中國儲能網(wǎng)訊：近年來，在新能源發(fā)展勢頭迅猛與用地政策逐漸收緊的矛盾驅(qū)使下，我國風電、光伏項目開發(fā)格局從最初的碎片化、單一化逐步走向集約化、規(guī)模化，各具特色的清潔能源大基地項目應運而生。
2021年11月，國家第一批以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點的大型風電光伏基地總裝機約1億千瓦的建設項目清單正式發(fā)布，同期拉開“十四五”期間九大清潔能源基地、五大海上風電基地重點規(guī)劃的序幕。除沙漠、戈壁、荒漠等重點區(qū)域外，以采煤沉陷區(qū)綜合治理為核心理念的大型光伏基地項目為眾多資源型城市的初期規(guī)劃和中后期轉(zhuǎn)型提供了創(chuàng)新發(fā)展思路。本文從探索可再生能源發(fā)展與采煤沉陷區(qū)綜合治理相結合的路徑出發(fā)，總結了當前“光伏+采煤沉陷區(qū)綜合治理”模式的發(fā)展現(xiàn)狀和優(yōu)勢，分析了實施過程中存在的困難，并提出政策建議。
我國“光伏+采煤沉陷區(qū)綜合治理”發(fā)展現(xiàn)狀
采煤沉陷區(qū)的形成與現(xiàn)狀
煤炭作為重要的化石能源，在人類社會文明進程中發(fā)揮了重要作用。我國是煤炭大國，煤炭開采量和儲存量均位于世界第一，長期在我國能源發(fā)展中占據(jù)主導地位，雖然近年來，光伏發(fā)展迅速，但煤炭在我國能源消費占比仍然處于高位，在國民經(jīng)濟運行中仍然扮演著重要角色。長期的開采，形成了大規(guī)模的煤炭采空區(qū)和沉陷區(qū)，也帶來了一系列生態(tài)環(huán)境問題和社會問題。據(jù)統(tǒng)計，截至2022年底，因采煤而形成的采煤沉陷區(qū)已經(jīng)超過2萬平方千米，僅山西因采煤就已形成約100億立方米的煤炭采空區(qū)，對當?shù)卮髿?、土壤、土地、水體等資源造成不同程度的污染、破壞，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展因生態(tài)環(huán)境、社會問題未能有效解決而受到不同程度的影響。
“光伏+采煤沉陷區(qū)綜合治理”發(fā)展趨勢
在“雙碳”目標指引下，積極發(fā)展光伏發(fā)電已成為我國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略之一，在采煤沉陷區(qū)集中建設光伏電站不僅可解決中東部地區(qū)光伏發(fā)電項目建設“一地難求”的緊張局面，而且可有效提高土地綜合利用效率，實現(xiàn)土地治理與發(fā)電收益的“雙贏”，更容易獲得地方政府的支持，采煤沉陷區(qū)已經(jīng)成為集中式光伏電站開發(fā)的主要戰(zhàn)場之一，推動光伏創(chuàng)新應用與采煤沉陷區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有機結合成為當前業(yè)界研究的熱點話題。2022年，國家相關部委聯(lián)合下發(fā)推進利用采煤沉陷區(qū)發(fā)展光伏等新能源有關工作的文件，提出有關省份可以結合本地采煤沉陷區(qū)綜合治理利用實際現(xiàn)狀等情況，積極謀劃、系統(tǒng)推進利用采煤沉陷區(qū)發(fā)展光伏工作，相關政策已越來越清晰明確。根據(jù)采煤沉陷區(qū)特征的不同，“光伏+采煤沉陷區(qū)綜合治理”呈現(xiàn)有“漁光互補”“林光互補”、壓縮空氣儲能等多種應用場景，通過打造“光伏+”多元能源基地，帶動采煤沉陷區(qū)生態(tài)治理、經(jīng)濟復蘇。自2015年以來，全國已經(jīng)開展了近千萬千瓦規(guī)模的“光伏+采煤沉陷區(qū)綜合治理”工作，取得了顯著成效。
