調整。如果全國統(tǒng)一電力市場體系不遵循“價格=成本”的原則，不管多層次市場體系如何設計，其資源優(yōu)化配置效果只能接近政府管制下的分時電價。
“省間壁壘”消除假設
118號文兩次提到“跨省跨區(qū)交易存在市場壁壘等問題”，也提出了“鼓勵支持發(fā)電企業(yè)與售電公司、用戶等開展直接交易”的具體措施。但是，從字面上看僅僅只是“鼓勵支持”，而沒有強制性規(guī)定，可以認為是在提出問題的同時又在一定程度上接受了問題，這種模糊態(tài)度顯然不利于全國統(tǒng)一電力市場體系建設。
什么是跨省跨區(qū)電力交易的“省間壁壘”？目前政府和學術界都沒有明確的解釋。針對目前區(qū)域電力市場省間經濟性電力交易有空間卻實際交易量較少的現(xiàn)狀，筆者認為“省間壁壘”可解釋為受端省用戶可以買入低于本省購電價的外省電能而受益，但是，受端省政府不允許本省發(fā)電被外省發(fā)電替代而損失本省GDP，從而直接或間接地不購買外省低價電的非理性行為；以及送端省發(fā)電企業(yè)可以以高于本省上網電價向外省賣出電能同時增加本省GDP，但是，送端省政府考慮外賣電導致本省供電減少，用戶購電價格提高，本省用戶利益受損，直接或間接地不允許本省低價電賣出的非理性行為。
簡單來說，省間電力交易中送受兩端都有收益和損失，理論上應該計算凈收益后做出理性的交易決策，但實際上，由于凈收益難以計算而且不確定，受損更容易被放大和追責，結果各省采取謹慎原則，寧可放棄收益也不愿意承擔損失?！笆￠g壁壘”是各省級政府只想在電力交易中受益而不愿受損的主觀意志所形成的市場交易減少行為和結果。目前我國電力市場“省間壁壘”與博弈論中經典的“囚徒困境”案例十分類似，各省盡可能減少省間電力交易的“理性行為”卻得到了不符合國家或社會利益（如低價或低成本發(fā)電資源對高價或高成本發(fā)電資源的替代）的結果。許多人把這種結果與“省為實體”的國情相提并論，如上所述，118號文也在這里做了妥協(xié)。
但事實上，“省為實體”不應該作為全國統(tǒng)一電力市場建設中的國情因素來考慮。在相同的“省為實體”體制環(huán)境下，為什么其他商品能夠形成全國統(tǒng)一市場，形成相對集中的具有比較優(yōu)勢的生產地區(qū)以及全國范圍內最優(yōu)的生產消費格局；而電力卻只能分省平衡、余缺調劑？電力確實有特殊性，但是，歐洲20多個國家也形成了統(tǒng)一價格出清的現(xiàn)貨市場（僅有輸電堵塞形成的價區(qū)）。為什么省間交易不能強制性采用直接交易的形式，是技術原因還是政策原因？這些問題不弄明白，全國統(tǒng)一電力市場體系建設便難以取得實質性進展。筆者認為，無論從哪個角度來看，都應該正視電力市場壁壘問題，對“省間壁壘”根據(jù)相關政策文件作出清晰的界定，在全國統(tǒng)一電力市場體系建設中明確消除或者逐步消除“省間壁壘”。
政府與市場的合理邊界假設
經濟理論認為市場與政府是替代關系，市場進入的地方，政府就要退出。電力市場改革本質就是使原來政府所管讓位于市場，如原來政府管的發(fā)電側上網定價讓位于電力批發(fā)市場來決定等。由于電力工業(yè)、電力商品和電力市場的特殊性，電力行業(yè)中市場與政府的替代關系十分特殊和復雜。即使在市場經濟代表性國家，在電力市場改革前后，政府總體上不僅沒有退出，相反還管得更多更細。但是，政府管理的內容和方式發(fā)生了重要變化，主要體現(xiàn)在政府從電力投資、電力系統(tǒng)和市場主體的產量及價格決策中退出，只對市場有效性或市場勢力進行監(jiān)管，而且成立專門的監(jiān)管機構，確保實施專業(yè)化、職業(yè)化的高水平監(jiān)管。
