中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度作為新一輪電力體制改革的新生事物，首次出現(xiàn)于2021年10月由國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)1439號(hào)文）一文中。1439號(hào)文指出，要有序推動(dòng)工商業(yè)用戶全部進(jìn)入電力市場(chǎng)，按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)電，對(duì)暫未直接從電力市場(chǎng)購(gòu)電的用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電，代理購(gòu)電價(jià)格主要通過(guò)場(chǎng)內(nèi)集中競(jìng)價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式形成。隨后，國(guó)家發(fā)改委又在《關(guān)于組織開(kāi)展電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改辦價(jià)格〔2021〕809號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)809號(hào)文）中對(duì)代理購(gòu)電用戶如何參與電力市場(chǎng)提出具體要求，電網(wǎng)企業(yè)市場(chǎng)化購(gòu)電方式約定為電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電以報(bào)量不報(bào)價(jià)的方式、作為價(jià)格接受者參與市場(chǎng)出清。
由此可見(jiàn)，電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度是一個(gè)市場(chǎng)化進(jìn)程中的過(guò)渡方案和兜底保障機(jī)制，其主要作用一是保障工商業(yè)用戶在未找到售電公司、未簽訂零售合同時(shí)的用電需求，幫助未入市用戶盡快適應(yīng)價(jià)格“能漲能跌”的市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)其“親自”參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；二是按照1.5倍的電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電價(jià)格，為因售電公司自身原因而無(wú)法完成電量合同的代理用戶提供兜底保障，促使其回歸市場(chǎng)。功能的特殊性，決定了電網(wǎng)代理購(gòu)電制度，本質(zhì)上是一種不能帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、不能與市場(chǎng)化行為及機(jī)制產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、也不能被賦予落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策職能的交易機(jī)制。電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度若在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)將繼續(xù)存在，應(yīng)盡快成立獨(dú)立記賬、獨(dú)立管理、獨(dú)立監(jiān)管的政策性售電公司完成代理購(gòu)電。
電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度回頭看
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和物質(zhì)生活水平的不斷提高，我國(guó)煤炭、電力消費(fèi)快速增長(zhǎng)，供需持續(xù)偏緊，煤炭?jī)r(jià)格大幅上漲，在能源供應(yīng)緊張的大環(huán)境下，電力市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格、引導(dǎo)用戶合理用電的作用還尚未充分顯現(xiàn)。為了保障電力供應(yīng)安全、加快推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革，國(guó)家發(fā)改委研究出臺(tái)了1439號(hào)文，進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化形成機(jī)制，一方面有序放開(kāi)全部燃煤發(fā)電機(jī)組電量進(jìn)入市場(chǎng)，另一方面著力推動(dòng)工商業(yè)用戶全面進(jìn)入市場(chǎng)。