“光伏+采煤沉陷區(qū)綜合治理”模式探索
“林光互補”模式，以山西大同左云10萬千瓦光伏項目為例，該項目是山西省大同市以采煤沉陷區(qū)綜合治理為背景的國內(nèi)第一批光伏領跑者基地，隸屬于大同光伏領跑者基地項目一期工程。項目采用“林光互補”模式設計，在光伏場區(qū)及回填區(qū)種植檸條、沙地柏等植物，整個場區(qū)及地表裂縫回填部分共計綠化面積約4000畝。“漁光互補”模式，以安徽淮南潘集15萬千瓦光伏項目為例，該項目占用閑置采煤沉陷區(qū)水面約4800畝，采用“錨固+浮體”作為光伏組件支架，通過水體對組件、電纜產(chǎn)生降溫冷卻，明顯提高了系統(tǒng)發(fā)電效率，成為當時全球容量最大的水面漂浮光伏電站，為采煤沉陷區(qū)的綜合治理提供了新思路。壓縮空氣儲能可以將光伏等發(fā)出的波動不穩(wěn)定電量進行反復充放，是一種比傳統(tǒng)鋰電池儲能容量更大、儲時更長的新型儲能系統(tǒng)。在存有遺留礦坑的采煤沉陷地帶，因地制宜設計壓縮空氣儲能，將有效提高當?shù)仉娏ο{、調(diào)峰能力，尤其是在相對干旱、不適宜建設抽水蓄能但地質(zhì)條件良好的環(huán)境下，壓縮空氣儲能成為新的戰(zhàn)略性探索方向。
“光伏+采煤沉陷區(qū)治理”模式的優(yōu)勢
緩解光伏用地矛盾
隨著我國陸上風光資源開發(fā)規(guī)模不斷擴大，建設條件優(yōu)良的電站用地資源越來越少，而很多已基本開采完畢的煤礦多數(shù)位于人口數(shù)量大、土地資源緊張的中、東部地區(qū)，比如安徽、山西、遼寧、山東等省份，采煤沉陷區(qū)迫切的治理需求與緩解用地緊張的矛盾交織。當前，我國采煤沉陷區(qū)數(shù)量大、布局廣，新坍塌區(qū)域不斷出現(xiàn)，治理依然是一項世界難題。比如在安徽淮南沉陷區(qū)面積已累計超2.8萬公頃，在山東濟寧已累計形成超6.5萬公頃沉陷區(qū)。耕地消失、環(huán)境惡化，大范圍的土地閑置無法利用，但卻為新能源提供了新的建設場景，尤其像光伏發(fā)電等需要占用大量地面布置組件，采煤沉陷區(qū)有效緩解了光伏用地緊張局面。
改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境
對于采煤塌陷程度較輕且能夠一定程度上滿足土地復墾條件的區(qū)域，可以結合光伏項目建設開展土地改良整治，進一步改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。在光伏項目周邊開展生態(tài)復綠、園林再造等系列修復性工程，盡可能減少水土的流失，全面提升采煤塌陷區(qū)域及周圍的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。對于已形成表面積水的塌陷區(qū)，大規(guī)模漂浮式組件浮體在降低土地使用量的同時，可以有效減少水量的蒸發(fā)、抑制藻類生物過度生長，通過覆蓋水面降低蒸發(fā)量、抑制水中微生物的成長，實現(xiàn)對水質(zhì)的自然凈化，達到對周邊水域環(huán)境長期性保護的目的。
提高節(jié)能減排成效
我國采煤沉陷區(qū)多分布于山東、山西、河北、河南、安徽等地區(qū)，不僅地理上靠近電力負荷中心，而且光照資源條件較好，光伏可開發(fā)容量較大，節(jié)能減排效果顯著。以全球最大采煤沉陷區(qū)水面漂浮式光伏項目——安徽阜陽潁上65萬千瓦漂浮式光伏項目為例，項目全生命周期內(nèi)年平均可利用小時數(shù)約1100小時，每年可提供清潔電能約7億千瓦時，相當于每年節(jié)約標煤約21.11萬噸，減排二氧化碳約57.96萬噸、二氧化硫約70.7噸、氮氧化物約106.4噸、煙塵約15.4噸。
