中國儲能網(wǎng)訊：4月18日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開新一屆國家能源委員會首次會議，研究討論了能源發(fā)展中的相關(guān)戰(zhàn)略問題和重大項目，引發(fā)業(yè)內(nèi)外廣泛關(guān)注。本刊特別策劃對會議精神進(jìn)行解讀，供參考。
2002年以來，我國電力體制改革以電力市場改革為核心，走過了一段艱難的歷程。從市場模式變革的角度看，我國電力市場改革經(jīng)歷了兩個階段，第一階段是以建立區(qū)域發(fā)電側(cè)電力市場為目標(biāo)的單一買電型市場改革階段，時間范圍是2002年至2006年。第二個階段是以發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易為核心的零售市場改革階段(以下簡稱“直接交易改革”)。時間范圍從2004年至現(xiàn)在，與第一階段在時間上有部分重合。這個時間范圍又可以大致分為前后兩個階段，前段時間范圍為2004年至2009年，當(dāng)時直購電或直接交易改革本質(zhì)上處于試點狀態(tài)，還不是改革的主導(dǎo)選擇。后段時間范圍是2009年至現(xiàn)在，在這段時期，直接交易改革取代區(qū)域發(fā)電側(cè)電力市場改革，成為我國電力市場改革的主導(dǎo)選擇。在4月18日國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開新一屆國家能源委員會首次會議上，對電力市場改革提出的任務(wù)是：“加快電力體制改革步伐，推動供求雙方直接交易，提供更加經(jīng)濟(jì)、優(yōu)質(zhì)的電力保障，讓市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用?！敝苯咏灰赘母锸俏┮惶岬降木唧w改革事項，由此可見其重要性和戰(zhàn)略意義。
顯然，“加快電力體制改革步伐，讓市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用，提供更加經(jīng)濟(jì)、優(yōu)質(zhì)的電力保障”這些任務(wù)都是毫無疑問的。但是，“推動供求雙方直接交易”是否能夠成為目前我國電力市場改革的戰(zhàn)略選擇，我有不同的理解。我的觀點是：直接交易改革或者進(jìn)一步說零售市場改革當(dāng)然是電力市場改革的大方向，但目前還不是“讓市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用”的最有效途徑，方案設(shè)計也存在根本缺陷。我國電力市場改革的當(dāng)務(wù)之急是在目前跨省跨區(qū)余缺調(diào)劑電力交易的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范運行的，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的跨省跨區(qū)電力批發(fā)市場。
直接交易改革方案的制度缺陷
2013年我曾經(jīng)在《中國電力企業(yè)管理》第6期發(fā)表了《大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易改革的誤區(qū)》一文，對當(dāng)時的直接交易改革提出了一些批評意見和政策建議，比如指出直接交易試點方案要政府層層審批說明直接交易的“交易數(shù)量和價格的形成機(jī)制本質(zhì)上仍然是政府管制的結(jié)果”，與市場機(jī)制的精神相背離等。2013年7月國家能源局的有關(guān)通知中，明確“國家有關(guān)部門不再對試點工作進(jìn)行行政審批”。在這篇文章中，我還提出了“發(fā)電企業(yè)、大用戶和電網(wǎng)企業(yè)都選擇參與直接交易的策略空間并不存在”。即直接交易改革無法自由實現(xiàn)的觀點，這個觀點直接指出了目前直接交易改革的制度缺陷，也被目前我國直接交易改革的現(xiàn)實所證實。這個觀點很重要，下面，我再作進(jìn)一步補(bǔ)充說明。