考慮到我國(guó)有近5000萬(wàn)戶的工商業(yè)用戶，在當(dāng)時(shí)的背景下，已進(jìn)入市場(chǎng)的用戶比例不足1%，想讓剩余的工商業(yè)用戶一次性全部進(jìn)入市場(chǎng)著實(shí)困難。為確保電價(jià)改革穩(wěn)中有進(jìn)，國(guó)家發(fā)改委在1439號(hào)文件的基礎(chǔ)上研究制定了電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度，并在809號(hào)文件中明確，取消工商業(yè)目錄銷(xiāo)售電價(jià)，10千伏及以上的工商業(yè)用戶全部進(jìn)入電力市場(chǎng)，按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)電。對(duì)于尚未直接進(jìn)入市場(chǎng)的工商業(yè)用戶，暫由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電，已直接參與市場(chǎng)交易又退出的用戶，可暫由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電。
作為推動(dòng)電力交易全面市場(chǎng)化的一種過(guò)渡手段，代理購(gòu)電制度自實(shí)行以來(lái)，總體上發(fā)揮了積極作用。逐月公布的代理購(gòu)電價(jià)格，向用戶有效傳遞了一次能源價(jià)格變化情況，同時(shí)與峰谷電價(jià)協(xié)同，幫助用戶根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)適當(dāng)調(diào)整用電習(xí)慣。
同時(shí)，多地根據(jù)各自電力市場(chǎng)推進(jìn)的實(shí)際情況，持續(xù)調(diào)整完善代理購(gòu)電有關(guān)政策。如廣東將代理購(gòu)電與第三監(jiān)管周期輸配電價(jià)機(jī)制相銜接，明確代理購(gòu)電用戶電價(jià)由代理購(gòu)電價(jià)、上網(wǎng)環(huán)節(jié)線損費(fèi)用、輸配電價(jià)（含交叉補(bǔ)貼）、系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用、政府性基金及附加組成；山東推動(dòng)代理購(gòu)電用戶電價(jià)機(jī)制并軌，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電用戶中不滿1千伏用戶和1千伏及以上用戶執(zhí)行相同的分時(shí)電價(jià)政策執(zhí)行范圍和電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；河北南網(wǎng)將單一制10 千伏以下用戶代購(gòu)價(jià)格與其他電壓等級(jí)用戶趨同，不再執(zhí)行燃煤標(biāo)桿電價(jià)，統(tǒng)一執(zhí)行代購(gòu)電價(jià)，這也為0.4千伏電壓等級(jí)用戶入市奠定了基礎(chǔ)。
然而也出現(xiàn)了一些偏離預(yù)期的現(xiàn)象，根據(jù)中電聯(lián)印發(fā)的《2023年1~12月份全國(guó)電力市場(chǎng)交易簡(jiǎn)況》披露，2023年，全國(guó)電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電8794.7億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)8.76%。以山東為例，2023年全省全社會(huì)用電量7965.6億千瓦時(shí)，增長(zhǎng)5.4%，2023年山東電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電總量1356.4億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)8.12%，增長(zhǎng)率較全社會(huì)用電量增長(zhǎng)率高2.7個(gè)百分點(diǎn)（詳見(jiàn)表）。這與809號(hào)文件中“各地要結(jié)合當(dāng)?shù)仉娏κ袌?chǎng)發(fā)展情況，不斷縮小電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電范圍”的要求顯然不夠吻合。
在電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度實(shí)施兩年后，部分地區(qū)代理購(gòu)電規(guī)模不降反升，與最初的政策預(yù)期出現(xiàn)偏差，暴露出電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度在實(shí)際操作中受到制約，存在執(zhí)行不規(guī)范的問(wèn)題。
一是電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度被迫成為批發(fā)側(cè)落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的手段。優(yōu)先發(fā)電制度作為國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策之一，是為實(shí)現(xiàn)新能源保障性收購(gòu)，確保其按基荷滿發(fā)和安全運(yùn)行的有效方式。目前，這些“保量保價(jià)”的優(yōu)先發(fā)電電量首先用于保障居民、農(nóng)業(yè)用戶用電，剩余部分作為電網(wǎng)企業(yè)代理工商業(yè)用戶購(gòu)電的電量來(lái)源。因此，相較于易受一次能源價(jià)格波動(dòng)影響、由市場(chǎng)決定價(jià)格的市場(chǎng)化用戶，在燃料價(jià)格高企的大環(huán)境下，代理購(gòu)電的價(jià)格在大部分時(shí)間更具優(yōu)勢(shì)。