帶動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展
在永久性積水采煤塌陷區(qū)域，采用“漁光互補”綜合開發(fā)模式，實現(xiàn)光伏發(fā)電、漁業(yè)生產(chǎn)相互促進、構建良性發(fā)展局面。同時，大規(guī)模的光伏項目開發(fā)建設，往往能夠吸引上下游產(chǎn)業(yè)鏈裝備制造、科研機構、金融資本落戶當?shù)?，不僅能夠增加地方就業(yè)，還能通過可再利用沉陷土地或水面的租金、發(fā)電產(chǎn)生的稅收，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和能源綠色低碳轉(zhuǎn)型增添強勁動能。
存在的困難與挑戰(zhàn)
綜合治理理念難以深入
采煤沉陷區(qū)綜合治理是一項系統(tǒng)復雜的工程，需要有全方位、一盤棋的統(tǒng)籌思想。從地方角度看，綜合治理方案無論結合光伏開發(fā)、文化旅游、生態(tài)修復還是鄉(xiāng)村振興，都離不開各級地方黨委、政府及政府相關職能部門的統(tǒng)籌管理。但在實施過程中，礦產(chǎn)開采、安置就業(yè)、能源電力、環(huán)境保護、招商引資等不同板塊由不同部門和人員分管，任務、考核、處理角度的差異導致很難實現(xiàn)綜合治理方案的深度推進。從企業(yè)角度看，同行業(yè)的同時介入，一般會呈現(xiàn)出較大的競爭姿態(tài)；而不同行業(yè)的多方介入，又會呈現(xiàn)出輕重緩急的不一致性。同時，大型國有企業(yè)、民營企業(yè)受限于其經(jīng)營范圍、發(fā)展定位等影響，難免造成綜合治理效果的單一性；而中、小型民營企業(yè)雖種類多樣、進出靈活，但受限于其資金成本、抗風險能力等影響，對落實綜合治理方案的可靠性又提出了較大考驗。
土地調(diào)規(guī)制約方案落地
在采煤沉陷區(qū)原始影響范圍內(nèi)，若涉及村鎮(zhèn)、城市密集居住區(qū)，沉陷前后其土地屬性往往不能及時調(diào)整，致使綜合治理方案設計、實施時，會出現(xiàn)項目土地現(xiàn)狀已是沉陷區(qū)荒山、沙地、沉陷水面等閑置區(qū)域，但在國土空間規(guī)劃圖中的標識卻是宅基地、商業(yè)用地、公路、鐵路，甚至為耕地、林地、基本農(nóng)田等土地屬性。國家大力支持光伏與采煤沉陷區(qū)綜合治理相結合，但在土地政策上，地方和企業(yè)很難精準把控和理順關系。受限于土地規(guī)劃各項指標不能突破，地方各級政府很難從內(nèi)部調(diào)整大范圍的沉陷區(qū)土地。2021年8月，國務院發(fā)布《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，考慮到采煤沉陷區(qū)形成的動態(tài)、持續(xù)屬性，且國土空間規(guī)劃調(diào)整的周期難以把控，沉陷區(qū)綜合治理的緊迫性和土地調(diào)規(guī)的滯后性成為制約光伏項目合法、合規(guī)化落地的主要矛盾。
外部人文環(huán)境復雜多樣
