中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：電網(wǎng)企業(yè)代理購電制度作為新一輪電力體制改革的新生事物，首次出現(xiàn)于2021年10月由國家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號(hào)，簡稱1439號(hào)文）一文中。1439號(hào)文指出，要有序推動(dòng)工商業(yè)用戶全部進(jìn)入電力市場，按照市場價(jià)格購電，對(duì)暫未直接從電力市場購電的用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理購電，代理購電價(jià)格主要通過場內(nèi)集中競價(jià)或競爭性招標(biāo)方式形成。隨后，國家發(fā)改委又在《關(guān)于組織開展電網(wǎng)企業(yè)代理購電工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改辦價(jià)格〔2021〕809號(hào)，簡稱809號(hào)文）中對(duì)代理購電用戶如何參與電力市場提出具體要求，電網(wǎng)企業(yè)市場化購電方式約定為電網(wǎng)企業(yè)代理購電以報(bào)量不報(bào)價(jià)的方式、作為價(jià)格接受者參與市場出清。
由此可見，電網(wǎng)企業(yè)代理購電制度是一個(gè)市場化進(jìn)程中的過渡方案和兜底保障機(jī)制，其主要作用一是保障工商業(yè)用戶在未找到售電公司、未簽訂零售合同時(shí)的用電需求，幫助未入市用戶盡快適應(yīng)價(jià)格“能漲能跌”的市場環(huán)境，推動(dòng)其“親自”參與市場競爭；二是按照1.5倍的電網(wǎng)企業(yè)代理購電價(jià)格，為因售電公司自身原因而無法完成電量合同的代理用戶提供兜底保障，促使其回歸市場。功能的特殊性，決定了電網(wǎng)代理購電制度，本質(zhì)上是一種不能帶有經(jīng)營性質(zhì)、不能與市場化行為及機(jī)制產(chǎn)生競爭關(guān)系、也不能被賦予落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策職能的交易機(jī)制。電網(wǎng)企業(yè)代理購電制度若在未來一段時(shí)間內(nèi)將繼續(xù)存在，應(yīng)盡快成立獨(dú)立記賬、獨(dú)立管理、獨(dú)立監(jiān)管的政策性售電公司完成代理購電。
電網(wǎng)企業(yè)代理購電制度回頭看
隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和物質(zhì)生活水平的不斷提高，我國煤炭、電力消費(fèi)快速增長，供需持續(xù)偏緊，煤炭價(jià)格大幅上漲，在能源供應(yīng)緊張的大環(huán)境下，電力市場發(fā)現(xiàn)價(jià)格、引導(dǎo)用戶合理用電的作用還尚未充分顯現(xiàn)。為了保障電力供應(yīng)安全、加快推動(dòng)電力市場化改革，國家發(fā)改委研究出臺(tái)了1439號(hào)文，進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場化形成機(jī)制，一方面有序放開全部燃煤發(fā)電機(jī)組電量進(jìn)入市場，另一方面著力推動(dòng)工商業(yè)用戶全面進(jìn)入市場。
考慮到我國有近5000萬戶的工商業(yè)用戶，在當(dāng)時(shí)的背景下，已進(jìn)入市場的用戶比例不足1%，想讓剩余的工商業(yè)用戶一次性全部進(jìn)入市場著實(shí)困難。為確保電價(jià)改革穩(wěn)中有進(jìn)，國家發(fā)改委在1439號(hào)文件的基礎(chǔ)上研究制定了電網(wǎng)企業(yè)代理購電制度，并在809號(hào)文件中明確，取消工商業(yè)目錄銷售電價(jià)，10千伏及以上的工商業(yè)用戶全部進(jìn)入電力市場，按照市場價(jià)格購電。對(duì)于尚未直接進(jìn)入市場的工商業(yè)用戶，暫由電網(wǎng)企業(yè)代理購電，已直接參與市場交易又退出的用戶，可暫由電網(wǎng)企業(yè)代理購電。