此外，在現(xiàn)貨市場(chǎng)未運(yùn)行地區(qū)，由于優(yōu)先發(fā)電電量沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)，相應(yīng)電力與收支等不平衡責(zé)任就需要通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)組實(shí)現(xiàn)，代理購(gòu)電的用戶時(shí)卻沒(méi)有支付相應(yīng)費(fèi)用。也就是說(shuō)，代理購(gòu)電在享受著市場(chǎng)化機(jī)組給予的交叉補(bǔ)貼（通過(guò)免費(fèi)提供的平衡服務(wù)實(shí)現(xiàn)）的同時(shí)，還利用由國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策支持獲得的穩(wěn)定電價(jià)與其他售電主體爭(zhēng)奪用戶，造成了電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電用戶對(duì)進(jìn)入電力市場(chǎng)參與交易的積極性不高。
二是部分地區(qū)執(zhí)行的峰谷價(jià)差比例及分時(shí)損益分?jǐn)偛缓侠碓斐傻凸扔脩暨^(guò)激勵(lì)。一方面，峰谷價(jià)差比例設(shè)置不合理造成低谷用戶過(guò)激勵(lì)。在現(xiàn)貨連續(xù)運(yùn)行的甘肅、山西、山東、蒙西、廣東等地區(qū)，人為設(shè)置峰谷電價(jià)價(jià)差比分別為3∶1、3.6∶1、5.7∶1、3.5∶1和4.47∶1，而通過(guò)現(xiàn)貨價(jià)格發(fā)現(xiàn)的峰谷價(jià)差比分別為1.98∶1、2.45:∶1、2.16∶1、3.34∶1和1.38∶1，除蒙西外，人為設(shè)置的峰谷價(jià)差比與現(xiàn)貨市場(chǎng)實(shí)際的峰谷價(jià)差比均有不同程度的偏離。這種偏離在現(xiàn)貨市場(chǎng)未運(yùn)行地區(qū)更容易被放大，如在新疆，在平段電價(jià)基礎(chǔ)上，高峰、低谷電價(jià)上下浮動(dòng)幅度擴(kuò)大至75%，峰谷電價(jià)差高達(dá)7∶1。另一方面，代理用戶與市場(chǎng)化用戶作為不同的市場(chǎng)參與主體，打捆分?jǐn)偡骞确謺r(shí)損益的不合理造成市場(chǎng)化用戶承擔(dān)低谷用戶部分交叉補(bǔ)貼。特別是在現(xiàn)貨運(yùn)行地區(qū)，市場(chǎng)化用戶已通過(guò)市場(chǎng)形成的時(shí)間信號(hào)支付了分時(shí)電費(fèi)，而代理用戶則是根據(jù)人為設(shè)置的峰谷時(shí)段和浮動(dòng)比例支付分時(shí)電費(fèi)，這就造成發(fā)用兩側(cè)分時(shí)電費(fèi)不匹配，兩個(gè)分時(shí)電費(fèi)之間產(chǎn)生峰谷分時(shí)損益。該損益目前是由全體工商業(yè)用戶分?jǐn)偡窒恚喈?dāng)于是將本應(yīng)全部由未進(jìn)入市場(chǎng)的代理用戶分?jǐn)偟馁M(fèi)用再一次轉(zhuǎn)嫁給市場(chǎng)化用戶，人為降低了代理用戶分時(shí)損益電費(fèi)的分?jǐn)偡蓊~。不合理的峰谷價(jià)差比例以及峰谷分時(shí)損益分?jǐn)?，造成高峰用電較多的用戶積極進(jìn)入市場(chǎng)，而“嘗到甜頭”的低谷用電用戶則不愿脫離代理購(gòu)電，與電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度最初的預(yù)想出現(xiàn)偏差，影響了代理購(gòu)電范圍的進(jìn)一步縮小。
三是電網(wǎng)企業(yè)沒(méi)有落實(shí)與用戶的代理關(guān)系。根據(jù)809號(hào)文，電網(wǎng)企業(yè)首次代理工商業(yè)用戶購(gòu)電時(shí)，應(yīng)與電力用戶簽訂代理購(gòu)電合同。根據(jù)《民法典》第一百六十一條“民事主體可以通過(guò)代理人實(shí)施民事法律行為”以及第一百六十二條“代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人名義實(shí)施的民事法律行為，對(duì)被代理人發(fā)生效力”以及第一百六十三條“代理包括委托代理和法定代理。委托代理人按照被代理人的委托行使代理權(quán)。法定代理人依照法律的規(guī)定行使代理權(quán)”，代理用戶委托電網(wǎng)公司代理購(gòu)電，從法律關(guān)系性質(zhì)上屬于委托代理的行為，代理用戶作為委托人，電網(wǎng)公司作為受托人，代理行為的后果應(yīng)由委托人，即代理用戶承擔(dān)。但在實(shí)際操作中，電網(wǎng)企業(yè)與代理用戶簽訂的是購(gòu)售電合同，屬于買(mǎi)賣(mài)合同，這與代理購(gòu)電合同并非同一類(lèi)合同。從法律層面上看，電網(wǎng)企業(yè)與代理工商業(yè)用戶之間并沒(méi)有建立真正受法律保護(hù)的代理關(guān)系。
電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度的改進(jìn)方向