與常規(guī)的光伏建設項目相比，采煤沉陷區(qū)有著獨特的外部人文環(huán)境。大多數(shù)煤炭資源型城市因煤而興、伴煤而建，其中更有部分城市煤礦開采歷史已超百年，為國家安全和能源保障作出了巨大貢獻。煤炭與當?shù)卣墓芾?、上下游產(chǎn)業(yè)的布局和人民日常的生活深度融合，集體和個人結構多樣、關系復雜，龐雜的產(chǎn)業(yè)結構和人文生態(tài)對于新市場、新理念、新主體難免在無形之中產(chǎn)生抵觸和限制。如何解決搬遷安置問題，改善人民居住就業(yè)環(huán)境，是每一個采煤沉陷區(qū)綜合治理所要解決的頭等大事。以“淮南模式”為例，據(jù)了解，截至2022年底，淮南市累計完成投入資金超100億元，建設安置點超50個，搬遷群眾約6萬戶、超17萬人，成為資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的典范。但搬遷安置很難做到絕對的人人滿意，補償差異、分批安置等產(chǎn)生的不平衡心理，會造成少數(shù)群眾因無法滿足個人訴求，因而對地方政府產(chǎn)生不信任，拒不配合投資企業(yè)，容易引發(fā)阻工、信訪等不穩(wěn)定因素。
礦產(chǎn)壓覆造成權屬糾紛
常規(guī)的光伏項目在前期選址階段，建設單位需要將項目坐標上報主管自然資源和規(guī)劃的部門進行核查，辦理選址壓覆礦產(chǎn)事項的審核批復文件。如若涉及礦產(chǎn)壓覆問題，自然資源和規(guī)劃部門一般會告知建設單位將項目選址范圍予以調(diào)整進行規(guī)避。但作為光伏開發(fā)與采煤沉陷區(qū)治理的綜合方案，光伏項目升壓站、場區(qū)、送出線路必然會涉及礦產(chǎn)壓覆問題，這屬于采礦權范圍內(nèi)的土地使用問題，很難單獨從企業(yè)角度進行調(diào)和。比如在編制水環(huán)保、地災等專題報告時，均需征求礦權企業(yè)意見并提供相關資料，這給非礦權企業(yè)帶來極大的協(xié)調(diào)難度。同時礦權企業(yè)通常設有專用的礦用鐵路、高壓線路等設施，在光伏項目建設實施階段，很大可能會涉及礦用資產(chǎn)跨越交叉等問題，進一步對項目的實施落地造成較大阻礙。
政策建議
加強綜合治理頂層設計
面對綜合治理理念難以深入、實施方案難以推進的困境，加強采煤沉陷區(qū)綜合治理頂層設計迫在眉睫。制度保障方面，各級政府部門應盡早謀劃，出臺系統(tǒng)性指導意見，配套建立組織機構、搬遷保障、財政支持、能源電力、企業(yè)優(yōu)惠、市場監(jiān)管等支撐性體系，為采煤沉陷區(qū)綜合治理提供全面且精細的政策保障。組織管理方面，應當明確各政府部門責任邊界，壓實各方責任，對于重大基地類項目，建議地方政府牽頭成立專項工作組，設立專班專人跟蹤落實，幫助投資企業(yè)協(xié)調(diào)解決疑難問題，推動基地項目快速實施。企業(yè)準入方面，可適當引入市場競爭機制，科學制定評選指標，選擇綜合實力較好的項目開發(fā)企業(yè)，為采煤沉陷區(qū)綜合治理方案具體落實提供行動保證。
因地制宜開展基地規(guī)劃
我國采煤沉陷區(qū)主要分布在20多個省份的150多個縣域，分布廣泛且各具特點；采煤沉陷區(qū)綜合治理方案具有光伏開發(fā)、復墾恢復、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)旅游等多種模式。因此，在項目前期規(guī)劃階段應因地制宜，結合地區(qū)特色、產(chǎn)業(yè)結構進行長遠布局。東北區(qū)域作為工業(yè)重地，采煤沉陷區(qū)范圍廣、數(shù)量多，綜合治理宜采用農(nóng)田復墾、城鎮(zhèn)振興、“光伏+林業(yè)”“光伏+農(nóng)業(yè)”等模式；東部區(qū)域地處平原地帶，采煤沉陷區(qū)多以坑塘水面出現(xiàn)，綜合治理宜采用“光伏+漁業(yè)”、生態(tài)旅游等模式；西北區(qū)域采煤沉陷區(qū)大多處于草原、沙漠、黃土溝壑區(qū)域，高強度開采對生態(tài)環(huán)境造成了較大影響，綜合治理宜采用“光伏+治沙”“光伏+牧業(yè)”、生態(tài)修復等模式；南部區(qū)域因地勢復雜、煤炭產(chǎn)量不高，采煤沉陷區(qū)相對較少，結合其環(huán)境特點，綜合治理宜采用“光伏+農(nóng)業(yè)”、生態(tài)旅游等模式。