作為推動(dòng)電力交易全面市場化的一種過渡手段，代理購電制度自實(shí)行以來，總體上發(fā)揮了積極作用。逐月公布的代理購電價(jià)格，向用戶有效傳遞了一次能源價(jià)格變化情況，同時(shí)與峰谷電價(jià)協(xié)同，幫助用戶根據(jù)市場價(jià)格信號(hào)適當(dāng)調(diào)整用電習(xí)慣。
同時(shí)，多地根據(jù)各自電力市場推進(jìn)的實(shí)際情況，持續(xù)調(diào)整完善代理購電有關(guān)政策。如廣東將代理購電與第三監(jiān)管周期輸配電價(jià)機(jī)制相銜接，明確代理購電用戶電價(jià)由代理購電價(jià)、上網(wǎng)環(huán)節(jié)線損費(fèi)用、輸配電價(jià)（含交叉補(bǔ)貼）、系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用、政府性基金及附加組成；山東推動(dòng)代理購電用戶電價(jià)機(jī)制并軌，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)代理購電用戶中不滿1千伏用戶和1千伏及以上用戶執(zhí)行相同的分時(shí)電價(jià)政策執(zhí)行范圍和電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；河北南網(wǎng)將單一制10 千伏以下用戶代購價(jià)格與其他電壓等級(jí)用戶趨同，不再執(zhí)行燃煤標(biāo)桿電價(jià)，統(tǒng)一執(zhí)行代購電價(jià)，這也為0.4千伏電壓等級(jí)用戶入市奠定了基礎(chǔ)。
然而也出現(xiàn)了一些偏離預(yù)期的現(xiàn)象，根據(jù)中電聯(lián)印發(fā)的《2023年1~12月份全國電力市場交易簡況》披露，2023年，全國電網(wǎng)企業(yè)代理購電8794.7億千瓦時(shí)，同比增長8.76%。以山東為例，2023年全省全社會(huì)用電量7965.6億千瓦時(shí)，增長5.4%，2023年山東電網(wǎng)企業(yè)代理購電總量1356.4億千瓦時(shí)，同比增長8.12%，增長率較全社會(huì)用電量增長率高2.7個(gè)百分點(diǎn)（詳見表）。這與809號(hào)文件中“各地要結(jié)合當(dāng)?shù)仉娏κ袌霭l(fā)展情況，不斷縮小電網(wǎng)企業(yè)代理購電范圍”的要求顯然不夠吻合。
在電網(wǎng)企業(yè)代理購電制度實(shí)施兩年后，部分地區(qū)代理購電規(guī)模不降反升，與最初的政策預(yù)期出現(xiàn)偏差，暴露出電網(wǎng)企業(yè)代理購電制度在實(shí)際操作中受到制約，存在執(zhí)行不規(guī)范的問題。
一是電網(wǎng)企業(yè)代理購電制度被迫成為批發(fā)側(cè)落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策的手段。優(yōu)先發(fā)電制度作為國家產(chǎn)業(yè)政策之一，是為實(shí)現(xiàn)新能源保障性收購，確保其按基荷滿發(fā)和安全運(yùn)行的有效方式。目前，這些“保量保價(jià)”的優(yōu)先發(fā)電電量首先用于保障居民、農(nóng)業(yè)用戶用電，剩余部分作為電網(wǎng)企業(yè)代理工商業(yè)用戶購電的電量來源。因此，相較于易受一次能源價(jià)格波動(dòng)影響、由市場決定價(jià)格的市場化用戶，在燃料價(jià)格高企的大環(huán)境下，代理購電的價(jià)格在大部分時(shí)間更具優(yōu)勢(shì)。此外，在現(xiàn)貨市場未運(yùn)行地區(qū)，由于優(yōu)先發(fā)電電量沒有進(jìn)入市場，相應(yīng)電力與收支等不平衡責(zé)任就需要通過市場化機(jī)組實(shí)現(xiàn)，代理購電的用戶時(shí)卻沒有支付相應(yīng)費(fèi)用。也就是說，代理購電在享受著市場化機(jī)組給予的交叉補(bǔ)貼（通過免費(fèi)提供的平衡服務(wù)實(shí)現(xiàn)）的同時(shí)，還利用由國家產(chǎn)業(yè)政策支持獲得的穩(wěn)定電價(jià)與其他售電主體爭奪用戶，造成了電網(wǎng)企業(yè)代理購電用戶對(duì)進(jìn)入電力市場參與交易的積極性不高。
