中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：錨定碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，我國(guó)能源綠色低碳發(fā)展趨勢(shì)明確，安全降碳主線清晰，新能源正處于大有可為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，但也面臨著國(guó)土空間約束、土地利用沖突、生態(tài)環(huán)境約束等多重挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步采取措施，加強(qiáng)要素保障，強(qiáng)化政策引導(dǎo)，完善體制機(jī)制，營(yíng)造有利于促進(jìn)新能源持續(xù)健康發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。
新能源開(kāi)發(fā)的土地約束問(wèn)題
為推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)，需要依賴土地維持大規(guī)模高速發(fā)展的新能源，在面對(duì)我國(guó)人多地少的基本國(guó)情和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程時(shí)，面臨嚴(yán)苛的土地資源約束條件。為保證碳中和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，按照2060年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上的要求，2060年，我國(guó)風(fēng)電、光伏發(fā)電總裝機(jī)容量將超過(guò)50億千瓦，考慮分布式光伏上房、上墻不占用土地以及風(fēng)電光伏發(fā)電技術(shù)進(jìn)步等因素，保守估計(jì)這些新能源發(fā)電設(shè)施用地超過(guò)6000萬(wàn)畝，而風(fēng)電場(chǎng)點(diǎn)狀線性用地所貫穿涉及的土地范圍則多達(dá)2億畝，用地壓力不言而喻。
新能源用地政策現(xiàn)狀
在生態(tài)環(huán)保等硬性條件約束下，新能源土地政策日益趨緊。2014年，國(guó)家發(fā)展改革委、原國(guó)土資源部、原環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，明確提出空間規(guī)劃要“劃定城市開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局”。2015年以來(lái)，原國(guó)土資源部、原國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家發(fā)改委等部門發(fā)布文件多次對(duì)新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的用地要求作出規(guī)定。2022年以來(lái)，相關(guān)部門進(jìn)一步重申新能源項(xiàng)目用地約束。水利部門出臺(tái)文件要求風(fēng)電光伏項(xiàng)目不得在河道、湖泊、水庫(kù)內(nèi)建設(shè)，各類水域岸線嚴(yán)格管控風(fēng)電光伏建設(shè)。自然資源部在研究出臺(tái)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知》中提出，復(fù)合光伏項(xiàng)目不得占用耕地、林地；在《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》中明確新建、擴(kuò)建光伏發(fā)電項(xiàng)目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、Ⅰ級(jí)保護(hù)林地和東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)（見(jiàn)表）。
土地稅費(fèi)層層加碼，加重新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)負(fù)擔(dān)。國(guó)家層面，《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》等提出了使用城鎮(zhèn)土地、耕地占用等所需繳納的土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)，分別根據(jù)使用土地所在區(qū)域的特點(diǎn)實(shí)行不同的稅率標(biāo)準(zhǔn)。地方層面，各級(jí)政府也對(duì)土地使用稅費(fèi)作出更為細(xì)致的規(guī)定。山西省、河南省等要求復(fù)合光伏項(xiàng)目需農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門出具不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不影響生態(tài)安全的意見(jiàn)，包括光伏方陣在內(nèi)，所有使用農(nóng)用地的均應(yīng)辦理建設(shè)用地手續(xù)。
用地矛盾日益突出，保障用地的政策導(dǎo)向日漸清晰。2022年2月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見(jiàn)》，提出要建立清潔低碳能源開(kāi)發(fā)利用的國(guó)土空間管理機(jī)制，統(tǒng)籌考慮清潔低碳能源開(kāi)發(fā)以及能源輸送、儲(chǔ)存等基礎(chǔ)設(shè)施用地用海需求，嚴(yán)格依法規(guī)范能源開(kāi)發(fā)涉地（涉海）稅費(fèi)的征收。