如果把國家關(guān)于直接交易改革的相關(guān)文件規(guī)定作為改革的方案，那么，在考慮企業(yè)理性約束的基礎(chǔ)上，很容易得出發(fā)電企業(yè)和用戶都不參與直接交易是雙方博弈的納什均衡的結(jié)論。納什均衡是現(xiàn)代博弈論中的一個概念，說明參與競爭的各方不能單方面改變策略而獲利后而呈現(xiàn)出來的一種企業(yè)最優(yōu)策略的均衡狀態(tài)。直接交易改革方案的制定者簡單地認(rèn)為，發(fā)電企業(yè)之間存在成本差異，低成本的發(fā)電企業(yè)將在直接交易競爭中報低價，并中標(biāo)獲得直接交易電量;高成本的企業(yè)則根據(jù)成本相應(yīng)地報高價，不能在直接交易中成交;直接交易市場的競爭將促進(jìn)發(fā)電企業(yè)降低成本提高效率。這個改革的初衷是可以理解的，但現(xiàn)實情況顯然不是這樣。假設(shè)發(fā)電企業(yè)和用戶都有參與和不參與直接交易改革的兩種策略;發(fā)電企業(yè)參與的效用是收入，用戶參與的效用是電價。這樣，首先，如果用戶的電價不降低，用戶肯定不會參與直接交易;這樣直接交易改革能夠進(jìn)行的初始條件是電價降低。在電價降低的前提下發(fā)電企業(yè)有參與和不參與兩種選擇，在收入目標(biāo)的約束下，發(fā)電企業(yè)參與的條件是收入至少保持不變，甚至還要有提高。這就是說，如果電價降低的收入損失不能通過增加電量所增加的收入彌補(bǔ)回來，發(fā)電企業(yè)的最優(yōu)策略就是不參與。目前國家關(guān)于直接交易改革的文件中規(guī)定，發(fā)電企業(yè)參與直接交易的電量要在政府年度計劃電量分配中按容量扣除回來，在機(jī)組平均利用小時與用戶負(fù)荷利用小時相等或者相差不大的情況下，參與直接交易的發(fā)電企業(yè)并不能因此獲得新增電量，即發(fā)電企業(yè)參與直接交易的收入低于不參與直接交易的收入。在這種情況下，發(fā)電企業(yè)的最優(yōu)策略是不參與直接交易。這樣，就形成了用戶和發(fā)電企業(yè)都不參與直接交易的納什均衡。直接交易一般以年度或季度為周期進(jìn)行，假設(shè)在某個周期某發(fā)電企業(yè)可通過選擇較高負(fù)荷利用小時的用戶而獲得能夠彌補(bǔ)降價損失的增量電量，即發(fā)電企業(yè)預(yù)期收入相對增加而選擇參與直接交易，這種結(jié)果在實際測算中只能發(fā)生在降低幅度較小的情形，其他發(fā)電企業(yè)因為電量被擠占而產(chǎn)生了相對損失，會在短期內(nèi)采取策略性的對策如跟隨性報低價分享增加的電量，而讓上期獲利的發(fā)電企業(yè)在本期中不會獲得增量電量而受到損失。這樣，先前參與直接交易獲利的發(fā)電企業(yè)不得不改變自己的策略，提高報價。經(jīng)過多個周期的策略性相互作用后，達(dá)到不降價即不參與直接交易的策略均衡狀態(tài)?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織理論揭示，在企業(yè)數(shù)量較少情況下，產(chǎn)業(yè)內(nèi)寡頭壟斷企業(yè)的默契性合謀特別容易發(fā)生。一些省直接交易成交的結(jié)果表明，直接交易成交價格低于標(biāo)桿電價的幅度越來越小，以至于失去了實際意義。發(fā)電企業(yè)為了給政府面子，象征性地降低很小幅度的價格，直接交易改革好比是政府主導(dǎo)，用戶和電力企業(yè)參與的“游戲”。