二是部分地區(qū)執(zhí)行的峰谷價(jià)差比例及分時(shí)損益分?jǐn)偛缓侠碓斐傻凸扔脩暨^激勵(lì)。一方面，峰谷價(jià)差比例設(shè)置不合理造成低谷用戶過激勵(lì)。在現(xiàn)貨連續(xù)運(yùn)行的甘肅、山西、山東、蒙西、廣東等地區(qū)，人為設(shè)置峰谷電價(jià)價(jià)差比分別為3∶1、3.6∶1、5.7∶1、3.5∶1和4.47∶1，而通過現(xiàn)貨價(jià)格發(fā)現(xiàn)的峰谷價(jià)差比分別為1.98∶1、2.45:∶1、2.16∶1、3.34∶1和1.38∶1，除蒙西外，人為設(shè)置的峰谷價(jià)差比與現(xiàn)貨市場實(shí)際的峰谷價(jià)差比均有不同程度的偏離。這種偏離在現(xiàn)貨市場未運(yùn)行地區(qū)更容易被放大，如在新疆，在平段電價(jià)基礎(chǔ)上，高峰、低谷電價(jià)上下浮動(dòng)幅度擴(kuò)大至75%，峰谷電價(jià)差高達(dá)7∶1。另一方面，代理用戶與市場化用戶作為不同的市場參與主體，打捆分?jǐn)偡骞确謺r(shí)損益的不合理造成市場化用戶承擔(dān)低谷用戶部分交叉補(bǔ)貼。特別是在現(xiàn)貨運(yùn)行地區(qū)，市場化用戶已通過市場形成的時(shí)間信號(hào)支付了分時(shí)電費(fèi)，而代理用戶則是根據(jù)人為設(shè)置的峰谷時(shí)段和浮動(dòng)比例支付分時(shí)電費(fèi)，這就造成發(fā)用兩側(cè)分時(shí)電費(fèi)不匹配，兩個(gè)分時(shí)電費(fèi)之間產(chǎn)生峰谷分時(shí)損益。該損益目前是由全體工商業(yè)用戶分?jǐn)偡窒?，相?dāng)于是將本應(yīng)全部由未進(jìn)入市場的代理用戶分?jǐn)偟馁M(fèi)用再一次轉(zhuǎn)嫁給市場化用戶，人為降低了代理用戶分時(shí)損益電費(fèi)的分?jǐn)偡蓊~。不合理的峰谷價(jià)差比例以及峰谷分時(shí)損益分?jǐn)?，造成高峰用電較多的用戶積極進(jìn)入市場，而“嘗到甜頭”的低谷用電用戶則不愿脫離代理購電，與電網(wǎng)企業(yè)代理購電制度最初的預(yù)想出現(xiàn)偏差，影響了代理購電范圍的進(jìn)一步縮小。
三是電網(wǎng)企業(yè)沒有落實(shí)與用戶的代理關(guān)系。根據(jù)809號(hào)文，電網(wǎng)企業(yè)首次代理工商業(yè)用戶購電時(shí)，應(yīng)與電力用戶簽訂代理購電合同。根據(jù)《民法典》第一百六十一條“民事主體可以通過代理人實(shí)施民事法律行為”以及第一百六十二條“代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人名義實(shí)施的民事法律行為，對(duì)被代理人發(fā)生效力”以及第一百六十三條“代理包括委托代理和法定代理。委托代理人按照被代理人的委托行使代理權(quán)。法定代理人依照法律的規(guī)定行使代理權(quán)”，代理用戶委托電網(wǎng)公司代理購電，從法律關(guān)系性質(zhì)上屬于委托代理的行為，代理用戶作為委托人，電網(wǎng)公司作為受托人，代理行為的后果應(yīng)由委托人，即代理用戶承擔(dān)。但在實(shí)際操作中，電網(wǎng)企業(yè)與代理用戶簽訂的是購售電合同，屬于買賣合同，這與代理購電合同并非同一類合同。從法律層面上看，電網(wǎng)企業(yè)與代理工商業(yè)用戶之間并沒有建立真正受法律保護(hù)的代理關(guān)系。
電網(wǎng)企業(yè)代理購電制度的改進(jìn)方向
電網(wǎng)企業(yè)代理購電制度的推出，是為了實(shí)現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)快速推動(dòng)所有工商業(yè)用戶全部進(jìn)入市場，通過市場進(jìn)行價(jià)格傳導(dǎo)。作為一個(gè)過渡方案和兜底保障機(jī)制，在不能帶有經(jīng)營性質(zhì)、不能與市場化行為及機(jī)制產(chǎn)生競爭關(guān)系、不能被賦予落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策職能的前提下，代理購電制度又應(yīng)如何更好發(fā)揮作用？