電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度的推出，是為了實(shí)現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)快速推動(dòng)所有工商業(yè)用戶全部進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行價(jià)格傳導(dǎo)。作為一個(gè)過(guò)渡方案和兜底保障機(jī)制，在不能帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、不能與市場(chǎng)化行為及機(jī)制產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、不能被賦予落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策職能的前提下，代理購(gòu)電制度又應(yīng)如何更好發(fā)揮作用？
優(yōu)化代理購(gòu)電市場(chǎng)化采購(gòu)方式。代理購(gòu)電用戶作為市場(chǎng)參與主體之一，應(yīng)該與其他市場(chǎng)主體一樣，通過(guò)市場(chǎng)化方式獲得全部電量。建議電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電全部通過(guò)市場(chǎng)化交易方式完成，“保量保價(jià)”的優(yōu)先發(fā)電剩余電量不再納入其購(gòu)電范圍，以減少雙軌制不平衡資金的產(chǎn)生。對(duì)于優(yōu)先發(fā)電電量，可以采用放開(kāi)電價(jià)或政府授權(quán)合約的方式進(jìn)入市場(chǎng)參與交易。同時(shí)，在代理購(gòu)電規(guī)模未明顯減小的情況下，應(yīng)盡快成立獨(dú)立記賬、獨(dú)立管理、獨(dú)立監(jiān)管的政策性售電公司進(jìn)行代理購(gòu)電業(yè)務(wù)，委托電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)，并透明公開(kāi)地處理雙軌制產(chǎn)生的不平衡資金。
優(yōu)化調(diào)整分時(shí)電價(jià)機(jī)制，減少對(duì)低谷用戶的過(guò)激勵(lì)。各地應(yīng)結(jié)合現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)度和運(yùn)行情況，有針對(duì)性地對(duì)分時(shí)電價(jià)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。建議現(xiàn)貨連續(xù)運(yùn)行地區(qū)代理用戶繼續(xù)執(zhí)行峰谷分時(shí)電價(jià)政策，并根據(jù)現(xiàn)貨市場(chǎng)交易結(jié)果對(duì)分時(shí)電價(jià)時(shí)段劃分和浮動(dòng)比例進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。非現(xiàn)貨地區(qū)，建立合理的分時(shí)損益分?jǐn)偡窒頇C(jī)制。對(duì)代理用戶自身產(chǎn)生的分時(shí)電價(jià)損益，由代理購(gòu)電用戶按用電量分?jǐn)?，不再向市?chǎng)化用戶收取。加快推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程，逐步形成由市場(chǎng)手段替代人為劃分，建立健全并完善分時(shí)電價(jià)的市場(chǎng)化形成機(jī)制，減少對(duì)代理購(gòu)電低谷用戶的過(guò)激勵(lì)。
明確電網(wǎng)企業(yè)與代理用戶的代理關(guān)系。電網(wǎng)企業(yè)與代理用戶應(yīng)通過(guò)簽訂代理購(gòu)電合同，準(zhǔn)確定位雙方的合同關(guān)系，防范法律風(fēng)險(xiǎn)?！睹穹ǖ洹贩謩e對(duì)買(mǎi)賣(mài)合同、供用電合同、委托合同進(jìn)行了有區(qū)別的定義，在代理購(gòu)電制度下，電網(wǎng)企業(yè)和代理用戶的法律關(guān)系應(yīng)屬于委托合同的一種，而非買(mǎi)賣(mài)合同（購(gòu)售電合同），建議電網(wǎng)企業(yè)盡快規(guī)范代理購(gòu)電流程，與代理用戶簽署代理購(gòu)電合同，明確委托方授權(quán)、受托方執(zhí)行的具體事項(xiàng)和任務(wù)。
黨的二十大報(bào)告中指出，“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向”“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”。這一系列科學(xué)論述都明確表明，未來(lái)電力體制深化改革的基本方向仍是推進(jìn)市場(chǎng)化。電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度作為我國(guó)電力市場(chǎng)化改革的重要的制度性設(shè)計(jì)之一，將在我國(guó)電力市場(chǎng)漸進(jìn)式改革的道路上持續(xù)發(fā)揮作用，只有發(fā)現(xiàn)和解決制約政策落地生效的種種問(wèn)題，守住兜底保障的核心目的，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，進(jìn)而更好發(fā)揮作用。