近日看到《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》“南方電網(wǎng)云南公司因利益受損抗拒電改”的文章后，感覺到直接交易改革的制度缺陷不僅確實存在，而且在被政府錯誤地利用，并且因為政府主導(dǎo)而誤導(dǎo)了社會。上文中指出“在一些水電企業(yè)看來，云南省的直購電仍然是以‘補(bǔ)貼大工業(yè)用戶為目的的改革’。他們認(rèn)為與之前的‘分時電價’和‘2013年超基數(shù)用電補(bǔ)貼’沒有本質(zhì)區(qū)別”?！艾F(xiàn)在政府打算在直購電中，大用戶用電價格在目錄電價的基礎(chǔ)上每千瓦時電降低7～8分錢，同時使總交易量達(dá)到200億千瓦時。這意味著云南電網(wǎng)要讓利15億元左右”。云南省試點方案的實質(zhì)就是把云南電網(wǎng)公司的收入直接轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)經(jīng)營困難的電解鋁等用戶中。顯然，這樣的電力市場改革與發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定作用的目標(biāo)完全背道而馳。而《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》的文章標(biāo)題竟然稱“南方電網(wǎng)云南公司因利益受損抗拒電改”，把責(zé)任界定在云南電網(wǎng)公司上，真不知道是非曲直應(yīng)該如何判斷。事實上，其他省直接交易試點方案主要解決的問題都大同小異，主要是為了降低電價支持本地企業(yè)發(fā)展，瞄準(zhǔn)市場機(jī)制改革的不多。因此，直接交易改革理論上和實踐上都不能作為目前電力市場改革的戰(zhàn)略選擇。
直接交易改革的目標(biāo)與條件
很多人會問，國外電力市場改革在其高級階段不都選擇了零售市場改革，逐步開放大用戶，實現(xiàn)發(fā)電企業(yè)與用戶的直接交易。為什么我國直接交易改革存在制度缺陷?直接交易改革如何完善?完善后直接交易改革能否成為目前我國電力市場改革的戰(zhàn)略選擇呢?與此相關(guān)的問題有很多，回答這些問題關(guān)鍵要把握直接交易改革的目標(biāo)與條件兩個方面。
直接交易改革的目標(biāo)是什么?現(xiàn)在我們籠統(tǒng)地說“讓市場機(jī)制在電力資源配置中起決定作用”。其實，市場機(jī)制可以影響電力企業(yè)的技術(shù)效率和電力資源配置效益兩個方面。直接交易改革如果能夠迫使發(fā)電企業(yè)降低成本，反映的是技術(shù)效率目標(biāo);而如果能夠讓低成本的發(fā)電企業(yè)替代高成本的發(fā)電企業(yè)多發(fā)電，體現(xiàn)的是資源配置效益。對發(fā)電企業(yè)來說，技術(shù)效率是獲取資源配置效益的前提，而資源配置效益則是提高技術(shù)效益的目標(biāo)。如果高技術(shù)效率的發(fā)電企業(yè)不能獲得資源配置效益，就不會有動力提高技術(shù)效率。目前我國直接交易改革文件規(guī)定，“發(fā)電企業(yè)直接向大用戶供電的發(fā)電容量，在安排計劃上網(wǎng)電量時予以剔除”。這說明在高技術(shù)效率的企業(yè)不能因此獲得資源配置效益。因此，目前的直接交易改革在機(jī)制設(shè)計上并不能提高資源配置效益和技術(shù)效率。換句話講，國外直接交易改革能夠保證高效率企業(yè)獲得資源配置效益，從而能夠激勵企業(yè)提高技術(shù)效率，有利于提高社會的資源配置效益。
那么，為什么我國直接交易改革中規(guī)定要把直接交易電量從年度電量計劃中剔除呢?或者，是否取消目前政策規(guī)定中的直接交易的容量剔除，就可以實現(xiàn)直接交易改革的目標(biāo)呢?這又涉及到了直接交易改革的條件。在區(qū)域發(fā)電側(cè)市場設(shè)計中，我們注意到了電力市場供求平衡甚至供大于求等基本條件，但是，在直接交易改革方案設(shè)計中，我們卻忽視了這個問題。