優(yōu)化代理購電市場化采購方式。代理購電用戶作為市場參與主體之一，應(yīng)該與其他市場主體一樣，通過市場化方式獲得全部電量。建議電網(wǎng)企業(yè)代理購電全部通過市場化交易方式完成，“保量保價(jià)”的優(yōu)先發(fā)電剩余電量不再納入其購電范圍，以減少雙軌制不平衡資金的產(chǎn)生。對(duì)于優(yōu)先發(fā)電電量，可以采用放開電價(jià)或政府授權(quán)合約的方式進(jìn)入市場參與交易。同時(shí)，在代理購電規(guī)模未明顯減小的情況下，應(yīng)盡快成立獨(dú)立記賬、獨(dú)立管理、獨(dú)立監(jiān)管的政策性售電公司進(jìn)行代理購電業(yè)務(wù)，委托電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營，并透明公開地處理雙軌制產(chǎn)生的不平衡資金。
優(yōu)化調(diào)整分時(shí)電價(jià)機(jī)制，減少對(duì)低谷用戶的過激勵(lì)。各地應(yīng)結(jié)合現(xiàn)貨市場建設(shè)進(jìn)度和運(yùn)行情況，有針對(duì)性地對(duì)分時(shí)電價(jià)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。建議現(xiàn)貨連續(xù)運(yùn)行地區(qū)代理用戶繼續(xù)執(zhí)行峰谷分時(shí)電價(jià)政策，并根據(jù)現(xiàn)貨市場交易結(jié)果對(duì)分時(shí)電價(jià)時(shí)段劃分和浮動(dòng)比例進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。非現(xiàn)貨地區(qū)，建立合理的分時(shí)損益分?jǐn)偡窒頇C(jī)制。對(duì)代理用戶自身產(chǎn)生的分時(shí)電價(jià)損益，由代理購電用戶按用電量分?jǐn)?，不再向市場化用戶收取。加快推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場建設(shè)進(jìn)程，逐步形成由市場手段替代人為劃分，建立健全并完善分時(shí)電價(jià)的市場化形成機(jī)制，減少對(duì)代理購電低谷用戶的過激勵(lì)。
明確電網(wǎng)企業(yè)與代理用戶的代理關(guān)系。電網(wǎng)企業(yè)與代理用戶應(yīng)通過簽訂代理購電合同，準(zhǔn)確定位雙方的合同關(guān)系，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。《民法典》分別對(duì)買賣合同、供用電合同、委托合同進(jìn)行了有區(qū)別的定義，在代理購電制度下，電網(wǎng)企業(yè)和代理用戶的法律關(guān)系應(yīng)屬于委托合同的一種，而非買賣合同（購售電合同），建議電網(wǎng)企業(yè)盡快規(guī)范代理購電流程，與代理用戶簽署代理購電合同，明確委托方授權(quán)、受托方執(zhí)行的具體事項(xiàng)和任務(wù)。
黨的二十大報(bào)告中指出，“堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向”“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系”。這一系列科學(xué)論述都明確表明，未來電力體制深化改革的基本方向仍是推進(jìn)市場化。電網(wǎng)企業(yè)代理購電制度作為我國電力市場化改革的重要的制度性設(shè)計(jì)之一，將在我國電力市場漸進(jìn)式改革的道路上持續(xù)發(fā)揮作用，只有發(fā)現(xiàn)和解決制約政策落地生效的種種問題，守住兜底保障的核心目的，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，進(jìn)而更好發(fā)揮作用。