2022年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》，提出保障新能源發(fā)展合理空間需求措施，要求在符合國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求基礎(chǔ)上，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建設(shè)大型風(fēng)光電基地。將新能源項(xiàng)目的空間信息按規(guī)定納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，統(tǒng)籌安排大型風(fēng)光電基地建設(shè)項(xiàng)目用地用林用草。
2022年6月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局等九部委聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》在保障措施中提出要加強(qiáng)可再生能源土地和環(huán)境支持保障，完善空間用途管制規(guī)則，出臺(tái)空間布局專項(xiàng)規(guī)劃，保障可再生能源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目合理的用地用?？臻g需求。統(tǒng)一土地性質(zhì)認(rèn)定，明確不同地類的用地標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化土地用途和生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理，完善復(fù)合用地政策，降低不合理的土地使用成本。
新能源的用地糾葛
我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度，《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地?！锻恋毓芾矸ā吠瑫r(shí)規(guī)定，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。
新能源項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵前提是要在規(guī)劃點(diǎn)位附近獲得相應(yīng)的用地資源。光伏項(xiàng)目方面，光伏方陣用地一般占用農(nóng)用地或未利用地，變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路、場(chǎng)內(nèi)外道路等配套設(shè)施用地按建設(shè)用地管理，需要辦理用地審批手續(xù)。陸上風(fēng)電方面，風(fēng)電機(jī)組及機(jī)組變電站、集電線路、升壓變電站、運(yùn)行管理中心、交通工程用地等場(chǎng)地用地均按照建設(shè)用地管理。由于缺乏明確的用地標(biāo)準(zhǔn)、不同部委及國(guó)家與省級(jí)層面規(guī)定未完全整合等因素，新能源項(xiàng)目面臨“找地難”的問(wèn)題：
一是農(nóng)用地和未利用地利用規(guī)則不明確。對(duì)于城鎮(zhèn)土地、農(nóng)用地等，各地一般都有比較詳盡的用地總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，而對(duì)于廣袤的未利用地，很多地區(qū)并沒(méi)有明確的規(guī)劃。2022年，國(guó)家出臺(tái)加快建設(shè)以沙漠戈壁荒漠地區(qū)為重點(diǎn)的大型風(fēng)光基地的戰(zhàn)略，而當(dāng)前國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)中并無(wú)荒漠、戈壁、荒漠、采煤沉陷區(qū)地類，僅有沙地、裸土地、其他草地等未利用地。根據(jù)第五次全國(guó)荒漠化和沙化監(jiān)測(cè)結(jié)果，我國(guó)荒漠化土地面積261.16萬(wàn)平方千米，遠(yuǎn)超過(guò)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的未利用地地類面積，因此，以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點(diǎn)的大型風(fēng)光基地建設(shè)也難免涉及使用草地或農(nóng)用地。
二是農(nóng)用地或未利用地變更為建設(shè)用地審批復(fù)雜。根據(jù)2021年8月自然資源部公布的第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）結(jié)果，全國(guó)建設(shè)用地總量為6.13億畝，約為40.8萬(wàn)平方千米，僅為國(guó)土面積的4.25%，無(wú)法滿足新能源項(xiàng)目建設(shè)需求，新能源項(xiàng)目面臨需要將農(nóng)用地或未利用地變更為建設(shè)用地的問(wèn)題。國(guó)家對(duì)建設(shè)用地的指標(biāo)有嚴(yán)格審批程序，通常由項(xiàng)目建設(shè)單位就所選區(qū)域向自然資源部門提出用地申請(qǐng)，自然資源部門負(fù)責(zé)完成用地審批及征地工作，最后以出讓方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目配套設(shè)施土地使用權(quán)的取得。建設(shè)用地農(nóng)轉(zhuǎn)用等審批的前提是有建設(shè)用地指標(biāo)，但實(shí)踐中，部分地區(qū)某些時(shí)期的建設(shè)用地指標(biāo)往往不足以滿足區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，進(jìn)而導(dǎo)致部分項(xiàng)目建設(shè)用地的審批工作無(wú)法推進(jìn)。