我國電力市場改革的相關文件和方案設計中很少明確規(guī)定政府與市場的邊界，加上缺乏專門的機構支撐配合，造成政府在電力市場改革前后沒有明確的職能和管理方式變化，甚至明顯管得更多更細，不僅管電力行業(yè)、電力系統(tǒng)和電力市場運營決策，還負責市場有效性監(jiān)管。更重要的是政府直接管理的方式也沒有變化，政府撤銷了與電力市場改革配套的電力監(jiān)管機構，但沒有引入第三方機構進行專業(yè)化決策與監(jiān)管。政府管理體制如崗位輪換等要求，與電力行業(yè)管理、電力市場運營決策及監(jiān)管所需的高度專業(yè)化、職業(yè)化要求的內在矛盾，影響和限制了政府管理的科學性和有效性。
仍然以“省間壁壘”為例，送端省發(fā)電企業(yè)向外賣出低價電能和受端省用戶向外買入低價電能的行為是政府應該保護和支持的有效市場行為，政府應該創(chuàng)造條件使市場主體獲得這種權力，從而體現(xiàn)出政府的“有為”，比如強制性要求省間輸電網向市場主體開放并實現(xiàn)發(fā)電企業(yè)和用戶直接交易；當市場主體獲得這種權力后，政府就應該退出市場主體交易決策，由市場主體決定價格和數(shù)量，讓市場有效運行，而不是通過對市場交易量和價的限制來干預市場。進一步分析，通過行政干預，使得送端省用戶維持低電價用電和受端省發(fā)電企業(yè)發(fā)電量不被替代反而不是政府“有為”的體現(xiàn)。在市場經濟背景下，這些不合理的訴求如果得到滿足，必將以犧牲其他主體的正當利益為代價，如送端省犧牲了本省發(fā)電企業(yè)高價賣電的利益，受端省犧牲用戶低價用電的利益。
另外，電力市場績效評價也是當前政府有為的重要體現(xiàn)，國外一般由電力監(jiān)管機構或委托第三方機構負責，以年度報告或專題報告形式呈現(xiàn)市場績效評價，并將其作為電力市場優(yōu)化的主要依據(jù)。目前我國幾乎沒有建立這樣的機制，在發(fā)電行業(yè)虧損或微利的背景下，過去幾年把發(fā)電企業(yè)降價讓利作為改革紅利，近幾年把傳導煤電燃料成本或者市場交易電量規(guī)模作為市場業(yè)績，沒有統(tǒng)計和分析批發(fā)市場系統(tǒng)供電成本與交易價格的匹配程度、電力市場改革成本支出、新能源通過市場機制對煤電機組的替代數(shù)量、低價或低燃料成本機組對高價或高燃料成本機組的替代數(shù)量、電力系統(tǒng)負荷率變化等資源優(yōu)化配置效益。
事實上，如果建立了績效評價機制，目前許多省級市場的凈收益可能很小甚至為負。由此會產生兩種選擇：一是回到傳統(tǒng)計劃體制，采用政府管制下的分時電價機制；二是做出重大改革思路和方案調整，比如現(xiàn)貨市場采用10元/千瓦時的價格上限，同時更多使用金融工具和開展電力金融交易，使電力市場更加接近國外成熟電力市場。因此，相比于市場經濟國家的電力市場改革和我國省級電力市場建設，全國統(tǒng)一電力市場建設過程中更應該明確劃分政府與市場的邊界，政府主要作市場改革決策，制定市場基本方案及總體規(guī)則，以及對市場有效性進行評價和監(jiān)管。這樣才有可能使有效市場與有為政府真正有機結合起來，為全國統(tǒng)一電力市場體系建設提供體制機制保障。