直接交易作為零售競爭的一個部分比買電型市場模式要求更多的條件，特別是制度條件。首先，成本具有客觀真實性。由于多種原因，我國發(fā)電企業(yè)成本存在一定的扭曲現(xiàn)象。比如相同裝機(jī)容量的不同電廠人員數(shù)量或人工成本相差很大，但企業(yè)又不可能減人增效，把人員包袱丟給社會。簡單地根據(jù)技術(shù)效率優(yōu)先原則讓高效率企業(yè)獲得更多的資源配置效益在這種情況下就是不合理的，這也是政府年度電量計劃制定中或者調(diào)度交易監(jiān)管規(guī)則中主要以裝機(jī)容量而不是成本為依據(jù)分配電量，并且要求在執(zhí)行過程中同比例完成的主要原因。直接交易電量分配自然也面臨相同的難題，扭曲的成本會誘導(dǎo)了不合理的資源配置結(jié)果，這是政府在直接交易政策中要求剔除直接交易容量的原因。其次，不能存在價格“雙軌制”。發(fā)電企業(yè)與用戶在兩種價格制度中套利的結(jié)果必然是維持現(xiàn)在的交易規(guī)則，即不存在直接交易的策略空間。至少應(yīng)該有較長的交易周期，使雙方都能經(jīng)歷價格上漲和下降的變化。或者必須支付一定的制度轉(zhuǎn)換成本。第三，要有充分的市場體系揭示價格信息，供雙方?jīng)Q策參考。直接交易價格由發(fā)電企業(yè)和用戶協(xié)商決定，但是，必須有其他相關(guān)價格信號作為決策依據(jù)。目前各省直接交易成交價格差異較大，而且一個省在不同交易周期的變化也很大，說明了直接交易價格形成過程存在盲目性。在成熟的零售市場中，發(fā)電企業(yè)與用戶的直接交易價格往往是根據(jù)其他價格系統(tǒng)決定的，除了通常我們講的輸配電價外，更重要的，還要有來自批發(fā)市場的價格信號作為依據(jù)。這樣形成的價格在機(jī)制上才是合理的，是發(fā)電企業(yè)和用戶可預(yù)期的相對穩(wěn)定的價格。目前的直接交易政策對成交價格形成機(jī)制還是建立在成本基礎(chǔ)上的，認(rèn)為只有成交價格大于成本，交易就可能形成;實際上，市場經(jīng)濟(jì)中企業(yè)決策的法則是利潤最大化，而不是是否產(chǎn)生了邊際收益。
值得注意的是，在國外零售市場改革中，消費者主權(quán)的社會價值也是追求的重要目標(biāo)之一。市場價格是經(jīng)常變化的，但用戶的用電選擇權(quán)卻是確定的。在以人為本的社會中，消費者主權(quán)的價值可能大于經(jīng)濟(jì)利益的價值。用太多和太大的經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)要求電力市場改革，像現(xiàn)在這樣，許多省都把直接交易試點與對困難大企業(yè)的支持結(jié)合起來，也是改革難以實施和維持的原因。英國電力市場改革后電價有較大幅度的降低，主要原因是消化了過去大比例的備用容量，同時通過解聘把過去國有企業(yè)承擔(dān)的人員包袱等推向了社會。目前我國電力企業(yè)贏利能力整體上低于社會平均水平，生產(chǎn)能力備用比例也不高，人員包袱更不可能丟給社會，因此，搞電力市場改革就要降價是不現(xiàn)實的。
建立跨省跨區(qū)電力批發(fā)市場的戰(zhàn)略選擇
包括直接交易在內(nèi)的電力市場零售競爭其實需要更加嚴(yán)格的技術(shù)和制度條件，而目前我國市場經(jīng)濟(jì)體系暫時還難以提供充分的條件。同時，目前各省范圍內(nèi)實施的直接交易改革除直接的利益或交叉補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移外，很難為用戶提供足夠的價格空間，因此，根據(jù)我國電力資源供求不平衡的基本特征，總結(jié)近年來我國跨省跨區(qū)交易發(fā)展的經(jīng)驗，我認(rèn)為，不論從市場模式或市場體系發(fā)育的層次性角度，還是從資源優(yōu)化配置空間的角度，在主要基于余缺調(diào)劑的跨省跨區(qū)電力交易的基礎(chǔ)上，逐步建立以資源配置優(yōu)化為目標(biāo)，充分運用市場機(jī)制的跨省跨區(qū)電力批發(fā)交易市場，是目前我國電力市場改革的當(dāng)務(wù)之急。