三是林地“一張圖”與國(guó)土“三調(diào)”不融合。當(dāng)前林地保護(hù)規(guī)劃正處于過(guò)渡期，新一輪林地保護(hù)規(guī)劃尚未完成，部分林地存在國(guó)土及林業(yè)部門屬性不一致問(wèn)題，項(xiàng)目選址需復(fù)核兩種不同的標(biāo)準(zhǔn)，或提請(qǐng)國(guó)土及林業(yè)部門共同現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)后統(tǒng)一屬性，進(jìn)一步限制了可利用土地范圍、增加用地排查時(shí)間，亟待相關(guān)部門依據(jù)《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》和“三區(qū)三線”劃定成果，加快編制新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃，規(guī)劃林地發(fā)展范圍，優(yōu)化林地屬性，依法依規(guī)開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批、監(jiān)督執(zhí)法等工作。
破解新能源用地困境的思考
自然條件約束、體制機(jī)制等多重因素造成新能源用地困境，但究其根本，是國(guó)土空間規(guī)劃未能統(tǒng)籌安排新能源用地需求。
當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃的地類劃分，不管是《土地管理法》中的“三大類”還是國(guó)土“三調(diào)”中的調(diào)查工作分類，均未包含新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的需求。需要附著于土地的新能源項(xiàng)目，不可避免地與原本有其他用途或者用于生態(tài)保護(hù)的土地產(chǎn)生沖突。為了使用地合法合規(guī)，需要繁雜的用地審批手續(xù)。在國(guó)土空間規(guī)劃增設(shè)新能源項(xiàng)目用地類別之前，為了推動(dòng)新能源規(guī)?；l(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了一系列臨時(shí)性的過(guò)渡政策，一方面強(qiáng)調(diào)基本農(nóng)田、基本草地、生態(tài)紅線等具有保證糧食安全供應(yīng)和生態(tài)持續(xù)健康發(fā)展的特殊地類不可侵占的基本原則；另一方面又在已有的國(guó)土空間規(guī)劃框架下，盡可能為新能源項(xiàng)目的用地作出特殊說(shuō)明。而國(guó)家政策落實(shí)到地方，又會(huì)有特殊情況出現(xiàn)，導(dǎo)致地方用地政策的特殊要求和說(shuō)明層出不窮。如果只是出于事急從權(quán)，采取“問(wèn)題導(dǎo)向”式地出臺(tái)新能源用地的過(guò)渡性政策，無(wú)法從根本上解決新能源用地問(wèn)題。
從新能源用地困境的底層邏輯出發(fā)，須真正將新能源項(xiàng)目空間信息納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，在國(guó)土空間規(guī)劃中明確列出單獨(dú)的新能源用地類別區(qū)域，或者指明相關(guān)地類可用于新能源開(kāi)發(fā)，將發(fā)展新能源作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略層面的發(fā)展訴求，并在國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)統(tǒng)籌考慮。
新能源項(xiàng)目空間信息納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的實(shí)施路徑建議
國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”是我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度，相關(guān)部門已出臺(tái)一系列政策推進(jìn)“一張圖”進(jìn)程。2019年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》要求：“結(jié)合各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制，同步完成縣級(jí)以上國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準(zhǔn)落地，逐步形成全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃‘一張圖’”。隨后，自然資源部在《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號(hào)）中要求，整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，搭建從國(guó)家到市縣級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。2019年以來(lái)，國(guó)家發(fā)布的關(guān)于“一張圖”系統(tǒng)的政策文件高達(dá)30余份，不僅涵蓋耕地保護(hù)、礦產(chǎn)資源、用地審批、確權(quán)登記等自然資源領(lǐng)域，還包括文化旅游、能源、文物保護(hù)、水運(yùn)交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等其他領(lǐng)域。