開辟土地調(diào)規(guī)快速通道
全國性的土地調(diào)查計劃由國家層面牽頭制定，由于其工作量大、耗時費力，自上世紀80年代起我國僅完成三次全國土地調(diào)查，僅依靠全國性土地調(diào)查調(diào)整已無法滿足當前快速發(fā)展的清潔能源規(guī)劃對用地的需求。在國家層面，建議放開采煤沉陷區(qū)土地資源調(diào)規(guī)，及時以現(xiàn)狀為依據(jù)調(diào)整其土地性質(zhì)；若因基本農(nóng)田、耕地、林地等指標緊缺，無法完全放開采煤沉陷區(qū)土地資源調(diào)規(guī)，可考慮建立采煤沉陷區(qū)土地調(diào)整專用指標庫，定期對各省上報的采煤沉陷區(qū)土地調(diào)整需求進行優(yōu)選，方案完整、效益顯著者可優(yōu)先調(diào)整。在地方層面，建議建立采煤沉陷區(qū)投資企業(yè)土地手續(xù)辦理快速通道，加快審批流程運作；若條件允許，可考慮在采煤沉陷區(qū)競標方案中明確項目用地由地方政府主導辦理，投資企業(yè)配合，為項目落地提供必要的支撐。
政企聯(lián)動促成合作共贏
各級地方政府是光伏項目開發(fā)的規(guī)劃者、監(jiān)管者，又是服務者和保障者。各投資企業(yè)是項目落地的實施者。通過有效的政企聯(lián)動是實現(xiàn)合作共贏的基礎，雙方應明確主體責任，各司其職，主動擔當。在項目規(guī)劃階段，地方政府應充分發(fā)揮統(tǒng)籌職責，明確開發(fā)方向并制定長遠規(guī)劃；投資企業(yè)應積極發(fā)揮自身人才和技術優(yōu)勢，提供經(jīng)濟可行的方案建議，為地方政府出謀劃策。在項目落地階段，地方政府應主動為企業(yè)提供便捷服務，指導加快土地手續(xù)辦理、統(tǒng)籌各企業(yè)間協(xié)作關系，關鍵問題敢于牽頭辦理；投資企業(yè)應嚴格按要求開展手續(xù)辦理和工程建設，確保完成既定的完工目標。在項目運營階段，地方政府應提供良好的經(jīng)營環(huán)境和政策支持，為企業(yè)做強做優(yōu)做大提供政治保障；投資企業(yè)應積極回饋地方政府和人民群眾，為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展注入長久活力。隨著新能源從示范性領跑走向基地化開發(fā)，光伏與采煤沉陷區(qū)綜合治理的深度融合，是堅持生態(tài)優(yōu)先、推動綠色低碳發(fā)展、打造清潔低碳能源生產(chǎn)消費體系的重要體現(xiàn)。為有效解決當前采煤沉陷區(qū)綜合治理理念不夠深入、土地調(diào)規(guī)較為滯后、外部環(huán)境復雜多樣和礦權企業(yè)權屬糾紛等難題，建議政府相關部門應從制度保障、組織管理、企業(yè)準入等方面全面加強綜合治理頂層設計；項目規(guī)劃階段應結合地區(qū)特色和產(chǎn)業(yè)結構，因地制宜匹配綜合治理模式；在國家和地方各層級，開辟采煤沉陷區(qū)土地調(diào)規(guī)便捷通道，為項目落地提供有力保障；加強項目前期開發(fā)、工程建設、運營管理全生命周期的政企聯(lián)動，實現(xiàn)企業(yè)壯大和地區(qū)發(fā)展互助共贏。