從近幾年跨省跨區(qū)電量交易迅速增加并達(dá)到較大規(guī)模的現(xiàn)實狀況可以看出，建立跨省跨區(qū)電力交易市場是非?，F(xiàn)實和必要的。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計信息，2011年全社會用電量46928億千瓦時;全國共完成跨省(區(qū))電能交易電量合計6240.20億千瓦時，占全社會用電量的13.29%;其中具有市場交易特征的電量741.13億千瓦時，占跨省跨區(qū)交易電量的11.88%。以上兩個百分比說明，跨省跨區(qū)電力交易在我國社會用電量中占有較大比例，但是，通過市場機(jī)制交易的電量的比例卻相對較低，這正好同時說明了我國跨省跨區(qū)電力市場的必要性和重要性。如果把這個結(jié)果與直接交易成交電量相比，2011年全國直接交易電量81.94億千瓦時，僅占當(dāng)年全社會用電量的0.175 %。這個比例太低，說明直接交易的現(xiàn)實需求不大，不能成為電力市場改革的主導(dǎo)選擇。
跨省跨區(qū)電力批發(fā)交易市場的核心是以目前各省電力公司為購售電主體，將現(xiàn)在通過計劃交易的電量逐步統(tǒng)一用市場機(jī)制交易的電量所取代，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一配置電力資源，實現(xiàn)資源配置效益最大化。為什么要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一配置電力資源，因為只有這樣才能取得巨大的資源配置效益，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的跨省跨區(qū)電力交易計劃如三峽電力分配方案都是當(dāng)時特定的環(huán)境下制定的，現(xiàn)在時過境遷，已經(jīng)不符合資源最優(yōu)配置的要求。過去華中地區(qū)缺電時期，一方面華中要把大量水電送到華東和廣東，另一方面，華中各省又必須從西部省份大量購入煤炭。有專家提出，與其把煤炭送到華中各省，不如讓華中水電留在區(qū)域內(nèi)，利用水路把煤炭直接送到華東等地更經(jīng)濟(jì)，這是比當(dāng)時電力電量平衡結(jié)果更好的方案。當(dāng)然，傳統(tǒng)的利益格局仍然需要維持，跨省跨區(qū)電力批發(fā)交易市場完全可以在實現(xiàn)最優(yōu)的實物交易的同時，通過其他手段如金融交易維持目前的利益格局。
為了保證跨省跨區(qū)電力批發(fā)市場的順利運行，需要制定相應(yīng)的配套政策，以解決可能出現(xiàn)的沉沒成本和進(jìn)行批發(fā)市場風(fēng)險管理等。首先，解決批發(fā)市場沉沒成本可建立用電權(quán)交易市場，將上海等地分配的低價三峽電量按上網(wǎng)電價價差界定為相應(yīng)各省的權(quán)益或者配額，通過配額市場交易維持現(xiàn)行利益格局。其次，為促進(jìn)跨省跨區(qū)電力輸送通道建設(shè)，可以建立金融輸電權(quán)市場，將目前特高壓輸電線路建設(shè)像道路橋梁建設(shè)項目一樣，以輸電權(quán)的方式交由包括社會資本在內(nèi)的投資者經(jīng)營?？缡】鐓^(qū)電力批發(fā)市場與輸電經(jīng)營權(quán)市場的配合運行能夠以市場的方式解決輸煤和輸電的問題。另外，為保證和促進(jìn)清潔能源交易，在機(jī)制上解決“棄水”、“棄風(fēng)”和“棄光”問題，需要在目前可再生能源價格補(bǔ)貼和費用分?jǐn)傉叩幕A(chǔ)上，建立再生能源配額交易市場，以市場交易方式而不是固定價格補(bǔ)貼促進(jìn)可再生能源的開發(fā)和利用。
原標(biāo)題:我國電力市場改革的戰(zhàn)略選擇