其中，《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦函〔2022〕39號(hào)）、《關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)用地審批前期工作積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的通知》（自然資發(fā)〔2022〕130號(hào))、《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號(hào)）等文件明確提出將新能源項(xiàng)目的空間信息經(jīng)可行性論證后按規(guī)定統(tǒng)籌納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，作為審批光伏項(xiàng)目新增用地用林用草的規(guī)劃依據(jù)。
當(dāng)前，國(guó)家已經(jīng)明確了將新能源項(xiàng)目空間信息納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的政策導(dǎo)向，想要落實(shí)到行動(dòng)層面，還需要完成資源普查、規(guī)劃布局、生態(tài)影響分析等大量的工作，需要不同部門間、國(guó)家與地方間的密切配合和共同發(fā)力，初步可從以下三個(gè)方面開(kāi)展工作：
一是考慮約束條件開(kāi)展全國(guó)風(fēng)光資源普查。開(kāi)展全國(guó)風(fēng)光資源普查是新能源納入“一張圖”的基礎(chǔ)。我國(guó)風(fēng)光資源普查工作基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，最近一次風(fēng)電資源普查距今已有十余年，而迄今為止我國(guó)尚未開(kāi)展過(guò)系統(tǒng)性的太陽(yáng)能資源普查工作。目前，我國(guó)關(guān)于風(fēng)電和光伏資源可開(kāi)發(fā)量有較多的研究成果，但由于采用的高度、表征風(fēng)光可用的技術(shù)指標(biāo)、評(píng)估方法等標(biāo)準(zhǔn)的差異，不同機(jī)構(gòu)評(píng)估結(jié)果差異較大。此外，風(fēng)電光伏可開(kāi)發(fā)量評(píng)估量巨大，與現(xiàn)實(shí)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)面臨約束下的“用地保障難”存在一定錯(cuò)配。因而，建議在國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局的統(tǒng)一部署下，立足“雙碳”目標(biāo)和新型能源體系建設(shè)要求，適應(yīng)行業(yè)和技術(shù)發(fā)展新需求，聯(lián)合行業(yè)內(nèi)主要的技術(shù)力量，考慮資源、生態(tài)紅線、土地利用等多重約束，盡快開(kāi)展實(shí)施新一輪風(fēng)光資源普查工作。
二是在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)已建和在建風(fēng)光項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查。截至2023年底，全國(guó)并網(wǎng)風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電合計(jì)裝機(jī)規(guī)模達(dá)到10.5億千瓦。在風(fēng)光資源普查的基礎(chǔ)上，需要剔除已建、在建項(xiàng)目場(chǎng)址，才能得到風(fēng)光資源的實(shí)際待開(kāi)發(fā)潛力。當(dāng)前，國(guó)家層面尚未統(tǒng)一進(jìn)行已有風(fēng)光項(xiàng)目場(chǎng)址區(qū)域范圍的調(diào)查，建議結(jié)合可再生能源發(fā)電項(xiàng)目建檔立卡等工作基礎(chǔ)，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)已建和在建風(fēng)光項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查，作為新能源已建/在建項(xiàng)目納入國(guó)土空間“一張圖”的數(shù)據(jù)支撐。
三是開(kāi)展“一張圖”相關(guān)支撐性研究。方法和技術(shù)路線層面，由于資源稟賦、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、地類要素等均存在動(dòng)態(tài)演變的情況，新能源項(xiàng)目（包括已建/在建和未來(lái)開(kāi)發(fā)潛力）的信息需要定期更新，需要摸索出兼具效率和質(zhì)量的工作方案和技術(shù)路線。新能源項(xiàng)目布局規(guī)劃層面，直接將某一類或幾類地類歸為新能源開(kāi)發(fā)用地也不科學(xué)，需綜合考慮生態(tài)環(huán)境、資源條件等多方面因素確定最終項(xiàng)目落點(diǎn)。需在新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境影響評(píng)估、電力系統(tǒng)統(tǒng)籌規(guī)劃等研究基礎(chǔ)上，確定新能源項(xiàng)目的布局原則，使得篩選的地塊真正具備新能源開(kāi)發(fā)潛力和開(kāi)發(fā)可行性。
